CC BY
16ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ СПОРТА В ИНДИИ
КАШУРО Ольга Александровна,
аспирант Института государственной службы и управления
Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, юрист. E-mail: olga_kashuro@mail.ru
Краткая аннотация: Статья посвящена исследованию особенностей правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта в Индии. Показана система нормативного правового обеспечения спорта на региональном и федеральном уровнях. Описаны федеральные и региональные органы государственного управления спортом.
Abstract: The article investigates the peculiarities of legal support and realization of public administration in the sport's sphere in India. The author has shown the system of normative-legal regulation of sport at the regional and federal levels. The article describes the federal and regional authorities of public administration in the sport's sphere in India.
Ключевые слова: Спортивное право, законодательство о спорте, административно-правовое регулирование спорта, спорт, государственное управление в сфере спорта, Индия.
Keywords: Sports law, legislation on sports, administrative and legal regulation of sport, sport, public administration in the sports sphere, India.
К вопросу об актуальности индийского опыта государственного управления спортом для российской науки
Актуальность и значение (для российской правовой науки) опыта Индии в административно-правовом обеспечении и реализации государственного управления в сфере спорта детерминируется целым рядом обстоятельств, к числу которых обоснованно отнести нижеследующие:
- совместное участие России и Индии в БРИКС с весьма положительными тенденциями и перспективами развития сотрудничества между этими двумя государствами в рамках указанного объединения государств (что дополняется целым рядом двухсторонних соглашений между нашими государствами) позволяет уже сейчас говорить о необходимости (в последующем эта необходимость будет становиться все более императивной) определенного согласования, сопряжения законодательств Индии и России в рассматриваемой области (в частности, в сфере индустрии производства спортивной одежды и обуви, спортивной экипировки, снаряжения и оснастки, спортивных снарядов и инструментов, предметов спортивного оборудования, спортивной сувенирной продукции, спортивных продуктов питания и спортивных напитков, реабилитационных, диагностических и иных средств и оборудования спортивной медицины, спортивных технических сооружений и иных сложных технических объектов спорта, их
оборудования, элементов), в сфере превенции и пресечения незаконного распространения и употребления допинговых средств в спорте, массового насилия и иных правонарушений спортивных болельщиков, коррупции в спорте; а все это требует, по крайней мере, хорошего значения индийской модели (довольно своеобразной) административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта;
- Индия, как и Россия, является федеративным государством, причем с огромной территорией и значительным по объему населением, а, следовательно, позитивные элементы ее опыта, удачные подходы и наработки в рассматриваемой области могут быть весьма полезными в совершенствовании административно-правового обеспечения государственного управления спортом в России, в целеполага-нии, проектировании и программировании мер омо-логации (усовершенствования под конкретные жесткие требования и экспектативные параметры) системы органов государственного управления в сфере спорта в России и процесса такого государственного управления, что неизбежно в свете неоднократно заявлявшейся позиции высшего руководства Российской Федерации.
Тема особенностей правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта в Индии, потенциально обладающая весьма высоким научно-теоретическим и прикладным инте-
ресом, в российской науке не исследована вообще, а в зарубежной научной литературе исследована весьма фрагментарно. Из зарубежных авторов, чьи работы на английском языке касались в той или иной мере отдельных аспектов исследуемой нами темы, можно выделить следующих: Уша Сюджет Нэйр, Бхишек Дишпанде, Шейла Стивен, Борья Маджумдар и др. Существующие (весьма малочисленные) научные работы, касающиеся темы государственного управления в сфере спортом в Индии не дают возможности сколь-нибудь системно осмыслить содержание и особенности административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта в Индии, вычленить референтный успешный, позитивный опыт и наиболее эффективные механизмы такого управления, имеющие ценность и применимость для российской практики.
Законодательство Индии в сфере спорта
Профильное законодательство о спорте в Индии на федеральном уровне практически отсутствует, за редким исключением - в части урегулирования некоторых отношений (о чем мы и поговорим в настоящем материале).
Одним из первых федеральных актов в сфере спорта в Индии стал Закон Индии от 1961 года «О подоходном налоге», установивший ряд норм относительно установления налогообложения в сфере спорта.
