CC BY
525
УДК 719
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В СФЕРЕ СОХРАНЕНИЯ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
© А.И. Дайнеко1, Д.В. Дайнеко2
Иркутский государственный технический университет, 664074, Россия, Иркутск, ул. Лермонтова, 83. 2Иркутский научный центр СО РАН, 664033, Россия, Иркутск, ул. Лермонтова, 134.
Представлен анализ нормативно-правового обеспечения в сфере сохранения культурного наследия. Обсуждаются возможные мероприятия и методы сохранения объектов культурного наследия. Представлена краткая ретроспектива охраны объектов культурного наследия в России и за рубежом. Предлагается совершенствование существующей нормативно-законодательной базы и рассмотрение проблемы сохранения ОКН в контексте культурного развития, решения экономических, социальных и экологических проблем общества. Библиогр. 8. назв.
Ключевые слова: памятники истории и культуры; архитектурное наследие; нормативно -законодательная база; развитие; сохранение.
LEGISLATIVE AND REGULATORY PROVISION IN THE SPHERE OF CULTURAL HERITAGE REAL ESTATE A.I. Daineko, D.V. Daineko
Irkutsk State Technical University, 83 Lermontov St., Irkutsk, 664074, Russia. Irkutsk Research Centre SB RAS, 134-117 Lermontov St., Irkutsk, 664033, Russia.
The article analyzes the legislative and regulatory provision in the field of cultural heritage protection. It discusses possible measures and methods to preserve the objects of cultural heritage. A short retrospective of the cultural heritage protection in Russia and abroad is presented. It is proposed to improve the existing legislative and regulatory base as well as to treat the problem of cultural heritage protection in the context of cultural development and solution of economic, social, and ecological problems of the society. 8 sources.
Key words: historical and cultural monuments; architectural heritage; legislative and regulatory base; development; preservation.
Объекты культурного наследия3 (ОКН) часть среды обитания современного человека и общества. Архитектурное наследие - уникальный источник пространственно-пластической информации о жизни предшествующих поколений и нуждается в охране и сохранении. Объекты культурного наследия включены в новую городскую среду, поэтому проблема их сохранения разворачивается в современном социально-культурным контексте. Для решения задачи сохранения архитектурного наследия необходима разработка новых законов и программ, соответствующих происходящим в стране экономическим, социальным и политическим трансформациям.
Основные понятия
В России за основу понятия объекта недвижимости культурного наследия взято определение из Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности,
содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Минкультуры СССР от 13.05.1986 г. № 203, в котором недвижимыми памятниками истории и культуры определяются здания и сооружения, их ансамбли и комплексы, градостроительные формирования, историко-культурные ландшафты, произведения монументального искусства, памятные места, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, как сохранившиеся целиком в своем первоначальном состоянии, так и находящиеся в руинированном или фрагментарном состоянии, а также являющиеся частью более поздних объектов.
В наши дни, согласно 73 Федерального закона, «объектами культурного наследия» ОКН являются «объекты недвижимого имущества со связанными с
1Дайнеко Алевтина Ивановна, доцент ИАС, тел.: (3952) 405157, e-mail: aidayneko@mail.ru
Daineko Alevtina, Associate Professor of the Institute of Architecture and Construction, tel.: (3952)405157, email: aidayneko@mail.ru
2Дайнеко Денис Валерьевич, младший научный сотрудник, магистрант ИАС, тел.: (3952) 453183, e-mail: dayneko@oresp.irk.ru Daineko Denis, Junior Researcher, Graduate student of the Institute of Architecture and Construction, tel.: (3952) 453183, e-mail: dayneko@oresp.irk.ru
3Культурное наследие состоит из таких объектов прошлого, которые люди сохраняют, культивируют, изучают и передают
следующему поколению. Эти достижения воплощены в материальных формах, таких, как, например, здания, и в нематери-
альных формах, например, в различных видах исполнительского искусства. Культурное наследие - это то, что приобрело ценность в прошлом и ценность чего ожидается в будущем
ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры, и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры» [1].
Объекты недвижимости культурного наследия -это особый вид недвижимого имущества, каждая категория которого (здание, квартал, исторический центр города) уникальна и обладает индивидуальными особенностями, формирующими его историко-культурный потенциал. В соответствии с наиболее существенными типологическими признаками и функциональным назначением ОКН подразделяются на следующие три вида: памятники; ансамбли; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи; достопримечательные места.
