CC BY
109
ТРУДОВОЕ ПРАВО
П. Ю. Беймлер
м ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА,
содействующие безопасности и гигиене труда,
В НОРМАХ международного и российского права на современном этапе
Приведен краткий анализ действующих норм международного и российского права в части, касающейся основ, содействующих безопасности и гигиене труда. Актуальность исследования данного вопроса продиктована значительными экономическими потерями для работодателя, связанными с несчастными случаями па производстве, профессиональными заболеваниями и крупными промышленными авариями, а также отрицательным влиянием указанных факторов на здоровье работников предприятий. Предложены различные подходы для решения этого вопроса с учетом норм международного права.
Основным разработчиком международно-правовых норм о труде уже многие годы является Международная организация труда (далее—МОТ), которая активно участвует в решении одной из важнейших проблем XXI века — обеспечение благоприятных условий труда, его безопасности и гигиены* Деятельность в данной сфере направлена на решение задач сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, она включает правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические и реабилитационные мероприятия.
Значительные экономические потери, связанные с несчастными случаями на производстве, профессиональными заболеваниями и крупными промышленными авариями, а также отрицательное влияние данных факторов на здоровье работников этих предприятий вызывают озабоченность общественности на национальном и международном уровнях. По оценкам МОТ, ежегодно в мире от несчастных случаев и заболеваний, связанных с трудовой деятельностью, погибают более
2 млн работников, свыше 5 тыс, человек погибают па рабочих местах каждый день — это один смертельный случай каждые 15 секунд1. Общее число несчастных случаев на производстве достигает 250 млн в год. Заболеваниями, связанными с трудовой деятельностью, страдают около 160 млн человек, В последние годы, несмотря на достижения научно-технического прогресса, эти цифры не только не сокращаются, но и продолжают постепенно увешиваться.
Проблемы условий труда, обеспечения его безопасности на производстве и гигиены труда продолжают оставаться актуальными и для Российской Федерации, Уровень смертности населения трудоспособного возраста от неестественных причин, в том числе от несчастных случаев на производстве, почти в 2,5 раза превышает показатели развитых стран мира и в 1,5 раза — развивающихся2.
На производстве за год погибает порядка 5 тыс. человек и в два раза больше регистрируется новых профессиональных заболеваний. Неприемлемо высокой остается продолжительность периода нетрудоспособности работников в результате несчастных случаев. Однако эти цифры, по мнению многих специалистов, не соответствуют действительности вследствие неполного охвата органами статистики отраслей экономики и предприятии обширного сектора экономики> а также сокрытия данных на уровне предприятий, в том числе со стороны работников, опасающихся потери рабочего места.
Для достижения реального воздействия на улучшение положения в сфере безопасности и гигиены труда необходимо повысить приоритет правовых норм в этой области на международном и национальном уровнях, а также привлечь всех социальных партнеров к разработке и обеспечению механизма постоянного их соблюдения и улучшения. Действующие нормы должны быть такими, чтобы они обеспечивали право работников на безопасную и здоровую производственную среду, четкое определение прав, ответственности и обязанностей работодателей и работников.
15 июня 2005 г. на 93-Й сессии Международной конференции труда — высшего органа МОТ (далее — МКТ) была принята резолюция, одобряющая доклад Комитета, учрежденного для рассмотрения Основ, содействующих безопасности и гигиене труда, и постанавливающая включить в повестку дня очередной ее сессии пункт «Безопасность и гигиена труда» для второго обсуждения с целью принятия соответствующей конвенции, дополненной рекомендацией. ,
Принятию этой резолюции предшествовала острая дискуссия в Комитете. В связи с выдвинутой правительственными делегатами США, Великобритании, Нидерландов, Австралии, Канады, Швейцарии и других стран инициативой ограничиться принятием декларации по данному вопросу в Комитете большинством голосов было принято решение о разработке конвенции, дополненной рекомендацией «Основы, содействующие безопасности и гигиене труда».
Что касается формы акта, регламентирующего Основы, содействующие безопасности и гигиене труда, то многие развитые страны, в отличие от США и Великобритании, не согласились понизить статус акта по данной проблеме и проголосовали против этого. Так, большинство правительственных делегатов государств, входящих в Европейский Союз, а также Аргентины, Бразилии, Индонезии высказались в поддержку разработки конвенции, дополненной рекомендацией. Одобренное конференцией решение Комитета носило форму заключений по проектам текстов конвенций и рекомендаций по Основам, содействующим безопасности и гигиене труда. , '
Вместе с тем на конференции отмечалось, что проект конвенции еще не отвечает предъявляемым требованиям и необходимы новые подходы для того, чтобы этот документ стал системообразующим в сфере охраны труда стран — членов МОТ. В частности, было предложено включить в новые нормы следующие положения. постоянное повышение культуры труда на производстве, оценка производственных рисков, аттестация рабочих мест по условиям труда, повышение ответственности работодателей и правительственных органов за неблагоприятные
и опасные условия труда, ответственность правительств за выполнение ратифицированных конвенций МОТ по безопасности и гигиене труда. .
