CC BY
30
ПРОБЛЕМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
Никифоров В.А.,
канд.юрид.наук, зав. кафедрой международного и международного частного права
юридического факультета, директор Научно-исследовательского института
правовых проблем ГОУ ВПО «Орловский государственный университет»
ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ ПРИНЦИПЫ МНОГОСТОРОННИХ
СОГЛАШЕНИЙ КАК ОСНОВА ОБЩЕГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МЕХАНИЗМОВ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНКУРИРУЮЩИХ НАЦИОНАЛЬНЫХ СИСТЕМ
Можно выделить ряд основополагающих принципов многосторонних соглашений, обеспечивающих возможность взаимодействия конкурирующих национальных систем регулирования, соблюдение которых в рамках каждой национальной системы регулирования страны-участницы является основой общего взаимодействия механизмов регулирования.
Важнейшие принципы создания и взаимодействия систем регулирования, выступают в виде отдельных статей, начиная с ГАТТ-47, а также проявляются в положениях конкретных правил ГАТТ и ВТО.
К ним относятся, прежде всего:
• принцип недискриминации и связанные с ним
• принцип режима наибольшего благоприятствования»;
• принцип национального режима, а также
• принцип транспарентности.
Принцип недискриминации — наиболее важный и универсальный принцип, который исходит из необходимости создания максимально равных условий для свободной конкуренции товаров и услуг, независимо от страны производства
В российском законодательстве принцип недискриминации зафиксирован в целом ряде законодательных актов. При этом он проводится в отношении как иностранных торговых партнеров, так и субъектов внешнеэкономической деятельности внутри страны. Такими актами являются: Указ Президента РСФСР от 15 ноября 1991 г. № 213 «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР»2, который предоставил право осуществления внешнеторговых операций всем юридическим и физическим лицам; Закон РФ от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе»3, ст. 2 которого
1 Основы торговой политики и правила ВТО. М., 2005. С. 34.
2 Указ Президента РСФСР от 15 ноября 1991 г. № 213 «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» // Ведомости ВСРСФСР 1991. № 47 . Ст. 1612.
3 Закон РФ от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 23. Ст. 821.
предусматривает недискриминационное применение таможенных пошлин независимо от характера сделок и лиц, которые их осуществляют. Недискриминационный режим осуществления внешнеторговых операций отечественными и иностранными юридическими и физическими лицами закреплен в Федеральном законе от 13 октября 1995 г. № 157 «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»1.
Однако полностью принцип недискриминации не может быть реализован на практике. В некоторых случаях невозможно избежать избирательного применения ограничений.
Дискриминация в международной торговле наиболее очевидно проявляется в двух направлениях — дискриминация между отдельными странами и дискриминация между национальными и иностранными товарами, услугами, фирмами. Соответственно в рамках многосторонней системы недискриминационный характер применения инструментов торговой политики обеспечивается на основе двух важнейших принципов: принципа режима наибольшего благоприятствования и принципа национального режима.
Принцип режима наибольшего благоприятствования (англ. — most favoured nation treatment, MFN) сформулирован в ст. I соглашений ГАТТ-47 и ГАТТ-94:
Предоставление режима наибольшего благоприятствования предполагает распространение на страну, которой такой режим предоставлен, любых уступок, которые были предоставлены любой третьей стране: «...Любое преимущество, благоприятствование, привилегия или иммунитет, предоставленные любой договаривающейся стороной в отношении любого товара, происходящего из любой другой страны или предназначенного в любую другую страну, должны немедленно и безусловно предоставляться подобному же товару, происходящему из территории всех других договаривающихся сторон или предназначенному для территории всех других договаривающихся сторон»2.
Исторически принцип режима наибольшего благоприятствования возник в форме правил применения таможенных пошлин и регулирования морских перевозок. В дальнейшем этот принцип становится практически универсальным. Уже в рамках ГАТТ он был прямо распространен на применение внутренних налогов и сборов к импортным товарам, а также правилам транзита перевозки, реализации, распределения или использования импортных товаров. В настоящее время он применяется в отношении большинства элементов многосторонних договоренностей, в частности таможен-
1 Федеральный закон от 13 октября 1995 г. № 157 «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» // Сборник законодательства РФ. 1995. № 42. Ст. 3923.
2 Основы торговой политики и правила ВТО. М., 2005. С. 35.
ных пошлин, правил транзита, налоговых инструментов, технических барьеров, количественных ограничений. Кроме того, принцип режима наибольшего благоприятствования является основой Генерального соглашения по торговле услугами, а также Соглашения по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности.
