CC BY
87
УДК 332
УПРАВЛЕНИЕ ИЗМЕНЕНИЯМИ В ПРОГРАММАХ НА ОСНОВЕ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ (часть 2)
А.Г. Бреусоваа, А.А. Кораблева3
a Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского (Омск, Россия) 3 Омский научный центр СО РАН (Омск, Россия)
Информация о статье
Дата поступления 6 сентября 2016 г.
Дата принятия в печать 25 ноября 2016 г.
Ключевые слова
Муниципальная программа, оценка эффективности программ, ожидаемые результаты, внесение изменений в программу, управление изменениями в программах, базовый перечень муниципальных программ
Статья подготовлена в рамках поддержанного РГНФ и Правительством Омской области научного проекта № 16-12-55006
Аннотация. Предложен подход к оценке эффективности муниципальных программ, который может стать основой управления изменениями как в государственных, так и в муниципальных программах. Для разработки нового подхода к оценке эффективности программ проанализирована практика оценки эффективности муниципальных программ и использования результатов оценки программ при формировании бюджета муниципальными районами Омской области. Предлагаемый в статье подход к оценке эффективности программ учитывает тот факт, что программный бюджет фиксирует объемы финансирования на каждое мероприятие и требует закрепления целевых индикаторов за каждым мероприятием (основным мероприятием). Поэтому предлагается оценку эффективности муниципальных программ проводить по двум направлениям: оценка эффективности выполнения мероприятий; оценка достижения ожидаемых результатов государственной (муниципальной) программы. Это позволит соотнести тактические решения органов власти и стратегическую составляющую, зафиксированную в стратегических документах развития территории, и на этой основе планировать необходимые изменения в программах. Формирование базового перечня муниципальных программ позволит реализовать такой критерий оценки эффективности, как достижение заданных результатов с использованием минимально необходимого объема средств за счет создания базы данных стоимости достижения ожидаемых результатов (стоимости единицы результата). Данный шаг сформирует некий норматив сравнения, что будет применяться при оценке эффективности и позволит в полной мере использовать соотношение между возникающим эффектом и затратами на его достижение.
Article info
Received
September 6, 2016 Accepted
November 25, 2016
Keywords
Municipal program, evaluation of programs' performance, expected outcomes, changes in the program, managing changes in programs, basic list of municipal programs
Acknowledgements
Article was prepared within the framework of a research project supported by the RFH and the Government of the Omsk region №16-12-55006
CHANGE MANAGEMENT IN PROGRAMS BASED ON THE EVALUATION OF THEIR EFFECTIVENESS (part 2)
A.G. Breusovaa, A.A. Korablevab
a Dostoevsky Omsk State University (Omsk, Russia) b Omsk Scientific Center of SB RAS (Omsk, Russia)
Abstract. This paper proposes an approach to evaluating the effectiveness of municipal programs, which can be the basis of change management in both public and municipal programs. In article for development of a new approach to evaluating the effectiveness of programs there was analyzed the practice of assessing the effectiveness of municipal programs and the practice of use the results of programs assessment when preparing the budget the municipal districts of the Omsk region. The proposed approach to the assessment of program effectiveness takes into account the fact that the program budget captures funding for each event and requires fixation of the target indicators for each event (the main event). Therefore it is proposed to carry out the assessment of the effectiveness of municipal programs in 2 directions: assessment the effectiveness of the measures; assessment of achievement of the expected results of the state (municipal) programs. This will relate the tactical decisions of the authorities and a strategic component fixed in the strategic documents of development of the territory, and on this basis to plan the necessary changes in the programs. Formation of the basic list of municipal programs will implement a performance evaluation criterion as to achieve the desired results with the minimum required amount of funds through the creation of a database value of the expected results (result of unit cost). This step will generate a standard of comparison that will be used to assess the effectiveness and allow full use of the emerging relationship between its effect and the cost of its achievement.
© А.Г. Бреусова, А.А. Кораблева, 2016
Введение. Использование формата государственных (муниципальных) программ актуализирует задачу ежегодной корректировки реализуемых программ. Поставленная задача требует системной основы и может быть реализована через управление изменениями в программах. Управление изменениями в государственных программах - новый аспект управления программами. Объектом изменений является непосредственно государственная (муниципальная) программа, поскольку для обеспечения плановости и, значит, своевременности изменений необходимо принимать решения по изменению структуры программы. Сопутствующим процессом внесения изменений является организация взаимодействия между субъектами или участниками программы по поводу изменений. Взаимодействие между участниками программы по поводу изменений предполагает согласование действий между соисполнителями и ответственным исполнителем государственных программ, т. е. организацию межведомственного взаимодействия. Поэтому управление изменениями в программах - процесс разработки и принятия изменений, документальной регистрации всех потенциальных изменений и причин, вызвавших изменения, а также организации мониторинга и координации исполнителей, ответственных за реализацию изменений. По нашему мнению, основа управления изменениями - оценка эффективности программ. Поэтому в результате оценки важно получить достоверную информацию о качестве программы и ее реальной оценке, что и будет первым шагом для внедрения управления изменениями. В связи с этим целью исследования выступает анализ организации оценки эффективности муниципальных программ в Омской области и разработка подхода к оценке эффективности муниципальных программ как основы внедрения управления изменениями в программах.