Дальнейшая работа над проектами текстов рассмотренных выше документов строится на основе обработки секретариатом МОТ комментариев ттятшпия тп.т.ту трехсторонних партнеров, представляемых в МВТ. .
За период деятельности МОТ были приняты 185 конвенций и 194 рекомендации, которые касались самых разных аспектов труда: трудовых отношений, управления трудом, занятости и защиты от безработицы и т.д. Наряду с ними МЕСТ принимает и иные важные акты: декларации, протоколы, резолюции и др.
В настоящее время Россия ратифицировала 59 конвенций. Из числа государств — членов МОТ, ратифицировавших более 50 конвенций, шесть стран (Испания, Италия, Нидерланды, Норвегия, Уругвай и Франция) ратифицировали свыше 100 конвенций, В то лее время 12 стран осуществили ратификацию менее 10 конвенций.3
В целом положения Конституции.РФ о труде соответствуют конвенциям МОТ. Это касается обеспечения и свободы труда, условий труда, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, и права на отдых. Конституция РФ не раскрывает данных принципов, но их содержание понимается вполне однозначно, они находят свое дальнейшее развитие в отраслевом законодательстве.
По мнению многих авторов, следовало бы иначе закрепить положения ст. 37 Конституции РФ, связанные с запретом принудительного труда и обеспечением права на вознаграждение за труд. Безусловно, принудительный труд применяется в определенных случаях. Происходит это вполне легально и в соответствии с внутренним и международным законодательством. Задачей этого принципа является четкое разграничение обязательного труда, применяемого в соответствии с законом, и принудительного труда, который законом запрещен. Более содержательная конструкция этого принципа позволит обезопасить граждан от необоснованного привлечения их к обязательному труду, а также предоставит возможность защитить свободу труда в конституционном порядке. Необходимо отметить, что конвенция МОТ о запрете принудительного или обязательного труда допускает определенные исключения: военная служба, надлежащим образом контролируемые обязательные работы, труд при чрезвычайных обстоятельствах.
На наш взгляд, разграничение обязательного и принудительного труда возможно осуществить двумя способами:
определение случаев принудительного труда;
определение случаев обязательного труда, который не следует отождествлять с трудом принудительным. .
Первый вариант менее надежен, поскольку перечислить все случаи, когда труд нужно считать принудительным, невозможно. Второй вариант является предпочтительным, так как все случаи применения обязательного труда закрепляются на законодательном уровне. Но и такой способ решения проблемы не оптимален, поскольку, даже являясь слишком конкретным, не может предусмотреть всех случаев, когда применение обязательного труда будет являться крайне необходимым.
С. Ю. Головина предлагает следующую формулировку: «Не считается принудительным трудом работа или служба, которую гражданин должен выполнить (пройти) в силу установления законом обязанности в целях обеспечения безопасности государства или граждан, защиты конституционного строя либо в виде наказания за совершенное преступление»4.
В целом с Предложенной С. Ю. Головиной формулировкой можно согласиться, гптнятго она требует уточнения. Так, для привлечения работника к обязательному труду необходима не только причина, связанная с обеспечением безопасности государства и граждан, но и требование невозможности такого обеспечения иными способами.
Таким образом, ч. 2 ст. 37 Конституции РФ необходимо дополнить следующим положением: «Не считается принудительным трудом работа или служба, которую гражданин должен выполнить (пройти) по приговору суда за совершенное преступление либо в силу установления законом обязанности в целях обеспечения безопасности государства или граждан, защиты конституционного строя и в итшх случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части, когда обеспечить эти условия иным способом невозможно». Остается только добавить, что в соответствии с нормами международного права даже в случае законного применения принудительного труда остальные принципы не утрачивают своего значения.
Вторая проблема отечественного конституционного законодательства о труде связана с закреплением принципа, обеспечивающего каждому вознаграждение за труд не ниже установленного государством уровня. Причем она связана с общей проблемой понимания принципов международного права.