В сфере регулирования спортивного вещания на федеральном уровне обоснованно упомянуть Закон Индии от 19.03.2007 «О спортивном вещании...» и Ордонанс от 2007 года «О спортивном вещании».
Профильное законодательство о спорте в Индии на уровне субъектов федерации является весьма фрагментарным - не во всех штатах действуют профильные законы о спорте. Впрочем, есть и законы об учреждениях образования в этой сфере, иные акты, частично касающиеся сферы спорта.
Органы государственного управления в сфере спорта на федеральном уровне в Индии
Обратимся к вопросу об особенностях построения и функционирования системы государственного управления в сфере спорта в Индии.
Индия, как известно, является федеративным государством.
В своем программном документе Свод направлений развития национального спорта Индии от 2011 года[1] Правительство Индии утверждает, ци-
тируя Верховный суд Индии и другие высшие суды, что спорт является общественным благом и развитие спорта является функцией государства. Кроме того, органы государственного управления спортом, как отмечено, исполняют «функции, подобные функциям государства, такие, как отбор национальных команд и представление страны на международных спортивных мероприятиях и форумах».
Главным профильным органом исполнительной власти в области спорта на федеральном уровне является Министерство по делам молодежи и спорта.
Изначально данный орган был создан как Департамент спорта в начале 1980-х годов в период подготовки к проведению Азиатских игр 1982 года в г. Нью-Дели. В 1985 году Департамент был переименован в Департамент по делам молодежи и спорта в связи с празднованием Международного года молодежи. 27 мая 2000 г. данный орган был переименован (и повышен в ранге) в Министерство. 30 апреля 2008 г. в структуре министерства было создано 2 самостоятельных департамента - Департамент по делам молодежи и Департамент по делам спорта. Функционал обоих департаментов был определён Постановлением Правительства Индии от 1961 года[2].
Изначально к функциям Департамента спорта были отнесены:
- предоставление финансовой поддержки организациям, продвигающим спорт, таким, как национальные органы управления спортом, университетские спортивные федерации и Олимпийская ассоциация Индии;
- учреждение и управление национальными институтами, предназначенными для обучения тренеров и учителей физической культуры;
- строительство и поддержка спортивных сооружений, соответствующих международным стандартам;
- помощь региональным правительствам в схожих инициативах;
- поддержка в проведении национальных и международных спортивных мероприятий в стра-не[3].
На 2012 год в Департаменте спорта действовали два бюро. Спортивное бюро курирует деятельность и все программы департамента, в то время, как Отдел международного спорта занимается обновлениями стадионов, тренировочных площадей, некоторыми территориями, связанными с организационным
комитетом Игр содружества в 2010 году (CWG 2010) и подготовкой команд к CWG 2010[4].
Молодежь, то есть те, кто попадают в возрастную группу от 15 до 35 лет, составляет почти сорок процентов от всего населения Индии. Эта группа, будучи самым ярким и динамичным сегментом населения страны, потенциально составляет ее самый ценный человеческий ресурс. Для оптимального использования их творческой и изобретательной энергии, Департамент спорта преследует цели развития их личности и сплочения нации, то есть, развитие личностей молодежи и вовлечение их в различные мероприятия по построению государства. Так как большинство вопросов, связанных с молодежью, являются функциями других министерств или департаментов, вроде образования, обучения и трудоустройства, здравоохранения и семейного благосостояния и так далее, роль Министерства по делам молодежи и спорта заключается в содействии и ускорении процессов[5].
Функциями Департамента спорта являются:
- курирование дел в сфере спорта;
- содействие в обеспечении спортивной инфраструктурой;
- обеспечение финансовой поддержки спорта;
- продвижение спорта в Индии.
Департамент спорта предусматривает ряд
программ для достижения его цели продвижения спорта и спортивного совершенства. Наиболее выдающимися программами являются «Поддержка создания городской спортивной инфраструктуры»; «Поддержка национальных спортивных федераций»; «Поиск и обучение талантов» и прочие. Департамент спорта уполномочен проводить часть правительственной политики в сфере спорта. Его программы развития предназначены для поддержки и воспитания спортивного таланта, предоставления необходимой инфраструктуры, оборудования, тренеров и погружения в соревнования. Управление курирует три образовательных учреждения[6].