Обзор литературы. Управление изменениями в программах на основе оценки их эффективности (в ряде источников - эффективности реализации программ) основывается на понимании сущности эффективности. Исследованию этого понятия посвящены работы И.П. Денисовой и С.Н. Рукиной, А.С. Пуряева, Г.Ф. Юсупова, А.М. Назмутдинова, Т.В. Евдокимовой и др. [1-3]. В большинстве случаев в муниципальных программах не дается определения эффективности, а приводится перечень
критериев эффективности. Например, такими критериями в муниципальных районах Омской области являются: эффективность реализации подпрограммы, эффективность реализации основных мероприятий (или ведомственных целевых программ), эффективность реализации мероприятий, степень достижения значения целевого индикатора, уровень финансового обеспечения мероприятий (см.: Постановление Администрации Омского муниципального района от 19 августа 2013 г. № П-13/ОМС-1332 (ред. от 9 марта 2016 г.) «Об утверждении порядка принятия решений о разработке муниципальных программ Омского муниципального района Омской области, их формирования и реализации» и Постановление Администрации Называевского муниципального района от 23 июля 2013 г. № 519 (ред. от 29 октября 2014 г.) «Об утверждении порядка принятия решений о разработке муниципальных программ Называевского муниципального района Омской области, их формирования и реализации»). Следует различать эффективность и результативность реализации программы, причем при оценке их параметров могут возникать «парадоксы», если используются исключительно доступные данные ведомственной статистики, акцентируется внимание на краткосрочных целях, подмене важных результатов неважными и пр. [4].
Оценка эффективности программ необходима для обоснованного принятия управленческих решений для внесения изменений в программы. Но как отмечает Д.В. Визгалов, мотивы проведения оценки программ могут быть очень разными, возникать на различных этапах их реализации и зависеть от того, кто выступает в роли заказчика оценки: коллектив авторов оцениваемой программы, контролирующие реализацию программы органы или исполнители программы [5]. Результаты оценки направлены на корректировку как внутренних ведомственных, так и внешних проблем, связанных с программно-целевым управлением, поскольку и государственные, и муниципальные программы непосредственно влияют на социально-экономические процессы регионального и местного уровня, в том числе на развитие различных отраслей экономики. Так, И.Ф. Си-дорина рассматривает процесс оценки эффективности программ как метод управления бюджетными расходами [6]. А.В. Дружинин отмечает проблему разобщенности программ и
предлагает управленческую структуру, объединяющую деятельность различных ведомств по планированию, реализации, мониторингу и корректировке программ [7].
В связи с множественностью целей проведения оценки эффективности государственных и муниципальных программ, выделяют целый ряд подходов к их оценке: академический, программный, доходный, затратный, рыночный (сравнительный), - описанных в работах Н.О. Приженникова, М.К. Кривцовой, А.И. Широковой и др. [8]. Кроме того, выделяются экспериментальная, квазиэкспериментальная и описательная структура оценки программ [5]. В первом случае проводится сопоставление оценки с точки зрения благополуча-телей программы и субъектов, не являющихся таковыми, вторая структура основана на анализе временных рядов и выявлении причинно-следственных связей, а третья предназначена для оценки качественной информации. Важно отметить, что для оценки муниципальных программ разных типов (экономических, социальных, отраслевых, комплексных и пр.) желательно применять и разные структуры оценки. Это позволит подходить к оценке программ дифференцированно и принимать оптимальные решения по изменению в программах.
Однако, несмотря на множество подходов к оценке эффективности программ, в основном, на практике, реализация программы считается эффективной в трех случаях:
- когда заданные результаты достигнуты с использованием установленного в программе объема средств;
- заданные результаты достигнуты с использованием меньшего установленного в программе объема средств;
- наилучший результат достигнут с использованием установленного в программе объема средств.
Гипотезы и методы исследования. Гипотезой настоящего исследования является предположение, что существующая практика оценки эффективности муниципальных программ не позволяет грамотно провести оценку реализуемых программ, а значит, и определить требуемые корректировки программы, что осложняет планирование и внесение необходимых изменений. Для доказательства гипотезы были использованы следующие методы: документальный метод для анализа методик оценки
эффективности муниципальных программ; расчетные методы для определения узких мест действующих методик оценки эффективности. Для формализации результатов исследования использованы табличный метод и метод группировок.
Результаты исследования. Сегодня на территории Омского региона более 400 муниципальных образований, включая 32 муниципальных района и 1 городской округ - г. Омск. Для проведения исследования организации оценки эффективности муниципальных программ и использования результатов оценки при разработке программного бюджета районами Омской области были выбраны пять муниципальных районов Омской области:
- из северной части - Тарский район;
- центральной - Омский, Называевский и Калачинский районы;
- южной - Павлоградский район.