Согласно действующему законодательству, во множестве категорий культурного наследия объектов обладающих историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющих особое значение для истории и культуры выделены ОКН федерального значения, регионального, местного (муниципального) значения.
Принадлежность недвижимого памятника истории и культуры к соответствующему виду и категории закрепляется при составлении документов государственного учета памятников и внесении информации в Единый государственный реестр объектов культурного наследия.
Сфера деятельности
В результате проведенного анализа было определено, что деятельность в сфере охраны объектов историко-культурного наследия может включать: выполнение научных исследований, направленных на изучение, классификацию, каталогизацию и публикацию памятников; подготовку и издание законодательных актов по признанию объектов памятниками истории и культуры; принятие законов, запрещающих порчу, разрушение или перестройку памятников, вывоз их заграницу и т.п. (с этой целью разрабатываются инструкции о порядке учета, хранения и реставрации художественных и исторических ценностей, ведутся работы по консервации , реставрации5, реконструк-
Консервация - это поддержание структуры места в его существующем состоянии и задержка ухудшения его состояния. Данный подход применим там, где существующая сегодня внутренняя структура объекта не дает подтверждения его какой-то особой культурной ценности или там, где недостаточно доказательств того, что могут быть предприняты иные способы сохранения. Консервация ограничена защитой, поддержанием и, где необходимо, стабилизацией существующей структуры объекта.
ции6, приспособлению или адаптации7 и поддержанию8).
Исторический экскурс
Идея охраны памятников истории и культуры впервые была реализована в эпоху Возрождения. Предпосылкой этому послужил интерес к античному искусству и развитие коллекционирования. Во времена французской революции ПИК были объявлены декреты Конвента всенародным достоянием; частные собрания национализированы декретом о создании музея Лувра в 1791 г. Государственная служба охраны памятников французской республики появилась в 1795 г. В европейских странах ПИК были взяты под государственную защиту еще в XIX - начале XX века. Был издан закон о запрещении вывоза памятников искусства в Греции, создана государственная инспекция по охране памятников во Франции и Пруссии. В Италии ратифицирован закон об охране памятников, уже в 1902-1909 годах велись работы по их консервации, реставрации, систематизации. Положения об охране памятников были обновлены в Японии в 1950 г., Египте в 1951 г., Чехословакии в 1959 г, Польше в 1962 г. [2].
Первым документом международного уровня, который определил фундаментальные принципы развития объектов культурного наследия, является итоговая резолюция Международной конференции экспертов по защите и консервации памятников 1931 г., называемая «Афинской хартией». Этот документ послужил основой для развития международного движения сохранения наследия, что было зафиксировано, например, в документах Международного комитета музеев (International Councilof Museums) ЮНЕСКО
объекта к ранее существовавшему состоянию с помощью удаления позднейших добавлений и дополнений или перекомпоновки существующих компонентов без использования новых материалов. Этот подход применим только в следующих случаях: если имеется достаточно свидетельств ранее существовавшего состояния структуры объекта и если возвращение к этому состоянию придаст большую значимость объекту и не нанесет вреда другим частям внутренней структуры объекта.
Реконструкция - это возвращение объекта в ранее известное состояние настолько близко, насколько это возможно. Его отличительной чертой является применение материалов (старых или новых) внутри структуры. Реконструкция применима только там, где объект находится в неполном состоянии вследствие повреждений или перемещений и иначе не может существовать в будущем. Реконструкция ограничена завершением отсутствующих компонентов объекта и не должна влиять на основу его структуры.
7Адаптация - это модификация объекта для его более широкого использования. Она может быть применена там, где адаптация не приведет к существенному снижению его культурной значимости и может быть существенной, если повысит экономическую значимость объекта
8Поддержание - это длительные охранительные меры по сохранению структуры, содержания и основных составляющих места. Поддержание должно отличаться от ремонта, который подразумевает реставрацию или реконструкцию.
(UNESCO)9, или при создании Международного центра исследований в области консервации и реставрации культурной собственности (International Centre-forthe Study ofthe Preservationand Restoration of Cultural Property).