Управление спортом Индии, подразделение Министерства по делам молодежи и спорта (MYAS), признает 62 национальные спортивные федерации (NSF); некоторые из них являются ассоциациями, к примеру, Олимпийская ассоциация Индии и Ассоциация индийских университетов[7].
Министерство по делам молодежи и спорта Индии осуществляет прямой контроль над органом Индийским олимпийским объединением, которое ко-
ординирует свои действия с национальными спортивными федерациями (NSF) и ассоциациями олимпийских видов спорта (SOA)[8].
Органы государственного управления в сфере спорта на уровне субъектов федерации в Индии
Все правительства штатов в Индии также (в той или иной мере) задействованы в продвижении и регулировании спорта в пределах их юрисдикции[9]. И этот вопрос представляет самостоятельный интерес. На примере нескольких штатов Индии мы рассмотрим особенности государственного управления спортом на региональном уровне (уровне субъектов федерации).
Рассмотрим такие особенности на примере штата Керала.
Профильным органом исполнительной власти в штате Керала в сфере спорта является Дирекция по делам молодежи и спорта[10].
В штате Керала значительная работа правительства в сфере спорта также реализуется организацией, известной как Государственный совет по вопросам спорта штата Керала (Kerala State Sports Council - KSC)[11].
Уша Сюджет Нэйр указывает, что ее организация-предшественник, известная, как Спортивный совет Траванкор-Кочин (Travancore-Cochin Sports council), была одной из первых организаций такого рода в Индии. Государственный совет по вопросам спорта штата Керала действует в качестве посредника между правительством штата и различными иными объединениями, продвигающими и регулирующими различные виды спорта и физической активности[12].
Государственный совет по вопросам спорта штата Керала был создан в 1954 году в рамках Закона «О регистрации благотворительных обществ» и был воссоздан в 1974 году для популяризации спорта в штате Керала[13]. В 1990-1991 гг. Государственный совет по вопросам спорта штата Керала состоял из 76 членов[14].
Правовой статус, полномочия, функционал Государственного совета по вопросам спорта штата Керала урегулированы Законом штата Керала № 2 от 2000 г. «О спорте»[15] и Законом штата Керала от 2010 года «О внесении изменений в законодательство спорте»[16].
После принятия Закона штата Керала № 2 от 2000 г. «О спорте» Государственный совет по вопросам спорта штата Керала был расформирован и
сформирован практически заново. В числе полномочий этого органа - полномочия в сфере функционирования централизованных спортивных общежитий, общежитий спортивных школ и спортивных колледжей, сельских тренировочных центров, центров спортивной тренировки и спортивных интернатов (в совместном ведении с элитными тренировочными центрами по легкой атлетике, волейболу и плаванию)[17].
В каждом из 14 округов штата Керала существует окружной спортивный совет, причем все подобные советы подчиняются Государственному совету по вопросам спорта штата Керала. Как правило, окружной спортивный совет организован по образу и подобию государственного органа и состоит из избранных членов, членов в силу занимаемой должности, выдвинутых членов и пожизненных членов. Сборщик округа, самый высокопоставленный представитель правительства в округе, является президентов окружного совета. В то время, как основной контингент окружного спортивного совета собирается, как минимум, раз в год, его исполнительный комитет собирается раз в два месяца. Окружные спортивные советы разделены на категории А и B, которые определяют размеры предоставляемых им грантов[18].
Следует отметить, что на уровне регионов в Индии систематически возникали споры и конфликты, влиявшие на управление спортом.