Как показал проведенный анализ, программные документы муниципальных районов не ограничиваются только муниципальными программами. В табл. 1 проведена группировка программных документов муниципальных районов Омской области по основным направлениям развития территорий. Все районы имеют планы мероприятий различного характера, дополняющие систему программных документов районного уровня. Но реальным инструментом управления являются именно муниципальные программы, поскольку на их основе формируется муниципальный бюджет, реализуются стратегии развития территории и/или комплексные программы социально-экономического развития. Отметим, что оценка эффективности реализации проводится только в отношении муниципальных программ, поэтому объектом исследования явились муниципальные программы.
В целом, программная часть расходов составляет около 95 %, остальные 5 % приходятся на непрограммную деятельность. В Омском районе сформировано восемь муниципальных программ. Но большая часть рассматриваемых нами районов использует только две муниципальные программы, охватывающие развитие экономики и социально-культурной сферы (за исключением Называевского района, где используются три муниципальные программы). Несмотря на количество муниципальных программ, все районы используют единый стандартный подход к оценке их эффективности.
Таблица 1
Программные документы муниципальных образований Омской области [9]
Муниципальное образование Экономика Управление Социальная сфера Инфраструктура
Омский район МП «Развитие экономического потенциала» МП «Муниципальные финансы» МП «Развитие образования»; МП «Культура»; МП «Новое поколение»; МП «Демография» МП «Транспорт и коммунальные услуги»
Калачин-ский район МП «Развитие экономического потенциала»; МП «Развитие сельского хозяйства» Программа мероприятий учреждений культуры «Развитие образования»; «Развитие физкультуры и спорта» Комплексная программа развития коммунальной инфраструктуры; ДЦП «Чистая вода»; ДЦП «Индивидуальное строительство»; программа компании по развитию теплоснабжения; программа компании «Кала-чинский водоканал»
Называев-ский район МП «Развитие экономического потенциала»; МП «Развитие сельского хозяйства» МП «Участие в профилактике правонарушений, предотвращении терроризма, обеспечение безопасности движения» МП «Развитие социально-культурной сферы» ДЦП «Развитие ЖКК»; ДЦП «Модернизация и развитие автодорог»; ДЦП «Повышение энергетической эффективности»
Павлоград-ский район МП «Развитие экономического потенциала до 2020 года» Непрограммная деятельность. Подпрограмма МП «Развитие экономического потенциала» МП «Развитие социально-культурной сферы до 2020 года» Непрограммная деятельность; подпрограммы в МП «Развитие экономического потенциала»; подпрограммы в МП «Развитие социально-культурной сферы»
Тарский район МП «Развитие экономического потенциала до 2020 года» Непрограммная деятельность. Подпрограммы и ВЦП в МП «Развитие экономического потенциала» МП «Развитие социально-культурной сферы до 2019 года» Непрограммная деятельность; подпрограммы в МП «Развитие экономического потенциала»; подпрограммы в МП «Развитие социально-культурной сферы»
Также все рассматриваемые нами муниципальные районы Омской области используют одну и ту же методику оценки эффективности реализации муниципальных программ, когда их эффективность оценивается через отношение степени достижения целевого индикатора к полноте финансирования программы. Оценка эффективности муниципальными районами Омской области проводится последовательно, начиная с нижнего уровня муниципальных программ. Первоначально рассчитывают степень выполнения целевых индикаторов мероприятий, степень соответствия запланированному уровню расходов, и через отношение перечисленных составляющих определяют эффектив-
ность реализации мероприятий. Затем с помощью нахождения среднего значения индикаторов эффективности по мероприятиям подпрограммы определяется значение эффективности подпрограммы. Аналогично определяется показатель эффективности муниципальной программы. Поскольку муниципальная программа состоит из некоторого количества подпрограмм, количество целевых индикаторов программы может измеряться десятками. Соответственно, получив более высокое значение одного индикатора, можно нивелировать влияние другого недостигнутого индикатора (невыполненного мероприятия) и, усреднив результаты, получить высокий результат по подпрограм-
ме. А усреднив результаты по подпрограммам муниципальной программы, можно получить высокую оценку эффективности муниципальной программы в целом. Возникает вопрос, как в этом случае использовать результаты оценки при принятии решений по реализуемым муниципальным программам. Такой порядок оценки позволяет в случае необходимости искусственно завысить эффективность муниципальных программ. Аналогичный подход использовался в Омской области для оценки эффективности государственных программ региона [10]. Таким образом, можно сделать вывод о дублировании на муниципальном уровне региональных методик оценки эффективности программ.