К сожалению, и конституционное, и отечественное трудовое законодательство воспринимают нормы международного права не в качестве принципов, а лишь как минимальные стандарты прав человека в этой области. Современные российские специалисты также занимают различные позиции по вопросу соотношения международного и национального права. Например, Е. А. Ершова5 полагает; «...общепризнанные принципы международного права не являются фундаментальными идеями, а уже тем более фундаментом чего-либо... они отражают устойчивые, устоявшиеся в течение длительного периода времени основные и исходные правовые положения, общие основополагающие начала, вырабатываемые и признаваемые международным сообществом государств, отклонение от которых в правоприменительной практике недопустимо». Общепризнанные принципы международного права отражают объективные общемировые закономерности общественного развития и не должны зависеть от субъективного усмотрения каких-либо национальных правотворческих органов. Среди общепризнанных
принципов международного права необходимо прежде всего назвать следующие принципы:
всеобщее уважение и соблюдение прав человека и основных свобод для всех;
равное право на защиту;
верховенство права;
баланс публичного и частного интересов. .
А. Г. Бережнов6 справедливо отмечает противоречивый характер требования обеспечения общечеловеческого минимума в сфере прав и свобод человека и гражданина. С одной стороны, оно является весьма прогрессивным и имеет большое значение в связи с тем* что связывает государства, признающие Декларацию, определенными обязательствами в социально-экономической и политической сферах, направленными на обеспечение этого минимума. С другой стороны, оно может носить и негативный характер, если осуществление провозглашенных Декларацией прав несоразмерно с социально-экономическим уровнем развития страны.
Следует согласиться с мнением С. А. Иванова о том, что международное нормотворчество ни в коем случае не должно быть направлено на установление тшшт. минимальных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина. В этом случае, по его мнению, оно потеряет во многом свой смысл и свое значение инструмента, способствующего прогрессу: «Сказанное вполне актуально для иатптту условий перехода к рынку, когда наблюдается довольно сильная тенденция к установлению всего лишь минимального уровня трудовых прав и гарантий для работников как федеральными законами, в первую очередь кодификационного плана, так и иными нормативными актами»7.
В связи с этим считаем, что сказанное должно относиться прежде всего к конституционному законодательству. Например, закрепление в ст. 37 Конституции РФ гарантий по установлению государством минимального уровня заработной платы вызывает несколько вопросов. С одной стороны, на локальном уровне для установления заработной платы заинтересованные стороны редко обращаются к гарантированному государством минимуму — он чрезвычайно низок и полностью не соответствует ни рынку труда, ни уровню экономического развития страны. С другой — искусственная привязка минимальной заработной платы к прожиточному минимуму, имеющая место в российском законодательстве о труде, абсолютно неправильна и бесперспективна с экономической точки зрения. Более того, анализируемое положение ст. 133 Трудового кодекса РФ не соответствует положению ст. 2 того же акта и ст. 23 Всеобщей декларации прав человека о размере заработной платы, который бы обеспечивал достойное существование, как самого человека, так и членов его семьи. Очевидно, что прожиточный минимум не имеет ничего общего с достойным уровнем существования, который имеет в виду указанная Декларация,
По свидетельству И. Я. Киселева, установление государством минимального размера заработной платы, а тем более возможность ее индексации имеет ограниченное распространение в законодательстве зарубежных стран8. На Западе преобладает мнение, что индексация заработной платы, даже ее минимума—это верный путь к гиперинфляции. Но, являясь частью принципа, норма о минимальной заработной плате должна стать ориентиром в развитии законодательства, поэтому исключать ее из конституционной формулировки не следует.
В связи с вышесказанным ч. 3 ст. 37 Конституции РФ предлагаем изложить в следующей редакции: «Каждый имеет право на труд, отвечающий требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было
дискриминации в размере, обеспечивающем достойное человека существование для него самого и его семьи» но не ниже установленного государством минимального размера, а также право на защиту от безработицы».
Доказывая необходимость изменения формулировок ст. 37 Конституции РФ, отмечаем, что преследуемая цель явно не соответствует громоздкой процедуре пересмотра Конституции РФ. На сегодняшний день вполне достаточно официального толкования указанных положений Конституционным Судом РФ.
