CC BY
60раздел 1
проблемы охраны и использования
памятников истории и культуры
к.д. рябцева
Управление Алтайского края по культуре и архивному делу, Барнаул
основные законодательные аспекты сохранения и использования объектов культурного наследия
Отношения в области сохранения и использования объектов культурного наследия регулируются Конституцией РФ, документами международного права, Основами законодательства РФ о культуре, Федеральным законом от 25.06.2002 №73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», иными федеральными законами, законом Алтайского края от 12.05.2005 №32-3с «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Алтайском крае» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Алтайского края.
Статьей 44 Конституции Российской Федерации провозглашена обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
В преамбуле к Федеральному закону от 25.06.2002 №73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №73-Ф3) отражено, объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.
Объекты культурного наследия являются особым видом имущества, обращение с которыми накладывает определенные обязательства на их владельцев и пользователей.
Особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия отражены не только в базовом ФЗ №73, но и в Земельном кодексе РФ, Гражданском кодексе РФ, Градостроительном кодексе РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях, в федеральных законах «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О лицензировании отдельных видов
деятельности», «О приватизации государственной и муниципальной собственности», «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности», других федеральных законах.
Оформление права собственности (пользования) и регистрация обременений
Первостепенным в деле сохранения культурного наследия является надлежащее оформление права собственности всех муниципальных образований края на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры).
В соответствии со ст. 210 ГК РФ и статьей 48 Федерального закона от 25.06.2002 №73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок не установлен федеральным законом. Собственник объекта культурного наследия несет бремя содержания принадлежащего ему объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия с учетом требований Федерального закона №73, если иное не установлено договором между собственником и пользователем данным объектом культурного наследия.
Длительное время существует ситуация, когда при продаже объектов недвижимого имущества и земельных участков, или при сдаче их в аренду не регистрируются обременения права. В случае если на данных территориях находятся памятники археологии или архитектуры, сохранить данные объекты становится проблематичным.
В соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» права на недвижимое имущество - объекты культурного наследия и сделки с ним - аренда (более 1 года), оперативное управление, хозяйственное ведение, купля-продажа и т.д. подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав, который содержит информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества, данные об указанных объектах и сведения о правообладателях. В соответствии с п. 6 ст. 12 ФЗ №122 в Единый государственный реестр вносятся записи об ограничениях (обременениях) права собственности и других прав на недвижимое имущество (ипотеке, аренде) и других. В записях об ограничениях (обременениях) права указывается содержание ограничения (обременения), срок его действия и т.д. Для объекта культурного наследия указываются содержание обязательств по сохранению объекта культурного наследия, наименование до-
кумента, на основании которого внесена запись о содержании указанных обязательств, то есть реквизиты охранных обязательств. Федеральная служба государственной регистрации кадастра и картографии для государственной регистрации ограничения (обременения) прав на объект недвижимого имущества, являющийся объектом культурного наследия, требует обязательно предоставления выписки по объекту культурного наследия, а также кадастровый план объекта культурного наследия.
На сегодняшний день по имеющимся в НПЦ «Наследие» данным на территориях муниципальных районов края расположено 1685 памятников ВОВ и гражданской войны. Из них 808 памятников включены в реестры муниципальной собственности поселений, по 557 памятникам муниципальными образованиями не представлена информация о правообладателях (г. Белокуриха, г. Бийск, г. Славгород, районы: Алтайский, Бийский, Быстроистокский, Егорьевский, Ельцовский, Завьяловский, Зональный, Косихинский, Мамонтовский, Михайловский, Павловский, Поспелихинский, Родинский, Рубцовский, Солтонский, Топчихинский, Третьяковский, Тюменцевский, Усть-Калманский, Усть-Пристанский, Чарышский). Ужасающее количество памятников - 245 являются бесхозными.
По результатам проведения прокурорских проверок в 20092010 гг. исполнения законодательства в области охраны культурного наследия в субъектах РФ, в том числе и в Алтайском крае было отмечено, что большое количество памятников истории и культуры используются в отсутствие оформленных прав собственности на данные объекты и заключенных собственниками (пользователями) охранных обязательств. Отсутствие надлежащим образом оформленного права собственности муниципальных образований на объекты культурного наследия создает условия для многочисленных нарушений законодательства в указанной сфере. В частности отсутствие юридического собственника может повлечь за собой его разрушение либо изменение облика и интерьера в результате неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных последствий. При этом умоляются конституционные права каждого на доступ к культурным ценностям и на сохранность объекта культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа РФ в целях сохранения памяти о подвиге предков, погибших при защите Родины, а также не исполняются конституционные обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, в целях предотвращения их разрушения или причинения им вреда.