Использование программ связано с прогнозами по доходам, которые могут не оправдаться, и, соответственно, есть высокая вероятность снижения предполагаемых объемов финансирования, в связи с чем в утвержденную муниципальную программу вносятся изменения: снижаются значения целевых индикаторов и корректируется бюджет программ. Причем объемы финансирования могут меняться несколько раз в год, как и целевые индикаторы (ожидаемые результаты) муниципальных программ. Все это позволяет органам власти корректировать результаты программ в зависимости от ситуации, обосновав снижение целевого индикатора и ожидаемого результата программы снижением финансирования для позитивных показателей и повышение аналогичных показателей - для негативных. Фактически, в таких условиях результаты оценки муниципальных программ «подстраиваются» под ситуацию, и муниципальная программа становится формальным инструментом целевого управления. Так, во всех рассматриваемых районах оценка эффективности муниципальных программ составила более 100 %.
Для того чтобы заданная программа была отнесена к разряду эффективных, помимо выполнения критерия достижения заданных программой результатов, в оценке эффективности анализируется такой ее аспект, как достижение результатов с использованием минимально необходимого на эти цели объема средств. Данный аспект не нашел отражения ни в одной методике оценки эффективности программ рассматриваемых нами районов. Анализ формирования программ позволяет сделать вывод о том, что сформированные муниципальные программы базируются на действовавших до 2014 г.
целевых программах, исходя из общей динамики доходов и динамики расходов по решению вопросов местного значения. Оценка экономичности при осуществлении оценки эффективности бюджетных расходов - одно из самых узких мест. Пока ни одна из методик оценки эффективности государственных и муниципальных программ критерий экономичности не использует. Считается, что при формировании программ могут рассматриваться все возможные варианты достижения заданных результатов, из которых выбирается оптимальный вариант.
Обобщая используемый порядок оценки эффективности муниципальных программ районов Омской области, можно сделать следующие выводы.
Оценка эффективности проводится на основе оценки достижения запланированных целевых индикаторов через рост / снижение позитивных / негативных показателей. Объемы финансирования на оценку эффективности муниципальных программ влияния не оказывают, поскольку плановые объемы всегда равны фактическим, и оценка эффективности мероприятия будет складываться только из степени достижения заданного значения целевого индикатора. За счет возможности усреднения степени достижения значений целевых индикаторов (перевыполнение одних целевых индикаторов и недостижение значений других) эффективность муниципальных программ может быть больше 100 % даже при невыполнении значительного количества целевых индикаторов. Так, при 120 % эффективности муниципальной программы может быть не выполнен каждый второй целевой индикатор. Ожидаемые результаты муниципальных программ в оценке эффективности не выделены в отдельную группу оценки.
Поскольку объемы финансирования по подпрограммам и программе в целом в течение года многократно подвергаются корректировке, это позволяет снижать качество планирования муниципальных программ и не стимулирует администрации районов к повышению эффективности используемых ресурсов.
Отсутствие закрепленных промежуточных результатов (например, в поквартальной разбивке) приводит к тому, что такая процедура сопровождения программ, как мониторинг, в течение года не используется, поскольку нет и заинтересованности в её проведении. Согласно последним изменениям, внесенным в Бюд-
жетный кодекс, вводится обязательный ежеквартальный мониторинг ожидаемых результатов муниципальной программы. Но при этом важно не только формировать требуемые отчеты, но и анализировать полученные в программах ожидаемые результаты для своевременной корректировки используемых программ.
Оценка эффективности программ проводится по завершению финансового года (март-апрель года, следующего за отчетным, когда бюджет уже сформирован и утвержден, и в нем фактически без оценки эффективности реализации заложены действующие программы) и, соответственно, результаты муниципальных программ не учитываются при формировании программного бюджета. В итоге связи между оценкой эффективности реализации программ и формированием бюджета не прослеживается ни в одном из муниципальных районов Омской области. В результате ни в одном из районов управление изменениями не используется, поскольку этому препятствуют организация работы с муниципальными программами и используемая методика оценки эффективности. Таким образом, выдвигаемая гипотеза нашла полное подтверждение. Выделив основные проблемы оценки эффективности муниципальных программ районов Омской области, можно предложить следующие рекомендации.
Рекомендации. Переход к формированию муниципальных программ позволяет четко выстроить систему отраслевых программ, поскольку муниципалитеты на основе закрепленных полномочий и специфики территории могут сформировать базовый перечень муниципальных программ, который фактически будет оставаться неизменным (с возможными небольшими корректировками по количеству муниципальных программ). Подпрограммы и основные мероприятия муниципальных программ могут меняться в зависимости от приоритетов деятельности, целей органов власти, критериев оценки эффективности программ и органов местного самоуправления.
Таким образом, формирование базового перечня муниципальных программ станет первым шагом к формированию полноценной системы оценки эффективности реализации муниципальных программ, так как это позволит зафиксировать во времени стоимость единицы результата (как по муниципальной программе, учитывая многоуровневый характер индикаторов, так и по подпрограммам).
Исходя из вопросов местного значения, определенных федеральным законодательством, может быть предложен следующий перечень муниципальных программ и их подпрограмм (табл. 2).