С. Ю. Головина справедливо отмечает, что ^ратифицированные конвенции такого значения, как ратифицированные, не имеют, однако для уяснения смыслового значения какого-либо термина необходимо обращаться ко всему комплексу правовых актов МОТ, содержащих дефиниции, а не только к ратифицированным конвенциям9. Использование моделей, содержащихся в нератифицированных конвенциях, а также в рекомендациях является верным способом приближения законодательства к международным нормам. Содержащиеся в нератифицированных конвенциях международные нормы удобны тем, что они могут быть использованы полностью или частично по усмотрению государства, Б этом их сила и одновременно слабость, ибо, взятые изолированно, они подчас выпадают из общего контекста, что может отрицательно сказаться на их правильном толковании и применении10.
Приобретение конвенциями качества источника права отнюдь не снимает потребности в применении конвенций через законодательство. Во-первых, потому, что этот путь более надежен, а во-вторых, многие конвенции не могут иметь прямого действия и нуждаются в конкретизации.
Итак, для эффективной реализации международно-правовых норм о труде необходимы, во-первых, ратификация принятых международным сообществом конвенций, во-вторых, использование положений других международных документов, например рекомендаций МОТ, в-третьих, приведение внутреннего законодательства в соответствие с международными актами, и, наконец, в-четвертых, создание правового механизма внутри страны для реализации норм международного права и их судебной защиты.
В связи со вступлением Российской Федерации в 1996 г. в Совет Европы для ее правовой системы большое значение приобрела Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. Защиты непосредственно трудовых прав касаются только ст. 4 указанной Конвенции «Запрещение рабства и принудительного труда» и ст. 11 «Свобода собраний и объединений». Косвенно к защите трудовых прав можно отнести ст, 6 «Право на справедливое судебное разбирательство» и ст. 14 «Запрещение дискриминации» Конвенции.
Нередко действия российского государства по исполнению социальных обязательств обжалуются в Европейском Суде по правам человека (далее — Европейский Суд). Особое внимание обсуждению данной проблемы было уделено на конференции, проходившей в 2004 г. в Санкт-Петербурге и посвященной, принятию 10 октября 2003 г. Верховным Судом РФ постановления Пленума № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ». Судья Европейского Суда от Украины В. Г. Буткевич в своем докладе не раз подчеркивал, что число обращений
граждан в Европейский Суд постоянно растет, как и число постановлений Европейского Суда против государств, В своем выступлении он назвал пять различных подходов европейских государств по применению Европейской конвенции: автоматическое прямое применение; опосредованное применение после принятия национального закона; применение в результате весьма сложной обусловленности; применение в случае отсутствия нормы в национальном законодательном праве; прямое неприменение. .
Из жалоб российских граждан на нарушение их трудовых прав вызывают интерес два деда.
Жалоба Л. Ф. Тумнлович11, хоть и была признана неприемлемой, имеет принципиальное значение для российской правовой системы, поскольку в результате рассмотрения этого дела Европейский Суд признал существовавший в то время надзорный порядок пересмотра судебных решений неэффективным в контексте Конвенции 1950 г. по причине зависимости пересмотра дела от усмотрения определенных должностных лиц и невозможности возбудить его только на основании волеизъявления заявителя. Как известно, российский законодатель воспринял точку зрения Европейского Суда и наделил стороны спора правом обжаловать вступившее в законную силу решение суда в надзорном порядке (ст. 376 ГПК РФ).
Решение по делу Г. Н. Питкевич12 свидетельствует о том, что вопросы незаконного увольнения рассматриваются Европейским Судом только в том случае, если нарушена ст. 14 Конвенции 1950 г., запрещающая дискриминацию. Фактически Европейский Суд признал возможным проводить различие в правовом статусе различных категорий работников. К таким же выводам неоднократно приходил и Конституционный Суд РФ13.
Комитет экспертов (в настоящее время — Европейский комитет по социальным правам), созданный в рамках Европейской социальной хартии от 18 октября 1961 года14, отметил, что в обязанность государств не входит обеспечение каждому человеку права на работу по его выбору независимо от его квалификации15. Ни Хартия 1961 года, ни Конвенция 1950 г. не закрепляют возможности защиты этих прав, если их понимать в положительном смысле. А вот негативное значение, то есть запрет принудительного труда, закреплено в этих документах.
По свидетельству М. Лобова16, позиция Европейского Суда такова, что многие из гражданских и политических прав, закрепленных в Конвенции, производят правовые последствия социального и экономического характера. В результате Европейский Суд приходит к однозначному выводу, что «нет непроницаемой границы, которая отделяет область экономических и социальных драв от сферы действия Конвенции. В связи с этим защита трудовых прав может осуществляться не только в рамках вышерассмотренных статей Конвенции. Так, ст. 6 провозглашает право на справедливое судебное разбирательство. Оно касается защиты и уголовных, и гражданских прав (трудовые права в этом случае нужно рассматривать частью гражданских). Другими словами, Конвенция защищает сам механизм защиты различного рода прав человека. Такой же универсальный статус имеет ст. 14 Конвенции, запрещающая различного рода дискриминацию. В праве Совета Европы проводится четкое разграничение между понятиями «запрет дискриминации» и «равенство».