В связи с расширением своей деятельности и проявлением широкого спектра комплексных и разнородных проблем появилась необходимость усовершенствовать принципы работы хартии. Поэтому в мае 1964 г. была принята «Международная хартия по консервации и реставрации памятников и достопримечательных мест», получившая название «Венецианской хартии». Согласно данного документа, понятие «исторического памятника» (объекта культурного наследия) может включать в себя как отдельное архитектурное произведение, так и городскую или сельскую среду, носящие характерные признаки определенной цивилизации, знаменательный путь развития или историческое событие. И распространяется не только на выдающиеся памятники, но и на скромные сооружения, которые с течением времени приобретают значительную культурную ценность [3].
По инициативе ЮНЕСКО на Гаагской конференции в 1954 г. были приняты Международная конвенция и Протокол «О защите культурных ценностей в случае вооруженных конфликтов». С 1946 г. вопросами о памятниках истории и культуры занимается международный Совет музеев, с 1959 г. - Международный исследовательский центр по охране и реставрации культурных ценностей, а с 1965 г. - Международный Совет по охране памятников и достопримечательных мест.
В России меры по охране отдельных памятников старины впервые были приняты Петром I в 1722 г. В 1838 г. была утверждена государственная опека над памятниками, начата работа по их каталогизации. Большой вклад в организацию охраны памятников истории и культуры внесли Императорская архитектурная комиссия и Московское архитектурное общество (1865 г.) [2].
В конце 40-х - начале 50-х годов функции охраны памятников истории и культуры были переданы Министерству культуры СССР, союзным и автономным республикам. В 1950-1960 г. в СССР осуществлены работы по восстановлению разрушенных во время войны памятников в Ленинграде, Новгороде, Пскове, Киеве и других городах.
Государственной Думой в 2002 г. принят Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры ПИК) народов Российской Федерации». Он регулирует отношения в области охраны использования, популяризации объектов культурного наследия (ПИК) РФ и направлен на сохранение исторического и культурного наследия, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации. Закон направлен на развитие культурно-национальной самобытности, восстановление и сохранение историко-культурной
9UnitedNationsEducationalScientificandCulturalOrganization (UNESCO) - Организация Объединённых Наций по вопро-
среды обитания и источников информации о зарождении и развитии культуры [4].
ПИК в РФ представляют собой уникальную ценность и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В РФ гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в интересах настоящего и будущего поколений.
До издания этого Закона в 2001 г. Правительство РФ утвердило «Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального значения, находящихся в Санкт-Петербурге». Указом Президента РФ было поручено подготовить Сводный перечень памятников Федерального значения. Петербургский список стал первым и пока единственным среди всех регионов России. Он был подготовлен и утвержден в первоочередном порядке по инициативе Комитета государственной инспекции охраны памятников (КГИОП) при поддержке Министерства культуры Российской Федерации.
Современное состояние нормативно-правовой базы
Основой сохранения культурного наследия является соответствующая нормативно-правовая база, ядром которой сегодня являются:
1. Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
2. Постановление Совета Министров СССР от 16.09.1982 № 865 «Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры», приказ Министерства культуры СССР от 13.05.1986 № 203 «Об утверждении Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры», приказ Министерства культуры СССР от 24.01.1986 № 33 «Об организации зон охраны недвижимых памятников истории культуры СССР», сохранившие свое действие в части, не противоречащей Федеральному закону.
3. Отдельные нормы, направленные на урегулирование правоотношений по охране культурного наследия, содержатся в Градостроительном кодексе РФ, Земельном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ, Федеральных законах «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «О лицензировании отдельных видов деятельности», законодательстве, регулирующем бюджетные отношения.
Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», принятый Государственной Думой в 2002 г, регулирует отношения в области охраны использования, популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) РФ и направлен на сохранение исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации. Закон направлен на развитие культурно-национальной самобытности, восстановление и сохранение историко-культурной
среды обитания и источников информации о зарождении и развитии культуры [4].
