CC BY
25
УДК 342.828 (477)
О. Б. Ковальчук
Навчально-науковий шститут права та психологи Нащонального унiверситету "Львiвська полггехшка", канд. юрид. наук, заслужений юрист Украши, доцент кафедри конституцiйного та мiжнародного права
ЗАСАДИ ВИБОРЧОГО ПРОЦЕСУ В УКРА1Н1: КОНСТИТУЦ1ЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ
© Ковальчук О. Б., 2015
Дослщження комплексно розглядае засади виборчого процесу в УкраТш, як1 передбачен1 ЗУ "Про вибори Президента Укра'ши", "Про вибори народних депутат1в Украши", "Про мкцев1 вибори", розмежування понять "принципи" та "засади", визначення загальних засад для yrix вид1в вибор1в в УкраТш та Тх характеристика.
Ключов1 слова: вибори, виборчий процес, засади, право.
Е. Б. Ковальчук
ОСНОВЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В УКРАИНЕ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Исследование посвящено комплексному рассмотрению основ избирательного процесса в Украине, которые предусмотрены ЗУ "О выборах Президента Украины", "О выборах народных депутатов Украины", "О местных выборах"; разграничению понятий "принципы" и "основы", определению общих принципов для всех видов выборов в Украине и их характеристика.
Ключевые слова: выборы, избирательный процесс, основы, право.
O. B. Kovalchuk
THE PRINCIPLES OF THE ELECTORAL PROCESS IN UKRAINE: CONSTITUTIONAL-LEGAL ASPECTS
The study is devoted to a comprehensive review of the electoral process in Ukraine, stipulated by Laws of Ukraine "On elections of President of Ukraine", "On elections of people's deputies of Ukraine", "On local elections", the distinction between the concepts of principles, the definition of common principles for all types of elections in Ukraine and their characteristics.
Key words: elections, electoral process, principles, and law.
Постановка проблеми. Методичш рекомендацй щодо розроблення проекта закотв та дотримання вимог нормопроектно!' техшки, схвалет постановою колегй Мтстерства юстицй Украши № 41 ввд 21 листопада 2000 р. визначають, що особливу увагу необхвдно звертати на точшсть термшологй тд час розробки проекта закотв. Визначення термтв повинно ввдповщати тому змюту, який у нього вкладають лггературознавщ, вчет та юристи, i мае бути ушфшований по усьому тексту закону. Якщо термшологм обмежуеться лише цим законом, то даеться ввдповвдне застереження. Це питання е актуальним для чинного законодавства Украши загалом, оскшьки, на жаль, не завжди законодавець дотримуеться вимог нормопроектно!' техшки. Адже це лише рекомендацй, а Закон Украши "Про нормативно-правовi акти" чи "Про закони та законодавчу дмльшсть" досi не прийнятий Верховною Радою Украши, норми якого були б обов'язковими до виконання. Не е винятком i виборче законодавство Украши, зокрема його аналiз показуе, що як у
чинних, так i попередшх виборчих законах, залишаеться не врегульованим питання однакового розумшня та застосування термiнiв "принципи" та "засади" у ЗУ "Про вибори Президента Украши", "Про вибори народних депутата Украши", "Про мiсцевi вибори".
Мета роботи - визначити на пiдставi порiвняльного аналiзу чинного виборчого законодавства Украши та мiжнародно-правових документа загальш засади для ушх виборiв в Украiнi, на яких повинен здшснюватись виборчий процес, формулювання поняття засад виборчого процесу та з'ясування питання доцiльностi уникнення вживання окремо термтв "принципи" та "засади" у виборчих законах.
Стан дослщження. Окремi аспекти дослiджуваноi проблеми висвплеш у працях В. Шаповала, О. Барабаша, М. Ставнiйчук, Ю. Шемшученка, I. Колiушка, В. Федоренка, О. Майданник, Ю. Барабаша, I. Зайця, А. Яковлева, В. Кравченка, В. Погоршка, М. Орзiха, М. Козюбри та iн. Думки та бачення науковщв з питань засад виборчого процесу рiзняться, оскшьки бачення кожного грунтуеться на власному науковому та практичному досвiдi.