Принимая во внимание вышеизложенное, в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и соблюдения норм законодательства, необходимым и обязательным является организация работы по оформлению прав собственности муниципальных образований края,
затем государственная регистрация в Росреестре прав собственности одновременно с регистрацией ограничений (обременений) данных прав на объекты культурного наследия. На практике существует два способа оформления прав на объекты культурного наследия. Первый - в некоторых районах края приняты нормативные правовые акты о принятии данных объектов в муниципальную собственность района, затем объекты переданы в собственность поселений. Но и этого не достаточно для надлежащего оформления юридических прав на памятники истории и культуры. Требуется зарегистрировать право муниципальной собственности в Росреестре. Для этого необходимо наличие правоустанавливающих документов на объект культурного наследия (постановление или распоряжение о принятии в собственность), охранного обязательства, кадастрового плана на памятник с указанием адреса. Второй способ оформления прав на объект культурного наследия заключается в следующем. Постановка в Росреестре памятника истории и культуры на учет как бесхозное имущество (ст. 225 ГК РФ, постановление Правительства РФ от 17.09.2003 №580 «Об утверждении Положения о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей»). По истечении года в судебном порядке признать право муниципальной собственности на данный объект и зарегистрировать данное право в Росреестре на основании решения суда, охранного обязательства, кадастрового плана на памятник с указанием адреса.
Заключение охранных обязательств
Обеспечить надлежащее сохранение, содержание и использование объектов культурного наследия должны также охранные обязательства, которые обязаны подписать собственник и пользователь.
сохранение и использование объекта культурного наследия должно осуществляться при условии обременения прав на данные объекты обязательствами по надлежащему сохранению, содержанию и использованию, включая требования по сохранению облика и интерьера объекта культурного наследия, по обеспечению доступа к объекту культурного наследия в качестве существенных условий соответствующих договоров. Указанные требования содержатся в охранном обязательстве.
Согласно положений Федерального закона №73, заключение охранного обязательства является односторонней сделкой, обязательства по его заключению возникают у собственника объекта культурного наследия в силу закона. Ограничения (обременения) на объект культурного наследия, указанные в охранном обязательстве, возлагаются на собственника и регистрируются им при государственной регистрации права на данный объект.
Сохранение объектов культурного наследия прежде всего заключается в соблюдении порядка проведения работ на данных объектах.
В силу ч. 2 ст. 35 Федерального закона №73 «Проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения».
К работам по сохранению объекта культурного наследия относятся направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор (ст. 40 Федерального закона №73).
Статьей 45 Федерального закона №73-ФЗ и статьей 15 закона Алтайского края №32-ЗС определен порядок проведения работ по сохранению объекта культурного наследия.
Работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия - управлением, и в соответствии с согласованной с ним проектной документацией.
При этом согласно ч. 3 ст. 45 Федерального закона №73 к проведению работ по сохранению объекта культурного наследия допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие лицензии на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).
Работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утверждаемыми федеральным органом охраны объектов культурного наследия.
Строительные нормы и правила применяются при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия только в случаях, не противоречащих интересам сохранения данного объекта культурного наследия.
Непринятие мер к сохранению, в том числе проведению ремонтно-реставрационных работ объекта культурного наследия может повлечь за собой его разрушение либо причинение ему непоправимого вреда, изменение облика и интерьера.
Особым видом памятников истории и культуры являются объекты археологического наследия. Проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории
объектов культурного наследия, в том числе памятников археологии либо при обеспечении заказчиком работ требований к сохранности расположенных на данной территории объектов наследия.
В случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов культурного наследия, в том числе памятников археологии землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения государственной экспертизы проектной документации. При отводе земель под разработку полезных ископаемых, строительство и ремонт дорог, прокладку газопровода, телефонных сетей и т.д. в случае нахождения на данных участках или в непосредственной близости от них объектов археологического наследия в проекты проведения работ включаются разделы об обеспечении сохранности данных объектов.
В случае обнаружения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов, обладающих признаками памятника, в проекты проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ должны быть внесены разделы об обеспечении сохранности обнаруженных объектов, а действие положений землеустроительной, градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов на данной территории приостанавливается до внесения соответствующих изменений. Разработка указанных разделов осуществляется за счет организаций, проводящих землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы.