Критический анализ
Федеральный закон об объектах культурного наследия, предусматривает подразделение объектов культурного наследия на категории историко-культурного значения (федерального, регионального и местного (муниципального) значения). Такое разделение объектов культурного наследия, как показала практика, не имеет научно-обоснованных критериев, система мер государственного сохранения не зависит от категорий историко-культурного значения, в современных условиях. В свою очередь деление объектов культурного наследия создает ненужные препятствия по осуществлению государственной охраны, влечет за собой проблемы разграничения государственной собственности на объекты культурного наследия, их финансирования за счет средств бюджетов разных уровней.
Главный документ, определяющий нормы градостроительной деятельности и регулирующий взаимодействие заинтересованных сторон - Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ), последняя редакция которого была принята 29 декабря 2004 г. В первую очередь Кодекс регулирует отношения между застройщиком и сообществом, представителем которого являются органы местного самоуправления. Главная задача градостроительного кодекса - это гарантия соблюдения законных прав застройщика и обеспечение защиты интересов местного сообщества в области планировки и застройки территории [5].
Фактически, ГрК РФ - это единственный документ, который представляет собой полное собрание законодательных актов. Он регулирует все вопросы, которые связаны с градостроительной деятельностью, а именно - планирование, благоустройство населённых пунктов городского и сельского типов, правила их застройки, с развитием инфраструктуры (социальной, инженерной, транспортной). Данное законодательство регулирует профессиональную деятельность, связанную с землепользованием, проектированием, строительством и реконструкцией объектов недвижимости. Помимо этого, ГрК РФ регулирует вопросы рационального использования природных ресурсов, сохранения и реставрации архитектурных объектов, имеющих историческое и культурное значение, вопросы, связанные с охраной природной среды для обеспечения приемлемых условий проживания людей на территории Российской Федерации. В ГрК РФ определены компетенции государственных органов страны, права и обязанности физических и юридических лиц в том, что касается деятельности в области градостроения.
В контексте проблематики комплексной реконструкции сложившейся застройки городов особый интерес представляет новый проект ГрК РФ. В частности, регулирование вопросов, связанных с правовым зонированием. Здесь подробно описываются назначение и состав правил землепользования и застройки, порядок их подготовки, согласования, обсуждения с общественностью, принятия и применения, виды и
характеристики территориальных зон в составе правил землепользования и застройки, а также предлагается схема признания отдельных объектов недвижимости не соответствующими градостроительным регламентам.
Необходимые требования к градостроительным и реконструкционным мероприятиям содержатся в СНиПах. Перечень таких главных действующих сегодня документов в контексте изучаемой проблемы включает:
1. СНиП 2.07.01-89* Планировка и застройка городских и сельских поселений.
2. СНиП 11-04-2003. Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации.
3. СНиП 1.01.01-82* Система нормативных документов в строительстве. Основные положения.
4. СНиП 11-03-2001 Типовая проектная документация и др.
Среди других нормативных документов, регулирующих градостроительство и обеспечивающих защиту прав граждан, можно перечислить следующие: 1) документы федерального уровня: Конституция РФ, Гражданский Кодекс РФ, Жилищный Кодекс РФ; 2) документы регионального уровня, например, Постановление Правительства РФ от 4 сентября 2003 г. № 552 «Об утверждении Положения о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания»; 3) документы муниципального уровня.
Особое внимание обратим на Федеральный закон № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», поскольку данный документ посвящен проблемам реконструкции и реставрации, и в первую очередь исторических объектов. Федеральный закон регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия и направлен: на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям; конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия; конституционной обязанности оберегать ПИК; на реализацию прав народов и иных этнических общностей в РФ на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.
ОКН народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. Эти положения логически связаны с самим определением объекта культурного наследия (см. выше) (Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»).
В РФ гарантируется сохранность объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (па-
мятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Сам закон состоит из XIV глав и 66 статей. Был принят Государственной Думой 24 мая 2002 года, одобрен Советом Федерации 14 июня 2002 г. Изменения в закон вносились 27 февраля 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 3 июня, 31 декабря 2005 г., 18, 29 декабря 2006 г., 26 июня, 18 октября 2007 г., 8 ноября 2007 г., 13 мая, 14, 23 июля 2008 г.
Анализ 73 Федерального закона выявляет важные недостатки (как действующей редакции, так и в предлагаемом Проекте), влияющие на реализацию общественных и государственных задач в области сохранения культурного наследия [6].