Случаи региональных конфликтов едва ли были в новинку для индийского спорта, отмечает Бо-рья Маджумдар. В колониальных условиях, к примеру, признание и поддержка Великобритании оказались кардинально важными в формировании развития индийского футбола в 1930-х и 1940-х. Индийская футбольная ассоциация (IFA), расположенная в Калькутте, недовольная своей ролью регионального учреждения, в своем преследовании цели управлять развитием футбола во всей стране, искала поддержки Великобритании в назначении этой организации управляющим футболом органом в Индии. В качестве протеста намерениям IFA, другие штатские футбольные объединения основали Всеиндийскую Футбольную Ассоциацию (AIFA) в 1930-х. Формирование Всеиндийской Футбольной Ассоциации в 1935-м дало старт ожесточенной борьбе между индийскими штатами (с одной стороны оказалась Бенгалия, а с другой - западные и северные штаты Индии) за контроль над игрой. В этой борьбе, Бенгалия на каждом этапе обращалась за британской поддержкой, это оказалось фактором, который, в конечном итоге,
сыграл в пользу успеха Mahajara of Santosh, президента IFA, в противодействии деятельности по учреждению параллельного управляющего органа, Всеиндийской Футбольной Ассоциации. Признание, дарованное IFA Английской Футбольной Ассоциацией, было добыто Mahajara of Santosh с целью утверждения того, что IFA была единственным признанным на международном уровне управляющим органом по футболу в Индии[19].
Индийская модель государственного управления спортом
Исследуемая тема представляет собой существенный интерес и в силу той уникальности, которой обладает реализованная в Индии модель государственного управления спортом.
Разработка научной модели, адекватной отражающей особенности моделируемого или описываемого объекта, является важным научным методом, вполне подходящим для наших целей.
В мире существует очень большое многообразие моделей правового регулирования спорта и моделей государственного управления спортом. И хотя И.В. Понкин и А.И. Понкина, представив наилучшую на сегодня подборку классификаций моделей правового регулирования спорта и моделей государственного управления спортом[20], сделали (в сравнении со всеми другими современными авторами) огромнейший шаг вперед в исследовании, классифицирующем обобщении и научной интерпретации таких моделей, в выстраивании их классификаций, тем не менее, названный вопрос остается еще очень слабо исследованным, не позволяя уйти от излишней упрощающей схематизации в теоретическом моделировании, позволяющем адекватно описать правовую и государственно-управленческую реальность в том или ином государстве в разрезе исследуемого тематического направления. Именно фундаментальное понимание сложных моделей (во что сделали большой вклад авторы указанного раздела) позволит существенно улучшить государственное управление спортом, повысить его качество через подведение под него серьезной научно-правовой и научно-управленческой основы.
Спорт в Индии, несмотря на указанные выше сложности и на отсутствие полноценной системы профильного правового обеспечения в этой сфере на федеральном уровне, тем не менее, является объектом пристального внимания и заботы со стороны государства.
Как отмечает Уша Сюджет Нэйр, «вовлеченность правительств в продвижение и регулирование спорта и физкультурной деятельности - явление, широко распространенное среди как индустриализованных, так и развивающихся стран. Тип и охват такой вовлеченности разнится от авторитарных подходов, встречавшихся в бывших коммунистических странах, до определенной отстраненности, которую можно наблюдать в Соединенных Штатах. Индия является одной из тех развивающихся стран, которые приняли смесь некоторой формы правительственного контроля на самом высоком уровне, а повседневная деятельность оставлена на усмотрение спортивных организаций»[21].
В Индии, как пишет Бхишек Дишпанде, «спорт образует значительную часть национальной души Индии. Спорт столь же значим для зрителей, как и для игроков. Анализировать спорт в Индии с точки зрения права очень сложно. С другой стороны, это значит не то, что спорт в Индии не контролируется и не регулируется, а то, что в стране не существует отдельного законодательства для спорта. В отсутствие профильного законодательства о спорте Индия использует иные типы законодательства для регулирования спорта. Спорт в Индии в значительной степени развивался самостоятельно, без развитой правовой системы»[22].
Шейла Стивен выделяет две причины, по которым федеральное правительство Индии не должно активно вмешиваться (и минимизирует такое вмешательство) в сферу спорта:
1) Правительство Индии признает, что общее развитие спорта и его управление являются сферой ответственности Олимпийской ассоциации Индии (10А) и национальных спортивных федераций (NSF);
2) Конституция Индии указывает, что спорт попадает под сферу влияния правительств штатов в пределах их юрисдикции (седьмое дополнение)[23].