Виклад основних положень. У юридичнш лiтературi поняття засад виборчого процесу, як правило, ототожнюеться iз поняттям принципiв виборчого права. Зокрема, принципи виборчого права розглядаються як основш засади, як визначають характер i напрями правового регулювання усього комплексу суспшьних ввдносин, що складаються у процесi виборiв [1, с. 293; 2, с. 157; 3, с. 74]. Або ж розумтоть 'х як основш засади демократизму, маючи керiвне значення для виборiв народних представникiв, i що цi основнi засади складаються на основi фактичних вiдносин, як виникають в процесi формування представницьких оргашв... [4, с. 252; 5, с. 444].
Деяю науковцi стверджують, що основнi принципи виборiв (загальш) - це засади, на основi яких здшснюються вибори i ввдповвдно до змiсту яких вибори можна вважати реальним волевиявленням народу, формою прямого народовладдя. Засади виборчого процесу вони розглядають як додатковi принципи виборчого процесу [6, с. 178-179].
В теори права пвд принципами розумтоть визначальш, вихвдш положення, основш засади у будь-чому [7, с. 103-104], що принципи права являють собою нормативш узагальнення найвищого рiвня, стиснуте, концентроване вираження змiсту права, своервдш згустки правовоi' матери, юридичш принципи у виглядi аксiом права. На рiвнi галузей права вони у виглядi правових засад закршлюються у кодифiкованих нормативних актах [8, с. 293]. В теорй юридичного процесу принципи, що лежать в основi процесуальноi дiяльностi, являють собою не що шше, як особливу сукупшсть об'ективних i суб'ективних засад, керiвних iдей i пiзнаних закономiрностей, направлених на досягнення оптимальних варiантiв усякоi процесуальноi дiяльностi [9, с. 153-154].
I. Шкурат наводить таке визначення принцитв виборчого процесу, що це лише вимоги, обов'язковють яких не е категоричною, а дотримання iх уможливлюе демократичнiсть i справедливють полiтичних виборiв [10, с. 100].
Проблема полягае у тому, щоб позицй учених не розходились iз думкою законодавця i, навпаки, а приходили до спшьного, найприйнятнiшого знаменника. Розмежування понять принципiв виборiв i засад виборчого процесу вiдбулось ще на пiдставi законiв Украши, як на сьогоднiшнiй день вже втратили свою чиншсть у зв'язку з прийняттям нових. Це ЗУ: "Про вибори Президента Украши" ввд 5 липня 1991 року; "Про вибори народних депутата Украши" ввд 18 листопада 1993 року; "Про вибори депутата i голiв сшьських, селищних, районних, мiських, районних у мктах, обласних Рад" вiд 24 лютого 1994 року; "Про вибори народних депутата Украши" ввд 24 вересня 1997 року; "Про вибори депутата Верховно!' Ради Автономно!' Республши Крим" ввд 12 лютого 1998 року та ш.
Так, у Закош Украши "Про вибори депутата мюцевих рад та сшьських, селищних, мюьких голiв" ввд 14 сiчня 1998 року ст. 1 називалася "Основш засади мюцевих виборiв", тобто пвд засадами розумши колишнi принципи. Прийнятий 18 жовтня 2001 року Закон Украши "Про вибори народних депутата Украши" вносив ще бшьшу плутанину у це питання тим, що ст. 1 називалася "Основш засади i принципи виборiв народних депутата Украши" i зi змкту статп не можна було чiтко зрозумгги, що законодавець зараховуе до засад, а що до принцишв.
Таке саме розмежування знайшло свое ввдображення i у нових ЗУ "Про вибори народних депутата Украши" ввд 17 листопада 2011 року [11] та "Про мiсцевi вибори" ввд 14 липня 2015 року [12]. Зокрема, передбачена нова засада виборчого процесу "дотримання принцитв виборчого права", хоч сама стаття, де вони визначаються, називаеться "основнi засади ввдповвдних виборiв".
Отже, позицii науковцiв та законодавця роздшились. Однi вважають, що е принципи виборчого права i принципи виборчого процесу. Iншi схильш до думки, що принципи - це те саме, що засади, тому видшяють основш засади виборiв i засади виборчого процесу, а ще е такi, що стверджують, що е i принципи, i засади.