Вполне очевидно, что уже сегодня необходимо приведение нашего законодательства в соответствие с международными нормами, но это не должно быть простое механическое заимствование этих норм. На первом этапе предлагается проведение детальной проработки и включение законных требований по сохранению культурного наследия различных народов и этносов в соответствующие законодательные акты РФ. Главной государственной задачей в области сохранения объектов культурного наследия и исполнения требований настоящего закона должно быть обеспечение сохранности исторического и культурного наследия всех народов РФ.
Эксперты считают, что в действующей редакции Закона и в Проекте отсутствует определение («вектор») главной целевой функции государственной охраны объектов культурного наследия (ОКН), которая непосредственно обеспечивает реализацию Закона. Государственная охрана и регулирование отношений в данной области сами по себе не несут целевую функцию. Общие принципы государственной охраны (ст. 1, п. 4) и непосредственно государственная охрана (ст. 6) должны быть нацелены на обеспечение сохранности ОКН, а не на охрану, как таковую. Отсутствие нацеленности на сохранение ОКН приводит к формальной охране памятников.
Аналитики установили, что случайные изменения, вносимые в Закон об охране памятников, могут нанести вред ОКН. Например, Проектом в редакции ст. 6 из функций государственной охраны исключены меры, направленные на предотвращение причинения вреда памятнику - одной из главных задач сохранения памятников. В случае принятия данной поправки, исключающую эту меру, действия (бездействия) приносящие вред памятнику, в т. ч. и невосполнимый, станут возможными и безнаказанными. Тоже относится и к введенному Проектом виду работ - «капитальный ремонт» (ст. 42 Проекта). Речь идет о процедуре капитального ремонта объекта археологического наследия, или художественных предметов - неотъемлемых частей памятника архитектуры, которые также относятся к объектам культурного наследия (ст. 3 настоящего закона).
ОКН в Проекте четко обозначены как особый вид
недвижимого имущества с последующей их регистрацией в соответствии с требованиями законодательства РФ. Рассматривая Проект с точки зрения практической реализации Закона, эксперты считают, что некоторые положения необходимо дополнить и откорректировать.
Так, например, согласно аналитикам, существенными дополнениями в Проект Закона могли бы стать включения разделов по регулированию хозяйственных отношений в данной сфере с целью изучения, сохранения, охраны и использования объектов материальной культуры народов (цивилизаций), населявших и населяющих современную территорию Российской Федерации. Проектом представлено, что правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами (ст. 2, п. 1). Однако далее, отношения в данной области (ст. 2, п. 2) уже «нивелируются» по соответствию с другими законодательными актами, а не в соответствии с настоящим Федеральным законом. Кроме того, в «предметы регулирования» (гл. I Общие положения, ст. 1, п. 2) по особенностям владения, пользования и распоряжения ОКН - особым видом недвижимого имущества, не занесены земельные участки (территории, акватории - водные объекты), в границах которых расположены ОКН. В перечисленных в Проекте Закона объектах, на которые не распространяется оформление права собственности (ст. 2, п. 5), отсутствуют объекты археологического наследия (ОАН)10.
Эксперты отмечают, что земельным участком ОКН могут являться не только перечисленные в Проекте, но и участки, занимаемые совместными творениями человека и природы, культурными слоями, остатками построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; местами совершения религиозных обрядов и т.д., а также частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки, которые отсутствуют в Проекте.
Проектом также не предусмотрено сохранение историко-культурных условий земельного участка ОКН. Границы земельных участков ОКН и условий их содержания должны в обязательном порядке определяться соответствующими изысканиями. В свидетельствах о праве и в кадастровом паспорте на земельный участок, в границах которого располагается ОКН,
10 Согласно определения объекты археологии - это особый вид памятников, это культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селений, стоянок, центры исторических поселений или их фрагменты, памятные места и т.д. По мнению экспертов в действующей редакции Закона и Проекте отсутствует конкретное отнесение ОАН, как к предмету исторического изыскания, регистрации и охраны, не обозначены регламенты музеефикации, как недвижимых ОАН, так и движимых предметов объектов - их частей (ар-
должны быть обязательно прописаны ограничения (обременения) на их пользование.