Учитывая эти два условия, Шейла Стивен делает вывод о том, что императивно устанавливаемой правом необходимости в централизованном министерстве спорта нет. Тем не менее, правительство Индии значительно вовлечено в регулирование спорта. В своем программном документе Свод направлений развития национального спорта Индии от 2011 года[24] Правительство Индии подтвердило значение, придаваемое спорту в этом государстве на федеральном уровне, и обозначило свои приорите-
ты в названной сфере. Следовательно, отмечает Шейла Стивен, попытки федерального правительства регулировать правовое положение и деятельность национальных спортивных федераций вполне легитимны и юридически обоснованны[25].
Верховный суд Дели в деле «Indian Olympic Association v Union of India»[26] постановил, что международный спорт и нормативные предписания национальных спортивных федераций (NSF) и Индийского олимпийского объединения (IOA), связанные с делами, являющимися субъектами этого судопроизводства, попадают под статью 97 Первого списка Седьмого дополнения к Конституции Индии. Центральное Правительство может настаивать на соответствии этим положениям, без помощи законодательства. Обсуждение привело к следующему судебному заключению: «Хотя "спорт", по существу, и попадает под законодательную сферу государства, международный спорт и Олимпийский спорт, подразумевающие международные и междуштатные последствия, попадают под действие статьи 97 Списка I. Норма оспоренного Закона W.P.(C)2310/2012, таким образом, не может считаться сущностью, находящейся за пределами исполнительной власти Союза, согласно статье 73 (1) Конституции Индии». Спорт всегда считался неотъемлемой частью развития образования и человеческих ресурсов и по этой причине существует департамент в рамках Министерства развития человеческих ресурсов. Любая образовательная программа была бы неполной без спорта в ее основании. Верховный суд Дели также постановил, что спорт является неотъемлемой частью системы образования.[27]
Выводы
Согласно нашей концепции, в Индии реализована гетерогенная регулятивно-распределённая система правового обеспечения государственного управления в спорте, характеризуемая отсутствием полномасштабного профильного регулирования на федеральном уровне, многообразием и существенным разнообразием подходов в регулировании спорта на уровне штатов. Причем нередко подходы в правовом обеспечении и реализации государственного управления в сфере спорта на уровне штатов могут полярно различаться, равно как радикально различаются (от штата к штату) мера вмешательства государства в дела спорта и модель государственного управления спортом (в этом индийский опыт некоторым образом напоминает опыт США).
В описании индийской модели уместно экстраполировать на индийский опыт концепцию «мраморного пирога» (marble cake)[28] американского политолога Мортона Гродзинса (1917-1964), отражающую очень сложные и многообразные отношения между частями единого целого (в федерализме), но
Библиография:
главное - высокий полиморфизм этих частей. При этом реализуются сложные подходы в сотрудничестве между всеми (многими) частями (в данном случае - уровнями управления), обеспечивая определенную контаминацию разноуровневой государственной управленческой деятельности (в сфере спорта).
1. National Sports Development Code of India, 2011 / Ministry of Youth Affairs and Sports. - New Delhi, 2011. - vi; 227 p. <http://yas.nic.in/sites/default/files/File918.compressed.pdf>.
2. Order of the Government of India (Allocation of Business) Rules, January 14, 1961 [Постановление Правительства Индии от 14 января 1961 г.] // <http://cabsec.gov.in/writereaddata/aobarchieve/english/1_Upload_915.pdf>.
3. Nair U.S. Government and Sport in Kerala, India // Journal of Sport Management. - 1993. - № 7. - P. 256-262. - P. 256.
4. Stephen S. Participation in Sport in India - Policy Perspectives // The Journal of the International Coalition of the YMCA Universities. - 2013, Aug/Dec. - Vol. 1. - № 1. - P. 19-40. - P. 25.
5. Deshpande B. Sports: governing bodies and regulation in India // e-Lex Sportiva Journal. - 2015. - Vol. III. - Issue 1-2. -P. 78-94. - P. 80.