Таблица 2
Базовый перечень муниципальных программ муниципальных районов
Муниципальная программа Подпрограммы муниципальной программы
Развитие экономики Развитие сельского хозяйства. Развитие предпринимательства. Обеспечивающая подпрограмма
Развитие социально-культурной сферы Развитие образования. Молодежная политика. Досуг. Развитие физкультуры и спорта. Развитие культуры. Библиотечное обслуживание. Обеспечивающая подпрограмма
Развитие инфраструктуры Дорожная деятельность. Инфраструктура ЖКХ и жилищное строительство. Благоустройство и охрана окружающей среды. Обеспечивающая подпрограмма
Муниципальное управление Развитие муниципальной службы. Управление финансами. Управление имуществом. Управление землей. Безопасность. Обеспечивающая подпрограмма
Количество муниципальных программ на уровне районов, по нашему мнению, должно составлять не менее четырех (количество может быть увеличено за счет конкретизации направлений и с учетом специфики муниципальных районов):
1) муниципальное управление (возможно выделение в отдельную подпрограмму вопросов безопасности);
2) развитие инфраструктуры;
3) развитие социально-культурной сферы (возможно формирование муниципальных программ развития образования, культуры, досуга, физкультуры и спорта);
4) развитие экономики.
При формировании подпрограмм необходимо учитывать переданные полномочия. Для каждой муниципальной программы и всех ее подпрограмм должен быть определен ответственный исполнитель (структурное подразделение администрации муниципального района) и координатор (заместитель главы администрации, курирующий соответствующую сферу деятельности).
Предложенный подход к формированию муниципальных программ позволяет создать базу данных стоимости достижения целевых индикаторов муниципальными районами Омской области (стоимость единицы результата). База данных стоимости единицы результата дает возможность проводить предварительную оценку эффективности на этапе планирования (разработки) мероприятий (основных мероприятий, подпрограмм). Данный шаг сформирует некий норматив сравнения, что будет применяться при оценке эффективности и позволит в пол-
ной мере использовать соотношение между возникающим эффектом и затратами на его достижение. В дальнейшем, по нашему мнению, такие базы данных можно будет формировать по всем муниципальным районам Омской области для определения средней стоимости единицы результата муниципальных программ.
Поскольку согласно Бюджетному кодексу принятие решений по муниципальным программам базируется только на оценке их эффективности, то очевидно, насколько важно в процессе мониторинга и оценки получить достоверную информацию об эффективности реализации программы и корректно её интерпретировать. Программный бюджет предполагает определение объемов финансирования на каждое мероприятие и закрепление целевых индикаторов за каждым мероприятием (основным мероприятием). Поэтому предлагается оценку эффективности муниципальных программ проводить по двум направлениям:
- оценка эффективности выполнения мероприятий;
- оценка достижения ожидаемых результатов государственной (муниципальной) программы [11].
Итоговую эффективность реализации муниципальных программ предлагается оценивать на «поле управленческих решений» на пересечении результативности (Я - степень достижения плановых значений ожидаемых результатов, стратегическая составляющая) и эффективности (Е(м) - эффективность реализации мероприятий, тактическая составляющая), представленном на рисунке.
Степень достижения плановых значений ожидаемых результатов (результативность), Я (стратегия)
Низкая Средняя Высокая Средняя Низкая
1,3 1,05 0,9 0,7
i _ -- — 1
1 1 1
1 \ \
1 Эффективность / реализации
мероприятий, у Е(М> (тактика) -1-►
0,7
Низкая Средняя
0,9 1,05 Высокая Низкая
Поле управленческих решений по муниципальным программам
Предложенная шкала оценки эффективности мероприятий представлена в табл. 3. В качестве порогового уровня шкалы использован критерий 70 %, который, по нашему мнению, отражает реальную практику оценки и соответствует рекомендациям Методических указаний
по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации (утверждены Приказом Минэкономразвития РФ от 20 ноября 2013 г. № 690).
Расшифровка вертикальной шкалы поля управленческих решений отражена в табл. 4.
Таблица 3
Оценка эффективности реализации мероприятий муниципальной программы
Значение Оценка эффективности мероприятий
E(M' < 0,7 Низкая. Запланированные целевые индикаторы достигнуты в значительно меньшем объеме по сравнению с использованием запланированного объема средств. Существенное недовыполнение плана по целевым индикаторам по сравнению с использованием денежных средств
0,7 < E(M' <0,9 Средняя. Достижение запланированных целевых индикаторов пропорционально используемому объему средств либо есть незначительное отклонение достигнутых целевых индикаторов по сравнению с используемым объемом денежных средств. Приемлемое выполнение плана по индикаторам и использованию бюджетных средств
0,9 < E(M' < 1,05 Высокая. Достижение запланированных целевых индикаторов соответствует использованному объему средств
E(M) > 1,05 Низкая. Значения целевых индикаторов достигнуты в большем размере по сравнению с первоначально запланированными. Ситуация чрезмерного финансирования или занижения целевых индикаторов при планировании. Высокая степень некорректного планирования
Таблица 4
Шкала оценки достижения конечных индикаторов муниципальной программы и подпрограммы
Значение Оценка результативности программы
R < 0,7 Низкая результативность (существенное недовыполнение плана)
0,7 < R < 0,9 Средняя результативность (недовыполнение плана)
0,9 < R < 1,05 Высокая результативность
1,05 < R < 1,3 Средняя результативность (перевыполнение плана)
R > 1,3 Низкая результативность (существенное перевыполнение плана)
Оценка эффективности реализации муниципальной программы в отчетном периоде осуществляется путем анализа эффективности выполнения мероприятий подпрограмм (Е(м}) и оценки достижения ожидаемых результатов муниципальной программы (Я) при помощи результирующей шкалы оценки эффективности муниципальной программы (табл. 5). Так,
оценка эффективности может иметь четыре градации - от неудовлетворительной до высокой -в зависимости от сочетания значений и Я.