Ограничение прав на пользование земельными участками в границах объектов культурного наследия должно первично регулироваться настоящим Федеральным законом с регистрацией обременений согласно Законодательству РФ и включаться в соответствующие законопроекты и подзаконные регламенты. Проект ограничивает правовое регулирование только Земельным и Градостроительным кодексом в пользу их регламентов.
Эксперты отмечают отсутствие федерального государственного органа (Росохранкультура - федеральная Служба по соблюдению законодательства), осуществляющего непосредственный контроль за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения, федеральный орган полномочно исполняет только надзор. Назначение обременений по актам историко-культурной экспертизы и непосредственный контроль, в том числе приемку выполненных работ, могут осуществлять только региональные органы охраны памятников.
По мнению экспертов, проектом некорректно сформулирована ст. 11. Государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия устанавливает настоящий Федеральный закон. Государственный надзор за соблюдением законодательства об объектах культурного наследия осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Надзором за соблюдением законодательства занимаются соответствующие Федеральные Службы (в нашем случае - Росохран-культура), созданные в соответствии с Указом Президента № 314 от 09.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Государственный контроль за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (в том числе и по федеральным памятникам) осуществляется (в части переданных им полномочий) региональными органами исполнительной власти.
В соответствии с проведенным анализом, авторам удалось выявить существенный недостаток в действующем законодательстве РФ - отсутствие подзаконных актов (Технических регламентов), которые регулируются Федеральным законом «О техническом регулировании». В нашем случае это подзаконные Положения, которые должны разрабатываться «на практике» только профессиональным сообществом и предлагаться Правительству РФ на утверждение. Особенно это касается регламента проведения историко-культурной экспертизы. Необходимо предостеречь, что Административные регламенты не являются подзаконными актами. В проекте предпринята попытка ликвидировать этот недостаток. Причем, включение в Закон элементов подзаконных регламентов может негативно отразиться на его реализации. Это касается недоработанных требований к процедурам историко-культурной экспертизы, приватизации.
Историко-культурная экспертиза может включать все направления экспертной деятельности в области исследования, сохранения, охраны и использования ОКН. Любая экспертиза квалифицируется по статусу и профессиональной направленности исполнителя. Экспертиза подразделяется на государственную, судебную, негосударственную и общественную экспертизу. Возмездной работой по проведению экспертизы может быть только государственная, судебная и негосударственная экспертиза. Общественная экспертиза безвозмездна.
Предметом обязательной экспертизы должна быть и документация на проведение работ по сохранению ОКН, а не только документация, обосновывающая их проведение (ст. 30 Проекта). Надо учесть, что отсутствие в Законе ссылки на обязательную процедуру историко-культурной экспертизы проектной документации влечет за собой потенциальную угрозу памятникам. Градостроительным Кодексом данная процедура отнесена к полномочиям Главгосэкспертизы России. Необходимо в соответствующее утвержденное Правительством РФ Положение «Об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» включить рассмотрение документации на соответствие результатам историко-культурной экспертизы и раздел: «Сохранение культурного наследия».
Историко-культурная экспертиза обязательно должна проводиться до осуществления тех видов хозяйственной деятельности в границах территории и охранных зон объекта культурного наследия, которые могут повлиять на сохранность ОКН и его историко-культурной среды, а также при хозяйственном освоении земельных участков, обладающих подтвержденными признаками исторических мест.
В перечисленных случаях, а также если при проведении работ в зонах охраны и территорий ОКН затрагиваются их охранные характеристики с воздействием на окружающую историко-культурную среду, разрешение на проведение работ должно выдаваться на основании положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, предоставляемого в соответствии с требованиями настоящего Закона.
Историко-культурная экспертиза не ограничивается только экспертизой ранее проведенных научных исследований и проектных работ, а в первую очередь, является непосредственно научно-исследовательской работой, завершением которой является независимый акт. Эксперты предлагают в 22-ю статью включить дополнительный пункт, поясняющий состав работ историко-культурной экспертизы, включающий в ее перечень проведение исторических изысканий, научные исследования, а также экспертизу проектов, реализация которых изменяет физическое состояние ОКН или его среду.
