CC BY
62
ВОЗРОЖДАЯ УТРАЧЕННОЕ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
НЕКОТОРЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОТНОШЕНИИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАНЫ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
СТАТЬЯ ПОСВЯЩЕНА ПЕРСПЕКТИВАМ ВЗАИМОВЫГОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВА И ЧАСТНЫХ ИНВЕСТОРОВ В ВОССТАНОВЛЕНИИ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ, СВЯЗАННЫМ С ПРИНЯТИЕМ 22 ОКТЯБРЯ 2014Г. ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОН ОБ ОБЪЕКТАХ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ.
Александр Соловьев, заведующий отделом оформления и мониторинга прав и ограничений на объекты культурного наследия Управления использования объектов культурного наследия Министерства культуры Московской области
Алёна Уласова, директор некоммерческого партнерства «Единая система возрождения русских усадеб»
Тимур Уразаев, директор центра правового обеспечения ЗАО «Поволжский антикризисный институт»
В соответствии со ст. 44 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
В рамках реализации данных конституционных принципов 25 июня 2002 г. был принят Федеральный закон № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Закон об ОКН), определивший основы государственной политики в сфере охраны объектов культурного наследия и имущественных отношений, касающихся указанных объектов.
Ядром регулируемых приведенным законом отношений являются: обеспечение сохранности объектов культурного наследия и правила их гражданского оборота.
В соответствии с нормами указанного закона (ст. 34), действующими и в настоящее время, с целью охраны объектов культурного наследия должны создаваться зоны охраны, включающие в себя: охранную зону, зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности, а также зону охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.
Каждая из этих зон имеет свой правовой режим, в частности:
Охранная зона - это территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий
строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной
или природной среды объекта культурного наследия.
Зоной регулирования застройки и хозяйственной деятельности является территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.
Зона охраняемого природного ландшафта
определяется территорией, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.
Практика применения данного закона выявила определенные проблемы в режиме охраны объектов культурного наследия. Конкретно, с целью недопущения хаотичной застройки территорий объектов культурного наследия укоренилась позиция уполномоченных органов по полному запрету на какое-либо строительство в границах охранных зон объектов культурного наследия.
Такой подход, защищая, с одной стороны, объекты культурного наследия от действительно неправомерной застройки (не имеющей ничего общего с целями сохраняя объектов культурного наследия), с другой стороны - полностью исключил возможность восстановления объекта культурного наследия, если не в первозданном, то максимально приближенном к историческому виде.
Между тем это не вполне соответствует продекларированным в Конституции и специальном законе целям.
Представляется, что упорядочение отношений в указанной сфере, дополнительное регулирование хозяйственной деятельности в границах территорий объектов культурного наследия являлись одними из мотивов принятия Федерального закона от 22.10.2014 года № 315-ФЗ о внесении изменений в Закон об ОКН.
В соответствии с указанным законом в Закон об ОКН и тесно связанные с ним законодательные акты было внесено большое количество изменений, наиболее существенными из которых, на наш взгляд, являются изменения, связанные с правовым режимом территорий объектов культурного наследия и процедуры вовлечения их в гражданский оборот.
1. Изменениями в Закон конкретизировано понятие территории объекта культурного наследия.
В соответствии с новой ст. 3.1. Закона территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с требованиями ст. 3.1. В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда (далее также - земли), водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц.
Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков.
Границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов и научных исследований с учетом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития.
Сведения о границах территории объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, учитываются в государственном кадастре недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном кадастре недвижимости. Отсутствие в государственном када-
стре недвижимости сведений, указанных в настоящем пункте, не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, установленных земельным законодательством Российской Федерации и статьей 51 Закона об ОКН.
Новеллой также является законодательное закрепление разрешенной деятельности в границах указанных территорий.
В частности, в соответствии со ст. 5.1. Закона на территории памятника или ансамбля запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространствен-ных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства; проведение земляных,
строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостро-ительной или природной среды объекта культурного наследия.
Таким образом, согласно новым правилам, в границах территории объекта культурного наследия на территории памятника или ансамбля запрещается любое капитальное строительство, за исключением такого, которое направлено на восстановление и сохранение историко-гра-достроительной среды объекта культурного наследия.
Необходимо отметить прогрессивность и своевременность внесенных изменений, которые
ТЕРРИТОРИЯ ИСТОРИЧЕСКОГО ПАРК А УСАДЬБЫ ПУЩИНО-НА-НАРЕ
ЧДО ВеСШИКЛ®КдаН№ОДНОГОИНСТ»ПУТААНТОКВАРИА!А
4Ш1р искусств
направлены на сохранение облика объектов культурного наследия, поскольку, вводя запрет на осуществление строительства капитальных объектов на территории памятников и ансамблей, одновременно допускается строительство на территории памятников и ансамблей объектов, которые составляют историко-градостроительную среду объекта культурного наследия.
Об этом свидетельствует исключение из правила, выраженное в норме права словами: за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.
Представленное понимание правового режима территории объектов культурного наследия также соответствует современному подходу общепризнанной международной организации ЮНЕСКО, которая допускает в определенной степени возможность восстановления историко-градостро-ительной среды объекта культурного наследия, примером чему может служить включение летом 2014 года в список всемирного наследия Архитектурного комплекса древнего Болгара, где в 922 году нашей эры предки татар приняли ислам.
В действующей редакции Закона понятие историко-градостро-ительной среды упоминается только в ст. 34 в определении охранной зоны.