Вважаемо, що для того, щоб знайти правильне вирiшення цiеi колiзii, потрiбно виходити з такого. 1снуе багато мiжнародно-правових документiв, ратифшованих Верховною Радою Украiни, в яких зафшсоваш загальновизнанi основнi принципи (засади) виборчого права. Так, наприклад, ч. 3 ст. 21 Загально' декларацй прав людини 1948 року встановлюе: "Воля народу повинна бути основою влади Уряду; ця воля повинна виявлятися у першдичних i нефальсифшованих виборах, що мають проводитись згвдно з загальним i рiвним виборчим правом шляхом таемного голосування або ж через iншi рiвнозначнi форми, що забезпечують свободу голосування" [13]. У ст. 25 Мiжнародного пакту про громадянсью i полiтичнi права (прийнятому 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеею ООН) записано, що кожний громадянин без будь-яко' дискримшацй i без необгрунтованих обмежень повинен мати право i можливiсть голосувати i бути обраним на справжшх перiодичних виборах, якi проводяться на основi загального i рiвного виборчого права пвд час таемного голосування i забезпечують свободу волевиявлення виборщв [14]. Ст. 2 Протоколу до Конвенцй про захист прав i основних свобод людини iз поправками, внесеними ввдповвдно до положень Протоколу № 11 ввд 20 березня 1952 року, проголошуе: "Висою Договiрнi Сторони зобов'язуються проводити вiльнi вибори з розумною перiодичнiстю таемним голосуванням на умовах, якi забезпечують народу вшьне виявлення свое'' думки пвд час вибору законодавчо' влади" [15]. У червш 1990 р. був прийнятий Документ Копенгагенсько' наради Конференцй щодо людського вимiру НБСС, в якому говориться, що "воля народу, що висловлюеться вшьно i чесно в ходi перiодичних справжнiх виборiв, е основою влади i законносл будь-якого уряду" [16].
Наведенi мiжнародно-правовi стандарти носять загальний характер, вони ушверсальш i тому абсолютно i у всьому пвдходять для будь-яко' демократично'' держави, е важливою гаранпею виборчих прав громадян у кожнш краiнi, яка визнае себе частиною свгтового спiвтовариства. Свое закршлення вони одержали i в Роздш III "Вибори. Референдум" Конституцй Украши, що робить 'х обов'язковими для ушх видiв виборiв. А саме, ст. 71 Конституцй Украши передбачае, що вибори до оргашв державно'' влади та оргашв мюцевого самоврядування е вшьними i ввдбуваються на основi загального, рiвного i прямого виборчого права шляхом таемного голосування. Виборцям гарантуеться вшьне волевиявлення [17].
Як бачимо, т в мiжнародно-правових документах, т в Конституцй Украши не вживаеться слово "принципи". Ввдомо, що слово "принцип" ввд лат. - основа, начало, за сво'м семантичним значенням тотожне укра'нським "словам основа, засада". Аналопчний термш вживають у польськiй лiтературi з трудового права, тобто те, що ми позначаемо термшом "принципи", у польськш мовi позначають словом "засади" [18, с. 18]. На нашу думку, доцшьшше було б i нам ввдмовитись вiд застосування термша "принципи" i замiнити його укра'нським словом - "засади". Внаслiдок чого розглядати в законодавстш i юридичнш лiтературi засади виборчого права, i так, як це вже передбачено у виборчих законах - засади виборчого процесу.
Пiд засадами виборчого процесу ми розумiемо основнi положення, на пiдставi яких повиннi проводитись виборчi кампанii, дотримання яких е гаранпею для забезпечення реалiзацii засад виборчого права громадян.
Думаемо, що у майбутньому Виборчому кодексi Укра'ни варто в окремих статтях визначити засади виборчого права та загальш засади виборчого процесу для усiх видiв виборiв, якi проводяться у держава
Усi чиннi виборчi закони передбачають, що засадою виборчого процесу е "законшсть", однак лише Закон Укра'ни "Про вибори Президента Укра'ни" ввд 5 березня 1999 року [19] ставить й на
перше мкце, що вважаемо доцшьним. Однак засада "законносп" чомусь поеднуеться iз "забороною незаконного втручання будь-кого у виборчий процес", що вважаемо зайвим, оскшьки, по-перше, питання "незаконностi втручання" повинно бути ще встановлене та доведене, по-друге, словосполучення "будь-кого" не повною мiрою вiдповiдае правилам нормотворчо!' технiки. За таких обставин, як трактувати повноваження, наприклад, Центрально' виборчо' комiсii, яка здiйснюе контроль за додержанням i однаковим застосуванням законодавства про вибори, якщо раптом хтось iз суб'екта виборчого процесу вважатиме й дii незаконним втручанням? Думаемо, що термiн "законнiсть" повнiстю охоплюе усi ризики.