Таким образом, предлагаем использовать две шкалы: оценка эффективности выполнения мероприятий и оценка достижения ожидаемых результатов муниципальной программы (табл. 6).
Таблица 5
Шкала оценки эффективности муниципальной программы
Ранг Оценка эффективности
Оценка - 1 Неудовлетворительный уровень эффективности
Оценка - 2 Удовлетворительный уровень эффективности
Оценка - 3 Приемлемый уровень эффективности
Оценка - 4 Высокий уровень эффективности
Таблица 6
Оценка эффективности муниципальных программ и необходимая корректировка программы
Значения Е(М> < 0,7 0,7 < Е(м> < 0,9 0,9 <Е(м> < 1,05 Е(М> > 1,05
R > 1,3 Недовлетворительная Удовлетворительная Удовлетворительная Удовлетворительная
Необходим тщательный анализ структуры муниципальной программы и причин отклонений от плановых значений. Возможен пересмотр программы в части корректировки целевых индикаторов и ожидаемых результатов, объемов финансирования Корректировка целевых индикаторов и конечных результатов. Пересмотр мероприятий и сокращение финансирования. Перенос ресурсов на другие муниципальные программы или на другие периоды Анализ причин отклонений. Пересмотр муниципальной программы в части изменения целевых индикаторов и/или перенос средств на другие муниципальные программы или на следующие периоды Анализ причин отклонений. Пересмотр муниципальной программы в части изменения целевых индикаторов и/или перенос средств на другие муниципальные программы или на следующие периоды
1,05 < R < 1,3 Неудовлетворительная Удовлетворительная Удовлетворительная Удовлетворительная
Необходим полный пересмотр муниципальной программы, корректировка плана мероприятий, объемов финансирования, целевых индикаторов и ожидаемых результатов Анализ причин отклонений. Возможна корректировка целевых индикаторов, конечных результатов, набора мероприятий и объемов финансирования. Высвобождение ресурсов и их перенос на другие периоды или муниципальные программы Анализ причин отклонений. Пересмотр муниципальной программы в части изменения целевых индикаторов. Возможна корректировка объемов финансирования и перенос средств на другие муниципальные программы или на следующие периоды Возможен пересмотр муниципальной программы в части высвобождения ресурсов и их переноса на другие периоды или муниципальные программы
0,9 < R < 1,05 Удовлетворительная Приемлемая Высокая Приемлемая
Некорректно спланированы целевые индикаторы мероприятий. Необходим анализ причин отклонений от плановых значений Необходима корректировка целевых индикаторов и набора мероприятий Набор мероприятий в заданных бюджетных ограничениях приводит к достижению ожидаемых результатов. Внесения изменений не требуется Корректировка целевых индикаторов. В этом случае, скорее всего, целевые индикаторы мероприятий были при планировании занижены
0,7 < R < 0,9 Удовлетворительная Приемлемая Удовлетворительная Удовлетворительная
Некорректно спланированы целевые индикаторы мероприятий. Необходим анализ причин отклонений от плановых значений Анализ причин отклонений, пересмотр объемов финансирования в сторону увеличения Тщательный анализ причин отклонений, пересмотр объемов финансирования в сторону увеличения и пересмотр набора мероприятий Тщательный анализ причин отклонений. Необходима корректировка структуры муниципальной программы и полный пересмотр набора мероприятий с возможным увеличением финансирования
R < 0,7 Неудовлетворительная Неудовлетворительная Неудовлетворительная Неудовлетворительная
Необходима существенная корректировка муниципальной программы, увеличение объемов финансирования. При ограниченности ресурсов возможно полное прекращение реализации муниципальной программы Тщательный анализ причин отклонений. Пересмотр плана мероприятий, целевых индикаторов мероприятий и финансирования Целесообразно поставить вопрос о полном прекращении реализации муниципальной программы для полного изменения структуры муниципальной программы Целесообразно поставить вопрос о полном прекращении муниципальной программы
Пересечение двух шкал дает возможность строить матрицу оценки с различными сочетаниями эффективности мероприятий и достижения ожидаемых результатов. Такой подход уже не позволит, отчитавшись лишь о полном выполнении мероприятий и освоении запланированных средств, однозначно оценить эффективность программы в целом. Подчеркнем ещё раз, что для проведения такой оценки предлагается сопоставлять эффективность мероприятий и достижение ожидаемых результатов. Матрица оценки эффективности наглядно показывает, что выполнение всех запланированных мероприятий не означает достижения ожидаемых результатов на 100 %. В этом случае можно говорить о том, что программа имеет неверную структуру, и эффективность её реализации может быть оценена даже как неудовлетворительная. В итоге при соотнесении полученных в результате мониторинга данных получаем подход к оценке, позволяющий анализировать результаты реализации любой бюджетной программы и на этой основе принимать решения по внесению изменений.