6. Stephen S. Participation in Sport in India - Policy Perspectives // The Journal of the International Coalition of the YMCA Universities. - 2013, Aug/Dec. - Vol. 1. - № 1. - P. 19-40. - P. 25-26.
7. Stephen S. Participation in Sport in India - Policy Perspectives // The Journal of the International Coalition of the YMCA Universities. - 2013, Aug/Dec. - Vol. 1. - № 1. - P. 19-40. - P. 25.
8. Deshpande B. Sports: governing bodies and regulation in India // e-Lex Sportiva Journal. - 2015. - Vol. III. - Issue 1-2. -P. 78-94.
9. Nair U.S. Government and Sport in Kerala, India // Journal of Sport Management. - 1993. - № 7. - P. 256-262. - P. 256.
10. Directorate of Sports and Youth Affairs // <http://www.dsya.kerala.gov.in>.
11. Kerala State Sports Council // <http://www.sportscouncil.kerala.gov.in>.
12. Nair U.S. Government and Sport in Kerala, India // Journal of Sport Management. - 1993. - № 7. - P. 256-262. - P. 257.
13. About Kerala State Sports Council // <http://www.sportscouncil.kerala.gov.in/index.php/about-us/kerala-state-sports-council>.
14. Nair U.S. Government and Sport in Kerala, India // Journal of Sport Management. - 1993. - № 7. - P. 256-262. - P. 257.
15. The Kerala Sports Act, 2000, № 2 [Закон штата Керала № 2 от 2000 г. «О спорте»] // <http://www.lawsofindia.org/statelaw/1984/TheKeralaSportsAct2000.html>; <http://www.lawsofindia.org/pdf/kerala/2001/2001KERALA2.pdf>.
16. Kerala Sports (Amendment) Bill, 2010 [Закон штата Керала от 2010 года «О внесении изменений в законодательство спорте»] // <http://niyamasabha.org/bills/12kla/311eng.pdf>.
17. About Kerala State Sports Council // <http://www.sportscouncil.kerala.gov.in/index.php/about-us/kerala-state-sports-council>.
18. Nair U.S. Government and Sport in Kerala, India // Journal of Sport Management. - 1993. - № 7. - P. 256-262. - P. 257258.
19. Majumdar B. When North-South fight, the nation is out of sight: The politics of Olympic sport in postcolonial India // The International Journal of the History of Sport. - 2006. - Vol. 23. - № 7. - P. 1217-1231. - P. 1227.
20. Понкин И.В., Понкина А.И. Классификации моделей регулирования спорта // Нравственные императивы в праве. -2014. - № 4. - С. 36-44.
21. Nair U.S. Government and Sport in Kerala, India // Journal of Sport Management. - 1993. - № 7. - P. 256-262. - P. 256.
22. Deshpande B. Sports: governing bodies and regulation in India // e-Lex Sportiva Journal. - 2015. - Vol. III. - Issue 1-2. -P. 78-94. - P. 78.
23. Stephen S. Participation in Sport in India - Policy Perspectives // The Journal of the International Coalition of the YMCA Universities. - 2013, Aug/Dec. - Vol. 1. - № 1. - P. 19-40. - P. 29.
24. National Sports Development Code of India, 2011 / Ministry of Youth Affairs and Sports. - New Delhi, 2011. - vi; 227 p. <http://yas.nic.in/sites/default/files/File918.compressed.pdf>.
25. Stephen S. Participation in Sport in India - Policy Perspectives // The Journal of the International Coalition of the YMCA Universities. - 2013, Aug/Dec. - Vol. 1. - № 1. - P. 19-40. - P. 29-30.
26. «Indian Olympic Association v Union of India» / Delhi High Court on 9th May 2014. <http://indiankanoon.org/doc/167695616>.
27. Deshpande B. Sports: governing bodies and regulation in India // e-Lex Sportiva Journal. - 2015. - Vol. III. - Issue 1-2. -P. 78-94. - P. 81-82.
28. Grodzins M. Federal system // <http://www.mayfieldschools.org/Downloads/TheFederalSystem.pdf>.