В соответствии с Градостроительным кодексом РФ, одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности является соблюдение требования сохранения объектов культурного наследия. Информация о расположенных в границах земельного участка объектах культурного наследия должна отображаться в составе градостроительного плана земельного участка (ч. 3 ст. 44 ГрадК РФ) - заполняется графа «наличие на участке объектов капитального строительства и объектов культурного наследия». Однако органы архитектуры или иные структурные подразделения органов местного самоуправления без согласования с органами охраны культурного наследия смело ставят прочерк в казанной графе. Если вследствие незаконных действий органа местного самоуправления по выдаче разрешительной документации был разрушен или поврежден объект культурного наследия, ущерб, причиненный государству разрушением памятника, взыскивается с органа муниципальной власти.
По результатам прокурорских проверок 2009-2010 гг. были выявлены факты разработки и утверждения градостроительной документации без учета особенностей использования земельных участков, на которых расположены памятники, осуществления ремонтно-реставрационных и иных работ на объектах наследия без согласования с органами охраны культурного наследия или с нарушениями охранных обязательств, а также факты содержания объектов культурного наследия в ненадлежащем техническом состоянии.
Во избежание нарушений законодательства в сфере сохранения объектов культурного наследия необходимо в состав организаций, согласующих землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы, включать управление Алтайского края по культуре и архивному делу.
Использование объекта культурного наследия
Собственником должно быть обеспечено следующее:
- порядок и условия доступа граждан к объекту культурного наследия, в том числе в научных и образовательных целях, включая периодичность посещений, предельный размер взимаемой платы за посещения, а также основания и порядок изменения указанных условий;
- сохранение профильной деятельности (услуг) объекта культурного наследия или социально-значимого способа его использования, а также организацию обслуживания льготных категорий населения; технические и иные параметры допустимого использования и содержания объекта культурного наследия в случаях, когда его состояние требует соблюдения определенного режима использования, а также приобретение на праве собственности или ином законном основании и применение необходимых для этого оборудования, инвентаря, устройств и материалов;
- доступ к объекту культурного наследия представителей управления края по культуре и архивному делу с целью осуществления ими в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля за соответствием порядка сохранения, содержания и использования данного объекта условиям охранного обязательства и требованиям законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, предоставление указанному управлению края по культуре и архивному делу необходимых документов и иной информации, относящихся к предмету проверки;
- размещение на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений (информационных табличек).
Использование объекта культурного наследия предполагает осуществление расходов по содержанию объекта культурного наследия и поддержанию его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии. Необходимо поддерживать территорию
объекта культурного наследия в благоустроенном состоянии, не производить работы, изменяющие предмет охраны, незамедлительно извещать управление края по культуре и архивному делу обо всех известных повреждениях, авариях или иных обстоятельствах, причинивших ущерб объекту культурного наследия и его территории или угрожающих причинением такого ущерба, безотлагательно принимать меры для предотвращения дальнейшего разрушения, а также незамедлительно проводить необходимые работы по его сохранению.
Не допускается использовать объект культурного наследия и его территорию под склады и производство взрывчатых и огнеопасных материалов; под склады и производство материалов, имеющих вредные парогазообразные и иные выделения; материалов, загрязняющих интерьер объекта культурного наследия, его фасад, территорию, земельный участок и водные объекты; под производство, имеющее оборудование, оказывающее динамическое и вибрационное воздействие на конструкции объекта культурного наследия (независимо от их мощности); под производства и лаборатории, связанные с неблагоприятным для объекта культурного наследия температурно-влажностным режимом и применением химически активных веществ.
Кроме того собственник (пользователь) в случае обнаружения в процессе работ на своем земельном участке археологических и иных неизвестных ранее объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, обязан направить в трехдневный срок со дня их обнаружения письменное сообщение о находке в управление края по культуре и архивному делу.
Распоряжение объектами культурного наследия
При приватизации зданий-памятников необходимым является включение в условия приватизации требований по их сохранению, указанных в охранном обязательстве (проект охранного обязательства является неотъемлемым документом), а также регистрация обременений прав собственности. О предстоящей приватизации объектов культурного наследия необходимо уведомлять управление края по культуре и архивному делу путем направления планов приватизации.
При приватизации архитектурных ансамблей и усадебных комплексов, а также их составных частей, необходимо сохранять их композиционную целостность и обеспечивать согласованный режим доступа населения к частям объекта культурного наследия, находящимся в собственности разных лиц.
Сохранение историко-культурного наследия Алтайского края должно представлять систему организации комплексной, взаимосвязанной работы органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также граждан, научных центров, общественных организаций.