Матрицу оценки эффективности можно использовать и для оценки подпрограмм. Основным достоинством используемого подхода является то, что проведённая таким образом оценка станет основой для внесения изменений или корректировки программы в целом. Допустим, что в результате оценки выявлена ситуация перевыполнения программы по ожидаемым результатам при невыполнении целевых индикаторов мероприятий (квадрант < 0,7; Я > 1,3). Причинами неудовлетворительной эффективности в этом случае могут быть:
- завышение / занижение целевых индикаторов и ожидаемых результатов при планировании;
- случайное достижение ожидаемого результата, когда нет связи между выполнены-ми мероприятиями и ожидаемыми результатами;
- несоответствие объема финансирования потребностям (например, если ожидаемые результаты перевыполнены, то средства можно было направить на другие программы).
Анализ соответствия выполнения запланированных мероприятий по объемам финансирования и достижения ожидаемых результатов дает возможность применить комплексный подход к оценке программы и определить элементы её структуры, требующие изменения, а
также сделать выводы о достаточности / недостаточности / избытке финансирования.
Таким образом, предложенный инструментарий оценки эффективности муниципальных программ создает условия для внедрения управления изменениями в муниципальных программах.
Заключение. Использование формата муниципальных программ требует разработки новых управленческих технологий. Одной из актуальных проблем сегодня является оценка программ и использование ее результатов при формировании бюджета. Оценка эффективности программ должна сочетать в себе не только оценку эффективности реализации мероприятий программы, но и степень достижения индикаторов (ожидаемых результатов), поставленных стратегическими документами территории (стратегия, комплексная программа развития территории). Предложенный подход к оценке программ позволяет сочетать все требуемые элементы оценки:
- эффективность выполнения мероприятий (формат программного бюджета предполагает привязку денежных средств к мероприятиям и предполагает достижение заданных целевых индикаторов мероприятий);
- степень достижения ожидаемых результатов программы.
Итоговую эффективность реализации муниципальных программ предлагается оценивать на «поле управленческих решений» на пересечении результативности (Я - степень достижения плановых значений ожидаемых результатов, стратегическая составляющая) и эффективности (Е(м} - эффективность реализации мероприятий, тактическая составляющая). Основой управления изменениями в программах является оценка эффективности, позволяющая сочетать стратегическую направленность программ и достижение тактических целевых индикаторов. В зависимости от степени достижения ожидаемых результатов программы и эффективности выполняемых мероприятий предлагаем осуществлять планирование изменений в программы. Такой подход позволит встроить программы в систему комплексного социально-экономического развития территории, реализовать потенциал муниципальных программ как управленческого инструмента. При этом необходима регулярная оценка программ (не реже 1 раза в квартал). Таким образом можно обеспечить плановость и, значит, своевремен-
ность изменений муниципальной программы на основе оценки эффективности, что и является первым шагом организации управления изменениями в муниципальных программах.
Предложенный подход к оценке программ и разработанная методика могут быть использованы и на региональном уровне в оценке государственных программ региона.
Литература
1. Денисова И. П., Рукина С. Н. Оценка эффективности и результативности целевых программ при переходе к «программному бюджету» // Фундаментальные исследования. - 2013. - № 8-2. -С.399-404.
2. Пуряев А. С., Юсупова Г. Ф., Назмутдинов А. М. Сущность понятия «эффективность» и основные методы ее оценки // Вестн. ИжГТУ им. М.Т. Калашникова. - 2008. - № 3. - С. 83-87.
3. Евдокимова Т. В. Анализ генезиса теоретических подходов к понятию и оценке эффективности // Вестн. Том. гос. ун-та. Сер. «Экономика». - 2013. - № 3 (23). - С. 22-27.
4. Божья-Воля А. А., Мясникова Е. Ю. Преодоление «парадоксов результативности» при реализации государственных программ Пермского края // Ars Administrandi. - 2016. - № 1. - С. 99-112.
5. Визгалов Д. В. Методы оценки муниципальных программ. - М. : Фонд «Институт экономики города», 2004. - 108 с.
6. Сидорина И. Ф. Оценка целевых программ как метод управления расходами региональных и муниципальных бюджетов // Наука и экономика. - 2010. - № 3. - С. 10-17.
7. Дружин А. В. Управление социальным развитием региона на основе программно-целевого подхода // Акад. вестн. - 2013. - № 2 (24). - С. 184-190.