Соглашения ГАТТ и ВТО являются многосторонними соглашениями о предоставлении режима наибольшего благоприятствования. В то же время режим наибольшего благоприятствования может предоставляться и в рамках двусторонних соглашений. Историческим примером этому является и торговое соглашение между Англией и Францией 1860 г. и то, что РФ строит свои отношения именно на основе двусторонних соглашений, поскольку не является участником многосторонних торговых соглашений. По числу охваченных стран (120) система взаимных обязательств в отношении предоставления режима наибольшего благоприятствования, основанная на двусторонних соглашениях, практически сопоставима с ВТО. В рамках двустороннего соглашения режим наибольшего благоприятствования означает гарантию получения наиболее благоприятных условий в торговле, т.е. не хуже, чем условия самой «привилегированной страны».
Существуют стандартные исключения из принципа режима наибольшего благоприятствования: создание таможенных союзов и зон свободной торговли, приграничная и прибрежная торговля, невзаимные преференции, предоставляемые развивающимся странам, а в последнее время и странам с переходной экономикой. К числу традиционных исключений из общего принципа РНБ относят и практику установления особого режима для развивающихся стран, а особенно наименее развитых. Эта практика (дифференцированный и более благоприятный режим для развивающихся стран) была закреплена в соглашениях Кеннеди-раунда в 1965 году.
Применение принципа национального режима (англ. — national treatment) направлено на устранение дискриминации между национальными и иностранными товарами, услугами, капиталами, лицами, то есть между внутренним и внешним рынком.
Применение национального режима — предоставление импортным товарам, услугам и лицам правового режима, который одинаков или не менее благоприятен, чем тот, который применяется к товарам, произведенным внутри страны (для товаров только после таможенной очистки).
Принцип национального режима прямо сформулирован в ст. III соглашений ГАТТ-47 и ГАТТ-94: «...Товарам, происходящим из территории какой-либо договаривающейся стороны и ввозимым на территорию другой договаривающейся стороны, должен быть предоставлен режим не менее благоприятный, чем режим, предоставленный аналогичным товарам национального проис-
хождения в отношении всех законов, правил и требований, относящихся к их внутренней продаже, предложениям на продажу, покупку, перевозку, распределение или использование». Кроме того, в этой статье также отмечалось, что «внутренние налоги и другие внутренние сборы, законы, правила и требования, относящиеся к внутренней продаже, предложениям о продаже, покупке, перевозке, распределению или использованию товаров, а также внутренние правила количественного регулирования, требующие смешения, переработки или использования товаров в определенных количествах или долях, не должны применяться к импортированным или отечественным товарам таким образом, чтобы создавать защиту для внутреннего производства»1.
Цель применения принципа национального режима — предотвращение использования в качестве протекционистской меры дискриминации иностранных товаров и услуг за счет внутренних мер регулирования — внутренних налогов, правил продажи, учреждения предприятий, найма работников и т.п.
Наибольшее значение принцип национального режима традиционно имел при применении мер внутреннего налогообложения. В соглашениях ГАТТ-47 он хотя и сформулирован в общем виде, но проблема его применения в отношении внутренних налогов и сборов в ст. III ГАТТ-47 (и ГАТТ-94 соответственно) выделена отдельно. В частности, предусматривается, что уровень таких налогов не должен превышать уровня налогов, которые применяются по отношению к товарам, произведенным внутри страны (это касается и практики применения).
Другие наиболее важные области применения принципа национального режима, зафиксированные еще в ГАТТ-47, — правила сбыта, транспортировки и использования товаров. В частности, под прямой запрет подпадают законодательные нормы, которые требуют обязательного использования определения доли товаров национального производства в качестве сырья и компонентов при изготовлении продукции.
Принцип транспарентности — один из наиболее важных принципов, который лежит в основе системы многостороннего международного регулирования внешней торговли.
Транспарентность — обеспечение прозрачности системы регулирования внешней торговли. В широком смысле это означает доступность информации о мерах по регулированию, их ясность и однозначность как самих норм, так и правил их применения.
Принцип транспарентности присутствует практически во всех многосторонних торговых соглашениях. Многие из них имеют даже специальные статьи или разделы, однако большинство соответствующих положений содержится в самих правилах применения мер регулирования, например, в
1 Основы торговой политики и правила ВТО. М., 2005. С. 38—39.
ст. X ГАТТ-47 и ГАТТ-94, которая касается публикации и применения правил торговли и предусматривает, что любые меры регулирования должны применяться только после их опубликования.
К основным элементам транспарентности относятся:
1. Доступность информации, которая касается мер государственного регулирования. Принцип транспарентности предполагает обязательность публикации основных норм законодательства о регулировании внешнеторговых отношений и правил их применения.
2. Введение любых мер регулирования только после опубликования. Принцип транспарентности исходит из недопустимости применения любых мер регулирования, которые являются более обременительными по сравнению с мерами, которые действовали ранее, если информация о новых мерах не была предварительно официально опубликована.