Другою засадою для усiх виборiв е засада "полггичного плюралiзму та багатопартiйностi". На конституцшному рiвнi закрiплено, що суспшьне життя в Украiнi грунтуеться на засадах полггично' . ..багатомашгаосп (ч. 1 ст. 15), i чiтко зазначено, що полггичш партii в Украiнi ...беруть участь у виборах (ч. 2 ст. 36). Переважно тд багатопартштстю вбачають право на iснування в суспшьстш полiтичних партiй з рiзноманiтними полiтичними позицмми i 'х право на участь у виборчих процесах, як проходять в крат пвд час виборiв органiв державно' влади, оргашв мiсцевого самоврядування та посадових осiб. Тому вважаемо, що термш "багатопартiйнiсть" включае i поняття "полггичний плюралiзм". Виборчими законами передбачено, що право висування кандидатiв належить громадянам Укра'ни, якi мають право голосу. Це право реалiзуеться через полггичш партй, а також шляхом самовисування.
Третьою засадою виборчого процесу у законах визначена "публГчшсть та ввдкриткть виборчого процесу". Однак вважаемо доцшьшшою засаду, визначену у законах, як втратили чиншсть, зокрема: гласнiсть, вадкритють та свобода агiтацii. Це означае, що подготовка Г проведення усГх видГв виборГв здшснюеться ввдкрито Г гласно. Ршення оргашв державно!' влади, оргашв мГсцевого самоврядування, виборчих комгсш, що стосуються виборГв Президента Укра'ни, виборГв народних депутата Укра'ни, депутата мГсцевих рад та сшьських, селищних, мГських голГв доводяться до ввдома громадян через засоби масово' шформацй, а в окремих випадках оприлюднюються шшим шляхом, передбаченим ввдповвдним законом.
ВиборчГ комюй вщповщно шформують громадян про свш склад, мГсце знаходження та режим роботи, про утворення територГальних виборчих окрупв Г дшьниць, забезпечують можливГсть для ознайомлення 'х Гз списками виборщв, з бюграфГчними даними кандидата, 'х передвиборними програмами, з формою та порядком заповнення виборчих бюлетенГв, сповщають населення про щдсумки голосування Г результати виборГв, надають шшу шформацдо у випадках, передбачених законом.
Засоби масово' шформацй зобов'язаш об'ективно висвгтлювати хвд подготовки Г проведення виборГв, 'х представникам гарантуеться безперешкодний доступ на уш збори Г засвдання, пов'язан з виборами. ВиборчГ комюй, органи державно' влади, органи мГсцевого самоврядування зобов 'язаш надавати !'м шформащю щодо подготовки Г проведення виборГв.
Свобода аптацй полягае у тому, що передвиборна аптацм може здшснюватися у будь-яких формах Г будь-якими засобами, що не суперечать Конституцй Укра'ни та законам Укра'ни. Громадяни Укра'ни, пол^тичн партй, шшГ об'еднання громадян, колективи пвдприемств, установ Г оргашзацш мають право вшьно Г всебГчно обговорювати передвиборн програми кандидата, !'х полггачш, дшовГ та особист якосп, вести аптащю за або проти кандидата на зборах, мгтингах, у беседах, преш, на радю Г телебаченш тощо.
Четверта засада "ршносп усГх кандидата та ршносп прав партш - суб'екта виборчого процесу" передбачена лише у Закон Укра'ни "Про вибори Президента Укра'ни", в шших законах поеднуються "свобода передвиборно!' аптацй та рГвних умов доступу кандидата до засобГв масово!' шформацй незалежно вГд !'х форми власносл, крГм засобГв масово!' шформацй, засновниками (власниками) яких е партй', кандидати" (в Закон Укра'ни "Про вибори Президента Украши" така засада теж наявна).
Вважаемо доцшьшшим передбачити засаду "ршносп можливостей для ушх кандидата у проведенн виборчо!' кампанй" та не акцентувати окремо увагу на партях Г окремо на кандидатах, адже кандидати представляють ввдповщш партй'. Ця засада полягае у тому, що усГм кандидатам з часу !'х офщшно' реестрацй надаеться можливГсть брати участь у виборчш кампанй' на рГвних засадах, а саме: вони мають рГвне право на використання державних засобГв масово!' шформацй на
територй' Украши, piBHi можливостi щодо матерiально-технiчного i фiнансового забезпечення ix учасп у виборчiй кампанй з боку держави.