По мнению юриста секретариата Европейского Суда Е. Заковряшнной, «принцип недискриминации предполагает запрет неоправданного различного обращения с лицами, находящимися в одинаковой ситуации, или одинакового подхода к лицам, находящимся в различных ситуациях))17. Равенство, напротив, предполагает принятие мер, предусматривающих особые преимущества для лиц, фактически находящихся в менее выгодном положении по сравнению с другими.
Европейская социальная хартия от 18 октября 1961 г, и пересмотренная Европейская социальная хартия от 3 мая 1996 г. содержат как запрет дискриминации, так и положения, обязывающие государства-участников создавать некоторые преимущества для определенных групп населения (женщин, молодежи, иивалидов и других) с целью обеспечения фактического равенства. Практически все документы рекомендательного характера, принятые в рамках Совета Европы, призывают государства стремиться к обеспечению равенства, рассматривая запрет дискриминации в качестве одной из мер по достижению этой цели18. Европейский Суд считает, что принцип равного обращения нарушается, если различие в обращении не имеет объективного и разумного объяснения19. Так, Европейский Суд признает допустимым различное отношение к гражданам государств — членов Европейского Союза и гражданам других государств20.
Очевидно, что проанализированные выше выводы многих российских ученых и правотворческих органов большинства европейских государств во многом совпадают. Проблема состоит в совершенствовании самого механизма международноправовой защиты трудовых прав, повышении уровня правовой грамотности российских граждан, в том числе практикующих юристов. Положительным моментом в вопросе дальнейшего совершенствования национального законодательства является решение Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике от 14 декабря 2006 г., согласно которому утвержден состав постоянно действующей рабочей группы по обобщению правоприменительной практики и подготовки предложений по дальнейшему совершенствованию трудового законодательства.
Примечания
1 Богатыренко 3. С. Международная организация труда в XXI веке: новые условия и новые перспективы // Трудовое право. 2006. № 4. С, 40.
2 Там же, С. 41. . .
3 Там же, С. 47. '
4Головина С. Ю. Понятийный аппарат трудового права. Екатеринбург, 1997. С. 137.
5 Ершова Е. А. Международное и российское право // Трудовое право. 2006. № 12. С. 63—80.
6 Бережное А. Г Права личности: некоторые вопросы теории. М,, 1991 С 124
7 Иванов С А Применение конвенций МОТ в России в переходный период // Государство и
право. 1994. № 8-9. С. 67. г
8 Киселев Я Я. 'Зарубежное трудовое право: Учеб.. для вузов. М. 1998 С 107—1
9 Головина С. Ю. Указ.. соч. С. 131. » * • .
10 Заковряшина Е. Принцип недискриминации в праве Совета Европы // Конститун птво-
Восточноевроп. обозрение. 2002. № 2 (39). С. 68, ^ н '
по В0ПР0СУ приемлемости жалобы N 47033/99, поданной Людмилой Францевной Тумилрвич против Российской Федерации
//Журн. рос. права. 2000. №9. С. 58-61. , иимашФедерации
12 Решение Европейского Суда по правам человека по вопросу приемлемости жалобы
№ 47936/99, поданной Галиной Питкевич против Российской Федерации // Журн. рос. права. 2001. №9. С. 99-110. •
13 Постановление от 6 июня 1995 года по делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР «О милиции» в связи с жалобой В. М, Минакова //Собр. законодательства РФ. 1995. №24. Ст. 2342.
14 Европейская социальная хартия от 18 октября 1961 г. // Справочно-правовая система
«Консультант*». ■
15 Заковряшина Е. Указ. соч. С. 126.
16 Лобов М. Защита социальных прав в рамках Конвенции о защите прав человека и основных свобод (практика Европейского Суда по правам человека) // Конституц. право: Вос-точноевроп. обозрение. 2003. № 1 (42). С. 67.
17 Заковряшина Е. Указ. соч. С.113.
18 Европейская социальная хартия от 3 мая 1996 г. (Россия подписала Хартию 14 сентября 2000 г.) // Справочно-правовая система «Консультант*».
19 Заковряшина Е. Указ. соч. С. 113. .
20 Там же. С. 116. .