3. Единообразное применение мер регулирования. Все меры регулирования должны применяться единообразно. В противном случае заинтересованные стороны не будут в состоянии предвидеть, с какими ограничениями им придется столкнуться при осуществлении каждой конкретной сделки.
4. Возможность обжалования действий властей. Принцип транспарентности предусматривает создание специальных независимых органов для обжалования административных действий властей, связанных с применением мер регулирования. Наиболее предпочтительной считается система обжалования действий властей в административном порядке (т.е. не прибегая к государственной судебной системе), по крайней мере, в первой инстанции. В дальнейшем такие решения могут рассматриваться в порядке апелляции и в судебном порядке 1.
В рамках ВТО создана система обеспечения транспарентности, включающая следующие элементы:
• процедуру нотификаций;
• механизм консультаций;
• предоставление информации заинтересованным сторонам.
Нотификация — это официальное уведомление о системе регулирования заинтересованных сторон в рамках многосторонних соглашений, которое осуществляется обычно путем официального представления данных в органы международной организации (в данном случае — ВТО).
Процедура нотификации позволяет заранее определить меры регулирования, способные стать потенциальными источниками причинения ущерба другой стороне или возникновения торговых конфликтов, а также
1 См. подробнее: Основы торговой политики и правила ВТО. М., 2005; Зенкин И.В. Право Всемирной торговой организации. М., 2003; Шумилов В.М. Всемирная торговая организация: право и система. М., 2006.
получить информацию о мерах, которые в силу своей природы обладают дефицитом транспарентности, т.е. применяются в неявном виде, например, некоторые виды субсидий.
Механизм консультаций частично также можно отнести к элементам многосторонних соглашений, которые обеспечивают транспарентность, в этом случае консультации являются дополнительным источником информации для участников торгового спора и других заинтересованных сторон.
Предоставление информации заинтересованным сторонам предусмотрена во многих многосторонних соглашениях.
Принцип транспарентности является практически универсальным. В случае отступления от принципов транспарентности национальные и иностранные предприятия могут оказаться в одинаково неблагоприятном положении.
Типичные нарушения принципа транспарентности довольно разнообразны.
Наиболее существенные нарушения, «которые могут принести вред, как иностранным компаниям, так и местным предприятиям, проявляются, во-первых, в невысоком качестве законодательства в области регулирования внешней торговли и, во-вторых, в нечеткой организации структуры государственных органов, ответственных за осуществление мер регулирования»1.
Недостатки законодательства могут проявляться, в частности, в:
1) недостаточной четкости законодательных норм, носящих слишком общий и декларативный характер вместо описания конкретных инструментов и правил их применения;
2) большом числе норм непрямого действия, когда реальные меры регулирования определяются не столько законами, которые обладают наибольшей транспарентностью, сколько множеством подзаконных актов или даже субъективными решениями должностных лиц;
3) нестабильности системы законодательства, частом изменении норм и правил регулирования;
4) отсутствии в законодательстве четких объективных критериев для принятия тех или иных мер;
5) принятии законодательных актов, которые имеют обратную силу 2.
Основные недостатки организации работы административных органов
могут проявляться в:
1) отсутствии единого центра принятия торгово-политических решений и ответственности за их осуществление;
1 Основы торговой политики и правила ВТО. М., 2005. С. 43.
2 См. подробнее: Там же. С. 43—45; Зенкин И.В. Право Всемирной торговой организации. М., 2003; Шумилов В.М. Всемирная торговая организация: право и система. М., 2006.
Реализация норм международного права в
Малиновский О.Н.
2) отсутствии эффективной системы обжалования решений административных органов.
Если в области двусторонних торговых отношений наиболее существенные нарушения принципа транспарентности связаны с соглашениями о «добровольном ограничении экспорта» и другими мерами «серой зоны», которые чаще всего носят конфиденциальный характер, то соглашения в рамках ВТО прямо направлены против практики применения мер «серой зоны».
Однако и в рамках многосторонних торговых соглашений все-таки имеются случаи отступления от принципов транспарентности.
В первую очередь это относится к таким областям, как проведение процедур, связанных с введением антидемпинговых, компенсационных и защитных мер, а также с таможенной оценкой товаров, которые в наибольшей мере требуют использования информации, составляющей коммерческую тайну.
Рассмотренные выше принципы являются «основой систем многостороннего регулирования международной торговли в рамках ГАТТ и ВТО. При этом их значение выходит далеко за рамки юридического применения принципов недискриминации и транспарентности и позволяет построить рациональную и эффективную систему регулирования внешней торговли, обеспечить благоприятные условия для участия страны в международном разделении труда и устойчивые отношения со всеми своими торговыми партнерами»1.
Таким образом, право ВТО становится ядром всей правовой надстройки в международной торговой системе. Право ВТО можно определить как комплексный международно-правовой институт.