П'ята засада "неупередженосл оргашв виконавчо! влади, opraHiB влади Автономно! Республши Крим, органiв мiсцевого самоврядування, судiв, пвдприемств, закладiв, установ i органiзацiй, ix керiвникiв, iншиx посадових i службових осiб до кандидата, партш". Тобто зазначенi органи та ix посадовi i службовi особи не мають права показувати свою прихильшсть до будь-якого з кандидата i перешкоджати у здiйсненнi ix прав тд час проходження виборчого процесу.
Висновки. Враховуючи вищенаведене, можемо дшти висновку, що законодавцю пiд час розробки проекта закошв, а особливо тд час обговорення та прийняття законiв, необxiдно бшьше уваги придшяти вимогам нормопроектно1 теxнiки, зокрема чггко визначати вiдповiднi термiни. Ix використання повинно бути лопчним, послiдовним та ввдповщати змiсту.
Засадами виборчого процесу е основнi положення, на шдст^ якиx повиннi проводитись виборчi кампанй, дотримання якиx е гарантiею для забезпечення реашзаци засад виборчого права громадян. У майбутньому Виборчому кодекш Укра1ни варто в окремиx статтяx визначити засади виборчого права та загальт засади виборчого процесу для уск вид1в вибор1в, якi проводяться в Украт. До такиx засад виборчого процесу вбачаемо за доцшьне зараxувати: 1) законнiсть; 2) багатопартшшсть; 3) вшьне i р1вноправне висування кандидат1в; 4) гласнiсть; 5) ввдкритють; 6) свободу передвиборно1 агiтацii; 7) р1вшсть можливостей для уск кандидата у проведенш ви6орчо! кампанй; 8) неупереджетсть до кандидат1в з боку оргашв державно! влади, оргашв мюцевого самоврядування, щдприемств, установ, органiзацiй, ix кер1вник1в, посадовиx i службовиx ошб.
1. Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран: учеб. для вузов. - М.: Издательская группа "ФОРУМ"- "ИНФРА-М", 1998. - 488 с. 2. Колодш А. М., Князев В. Г. Виборче законодавство: анал1з та перспективи розвитку // Бюлетень законодавства i юридичног практики Украгни. - 1998. - № 2. - С. 156-173. 3. Тодика Ю. М., Клименко Г. Б. Основи конституцшного права Укрални: навч. mti6. - Х.: Фiрма "Консум", 1998. - 117 с. 4. Советское государственное право / под ред. проф. И. Е. Фарбера. - Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1979. - 324 с. 5. Советское государственное право / под ред. проф. А. И. Лепешкина. - М.: Юридическая литература, 1971. - 616 с. 6. Констит^я незалежног Укрални: навч. поЫб. / кол. авт. за ред. В. Ф. Погортка, Ю. С. Шемшученка, В. О. Свдокимова. - К.: 1н-т держави i права iM. В. М. Корецького НАН Укрални, Стлка юристiв Укрални, 2000. - 428 с. 7. Михайленко А. Р. Основы государства и права. - К.: Фемина, 1994. - 120 с. 8. Алексеев С. С. Право: азбука - теория -философия: Опыт комплексного исследования. - М.: "Статут", 1999. - 712 с. 9. Теория юридического процесса / под общ. ред. проф. В. М. Горшенева. - Х.: Вища шк., 1985. - 192 с. 10. Шкурат I. Конституцiйно-правовi засади полтичних виборiв в Укралт // зб. наук. пр. Украгнськог Академи державного управлтня при Президентовi Укрални / за заг. ред. В. I. Лугового, В. М. Князева. - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - Вип. 1. - С. 97-104. 11. Закон Украгни "Про вибори народних депутатiв Украгни" вiд 17листопада 2011 року. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua. 12. Закон Украгни "Про мiсцевi вибори" вiд 14 липня 2015 року: [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua. 13. Загальна декларащя прав людини вiд 10 грудня 1948року. [Електроннийресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua. 14. Мiжнародний пакт про громадянсью i полтичш права вiд 16 грудня 1966 року. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua. 15. Протокол до Конвенцгг про захист прав i основних свобод людини ie поправками, внесеними вiдповiдно до положень Протоколу № 11 вiд 20 березня 1952року. [Електроннийресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua. 16. Документ Копенгагзьког наради Конференцгг щодо людського вимiру ИБСС вiд 29 червня 1990 року. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua. 17. Конститущя Украгни вiд 28 червня 1996 року: [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua. 18. Kisielewicz A. Prawo pracy w zarysie. - Przemysl, 1998. - С. 18. 19. Закон Украгни "Про вибори Президента Украгни" вiд 5 березня 1999 року. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2. rada.gov. ua.