8. Приженников Н. О., Кривцова М. К., Широкова А. И. Существующие в теории и практике подходы к определению эффективности государственных и целевых программ // Науковедение : Интернет-журн. - 2014. - № 6 (25). - URL : http://naukovedenie.ru/PDF/93EVN614.pdf.
9. Омская Губерния. Портал Правительства Омской области. - URL : http://omskportal.ru (дата обращения: 27.06.2016).
10. Бреусова А. Г. Оценка эффективности государственных программ // Вестн. Ом. ун-та. Сер. «Экономика». - 2015. - № 2. - С. 128-136.
11. Логинов К. К., Кораблева А. А., Бреусова А. Г. Алгоритм оценки эффективности государственных программ на примере Омской области // Вестн. Ом. ун-та. Сер. «Экономика». - 2015. -№ 4. - С. 226-234.
References
1. Denisova I.P., Rukina S.N. Assessment of efficiency and productivity of target programs upon transition to "the program budget". Modern problems of science and education, 2013, no. 8, pt. 2, pp. 399-404. (in Russian).
2. Puryaev A.S., Yusupova G.F., Nazmutdinov A.M. The Essence of the Efficiency Concept and the Basic Strategies of Its Estimation. Bulletin of Kalashnikov ISTU, 2008, no. 3, pp. 83-87. (in Russian).
3. Evdokimova T.V. Analiz genezisa teoreticheskikh podkhodov k ponyatiyu i otsenke effektivnosti [Analysis of genesis of theoretical approaches to a concept and efficiency evaluation]. Tomsk State University Journal. Economics, 2013, no. 3 (23), pp. 22-27.
4. Bozhya-Volya A.A., Myasnikova E.Yu. Overwhelming of "performance paradoxes" in the state programs of Perm Krai. Ars Administrandi, 2016, no. 1, pp. 99-112. (in Russian).
5. Vizgalov D.V. Metody otsenki munitsipal'nykh programm [Methods of assessment of municipal programs]. Moscow, Fond "Institut ekonomiki goroda" Publ., 2004, 108 p.
6. Sidorina I.F. Otsenka tselevykh programm kak metod upravleniya raskhodami regional'nykh i munitsipal'nykh byudzhetov [Assessment of target programs as expenditure management method of regional and local authority budgets]. Nauka i ekonomika [Science and Economics], 2010, no. 3, pp. 10-17.
7. Druzhin A.V. Upravlenie sotsial'nym razvitiem regiona na osnove programmno-tselevogo pod-khoda [Management of social development of the region on the basis of program and target approach]. Akademicheskii vestnik [Academic bulletin], 2013, no. 2 (24), pp. 184-190.
8. Prizhennikov N.O., Krivtsova M.K., Shirokova A.I. The approaches to determining the effectiveness of government and purpose-oriented programs existing in modern theory and practice. Naukove-denie, Electronic scientific publication, 2014, no. 6 (25), available at: http://naukovedenie.ru/PDF/93 EVN614.pdf. (in Russian).
9. Omskaya Guberniya, Portal of the Government of the Omsk region, available at: http://omskpor-tal.ru/ru/government.html (accessed June 27, 2016). (in Russian).
10. Breusova A.G. Evalution of the effectiveness of state programs. Herald of Omsk university. Series "Economics", 2015, no. 2, pp. 128-136. (in Russian).
11. Loginov K.K., Korableva A.A., Breusova A.G. Algorithm of the assessment of state programs efficiency on the Omsk region example. Herald of Omsk university. Series "Economics", 2015, no. 4, pp. 226-234. (in Russian).
Сведения об авторах
Бреусова Анна Георгиевна - канд. экон. наук, доцент кафедры региональной экономики и управления-территориями
Адрес для корреспонденции: 644077, Россия, Омск, пр. Мира, 55а
E-mail: [email protected]
Кораблева Анна Александровна - канд. экон. наук, старший научный сотрудник Комплексного научно-исследовательского отдела региональных проблем Адрес для корреспонденции: 644024, Россия, Омск, пр. К. Маркса, 15/1 E-mail: [email protected]
About the authors
Breusova Anna Georgievna - Candidate of Economic sciences, Associate Professor of the Department of Regional Economic and Administration of the Territory Postal address: 55a Mira pr., Omsk, 644077, Russia E-mail: [email protected]
Korableva Anna Alexandrovna - Candidate of Economic sciences, senior researcher of Integrated research department of regional problems Postal address: 15/1 K. Marksa pr., Omsk, 644024, Russia
E-mail: [email protected]
Для цитирования
Бреусова А. Г., Кораблева А. А. Управление изменениями в программах на основе оценки эффективности (часть 2) // Вестн. Ом. ун-та. Сер. «Экономика». 2016. № 4. С. 147-158.
For citations
Breusova A.G., Korableva A.A. Change management in programs based on the evaluation of their effectiveness (part 2). Herald of Omsk University. Series "Economics", 2016, no. 4, pp. 147-158. (in Russian).