Непосредственное же упоминание о степени разрешенного строительства в пределах охранной зоны памятников имело место только в подзаконном акте - Постановлении Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации». Пунктом 10 этого Постановления предусмотрено,
ДИСГАРМОНИРУЮЩАЯ ЗАСТРОЙКА НА что особый режим ис-ИСТОРИЧЕСКОЙ ТЕРРИТОРИИ УСАДЬБЫ пользования земель и ПУЩИНО-НА-НАРЕ градостроительный ре-
гламент в границах ох-
ранной зоны устанавливаются с учетом: запрещения строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-гра-достроительной или природной среды объекта культурного наследия.
При этом представляется, что само восстановление историко-градостроительной среды в пределах территории объекта культурного наследия укладывается в понятие сохранения объекта культурного наследия, данное в ст. 40 Закона об объектах культурного наследия, определяемое как меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ.
Таким образом, последовательная позиция об ограниченном и строго целевом строительстве на территории объектов культурного наследия уже находит развитие посредством закрепления в специальном федеральном законе, что не может не отразиться положительно на степени привлечения инвестиций в сохранение объектов культурного наследия.
2. Утвержденные законом понятные «правила игры» для потенциальных инвесторов предопределили и механизм возможной приватизации объектов культурного наследия, существенно измененный названным законом.
А именно, с 22.01.2015 года, одновременно с вышеуказанными изменениями, вступает в силу новая редакция ст. 29 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
В отличие от действующей редакции данной нормы права, предусматривающей возможность приватизации объектов культурного наследия всеми предусмотренными законом способами при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию, новый порядок предусматривает, что объекты культурного наследия могут приватизироваться:
• в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, преобразуемого в открытое акционерное общество или общество с ограниченной ответственностью;
• путем продажи на конкурсе;
• путем внесения указанных объектов в качестве вклада в уставный капитал открытого акционерного общества;
• при условии их обременения требованиями к содержанию и использованию объектов культурного наследия, включенных в реестр объектов культурного наследия, требованиями к сохранению таких объектов, требованиями к обеспечению доступа к указанным объектам.
Однако особый интерес вызывает п.п. 5 и 6 новой редакции рассматриваемой ст. 29 Закона.
В соответствии с ним в отношении объекта культурного наследия, включенного в реестр объектов культурного наследия, состояние которого признается неудовлетворительным в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - объект культурного наследия, находящийся в неудовлетворительном состоянии) и который приватизируется путем продажи на конкурсе, в соответствующий орган по управлению государственным или муниципальным имуществом представляется согласованная в порядке, установленном Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-Ф3 «<Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», проектная документация по сохранению объекта культурного наследия (стадия - эскизный проект реставрации), которая включается в состав конкурсной документации.
При этом, как следует из закона, начальная (минимальная) цена продажи объекта культурного наследия, находящегося в неудовлетворительном состоянии, устанавливается равной одному рублю.
Передача такого имущества победителю конкурса и оформление права собственности на него осуществляются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и соответствующим договором купли-продажи, до выполнения победителем конкурса условий конкурса.
Кроме указанного в пункте 3 настоящей статьи существенного условия такой договор должен содержать следующие существенные условия:
• об обязанности нового собственника объекта культурного наследия, находящегося в неудовлетворительном состоянии, выполнить в срок и в полном объеме условия конкурса;
• о расторжении договора купли-продажи в случае нарушения новым собственником объекта культурного наследия предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи и (или) абзацем десятым настоящего пункта существенных условий договора.
В случае расторжения договора купли-продажи объекта культурного наследия, находящегося в неудовлетворительном состоянии, по основаниям, указанным в абзаце одиннадцатом настоящего пункта, объект культурного наследия подлежит возврату в собственность осуществивше-
го приватизацию такого объекта культурного наследия публично-правового образования без возмещения собственнику стоимости такого объекта, включая неотделимые улучшения, и без компенсации расходов, связанных с исполнением договора купли-продажи.
Срок выполнения условий конкурса не должен превышать семь лет, что следует из п. 6 ст. 29 Закона о приватизации.
Рассматриваемый способ приватизации -продажа на конкурсе является принципиально новым для объектов культурного наследия и до этого ранее не использовался. Данное изменение федерального закона видится логичным продолжением и перенесением положительного регионального опыта по привлечению инвестиций в сохранение объектов культурного наследия (в частности, Москвы и Московской области) на федеральный уровень.
Новые правила приватизации позволяют:
• предоставить инвесторам гарантии сохранения и приумножения их инвестиций при добросовестном исполнении условий конкурса;
• обеспечить защиту прав публичного собственника, так как в случае невыполнения условий конкурса объект культурного наследия подлежит возврату в государственную или муниципальную собственность без какого-либо возмещения недобросовестному победителю конкурса;
• увеличить инвестиции в сохранение объектов культурного наследия за счет возможности использования более широкого спектра инвестиционных инструментов в отличие от инвестиций в арендованное имущество: кредитные ресурсы, коллективные инвестиции (ПИФы) и т.п.
Описанные изменения, внесенные в действующее законодательство, несомненно, являются естественным шагом в ногу со временем. Нормальное развитие общества и государства уже невозможно без сотрудничества и взаимодействия. Внесенные в законодательство изменения отражают открытую политику государства, направленную на взаимовыгодное сотрудничество. Без частных инвестиций невозможно восстановить так нуждающиеся в этом объекты культурного наследия, а без поддержки государства не может быть частных инвестиций, на что также недвусмысленно было указано в последнем послании Федеральному собранию РФ Главы нашего государства - Владимира Владимировича Путина:
«Каждый, кто готов брать на себя ответственность, должен быть вовлечён в реализацию планов развития страны, конкретных регионов и муниципалитетов. Если государство и общество действуют в одной повестке, в атмосфере сотрудничества и доверия, - это гарантия достижения успеха».
ЧДО ВеСШИКЛ®КдаН№ОДНОГОИНСТ»ПУТААНТОКВАРИА!А
4Ш1р искусств