Возмещение ущерба ОКН. Проектом предлагается размер неустойки устанавливать на основании отчета оценщика (ст. 46, п. 4). Любая оценка, тем более оценка ущерба ОКН, подразумевает процедуру профессиональной и независимой экспертизы, т.е. историко-
культурную экспертизу. Аккредитованный в РФ «Институт оценщиков» не имеет практики и соответствующего опыта, т.е. не обладает профессиональными знаниями в сфере сохранения ОКН.
Авторы отмечают, что в Проекте имеется существенный недостаток в регламенте проведения государственной экспертизы, который обязательно обременит государство (основного собственника ОКН) и осложнит реализацию государственных заявок на проведение историко-культурной экспертизы. Любая экспертиза является возмездной и достаточно затратной. Регламентом Проекта допускается повторная экспертиза, что негативно отразится на государственных инвестициях. Неполон и состав целей и объектов (предметов) экспертизы11. Предлагается предъявлять требования на проведение затратных процедур экспертизы. Такие требования должен устанавливать уполномоченный орган охраны памятников в виде Задания, это принято в действующей практике. Уполномоченный орган должен осуществлять согласование проектной документации, разработанной по техническому заданию заказчика, строго в соответствии с Заданием государственного органа».
Предлагается внесение поправок и в ст. 14: «Льготы, предоставляемые физическим или юридическим лицам, вложившим свои средства в работы по сохранению объектов культурного наследия». Льготы должны относиться к инвесторам, вложившим средства в государственные и общественные проекты, по сохранению ОКН. Льготы должны предоставляться только добросовестным собственникам (пользователям) всех объектов культурного наследия и земельных участков, в границах которых располагаются любые объекты культурного наследия, а не только к земельным участкам с расположенными на них объектами археологического наследия (действующая редакция Закона). В случае выявления ОАН в пределах границ земельного участка или водного объекта уже зарегистрированных в вещном праве, сведения по обременениям должны вноситься в кадастровый паспорт и имущественный реестр соответствующих объектов права.
В Проекте также подробно представлен регламент ведения реестра ОКН, однако имеются некоторые замечания. Ввиду того, что ОКН (ПИК) народов РФ являются особым видом недвижимого имущества, то ведение Единого Реестра имущества РФ осуществляется уполномоченным на то Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В составе Единого Реестра имущества РФ ОКН являются особым видом. Таким образом, ведение единого реестра ОКН по представлению МК РФ может осуществ-
11Если правом собственности на объект культурного наследия обладает государство, то соответствующие государственные органы могут выступать заказчиком историко-культурной экспертизы (редакция Проекта). В этом случае потребуется финансирование на разработку адресной программы по объектам историко-культурной экспертизы, утверждения заявок (программ) на ее проведение соответствующими государственными бюджетами, согласно законодательству РФ, в т.ч. с проведением процедур (конкурсов, аукционов) по выбору исполнителей.
лять не только федеральный орган по охране памятников. Прерогатива выбора уполномоченного по ведению имущественного реестра остается за Правительством РФ.
Списки памятников (ОКН), поставленных на государственную охрану давно существуют. Ведение реестра ОКН - лишь его упорядочение - должно «особо» дополнять ведение имущественного Реестра уведомлениями об обременениях с осуществлением полномочного контроля и надзора за их регистрацией. При государственной регистрации обременений («сервитутов») дело охраны памятников станет общегосударственной задачей.
Сведения об обременениях на объекты культурного наследия должны вноситься в имущественный Реестр уполномоченным федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании принятых в соответствии с настоящим Федеральным законом актах и в первую очередь на основании положительного заключения (т.е. положительного акта) государственной историко-культурной экспертизы.
Сведения в Реестр об установленных ограничениях (обременениях) прав собственности или иных вещных прав на ОКН, земельный участок (территорию, акваторию) ОКН должны вноситься и о лицах в обязанность, а не в «пользу» (трактовка Проекта) которых установлены такие ограничения (обременения). Также, в сведения должны включаться кадастровый номер (кадастровые номера) земельных участков и водных объектов при расположении (обнаружении) в их границах объектов археологического наследия.
Таким образом, 73 ФЗ закон регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. При этом действие федерального закона направлено на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь ПИК. А также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в РФ, на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры [1].
Среди основных характеристик объектов культурного наследия можно выделить:
- невозможность или сложности перемещения без ущерба назначению объекта;
- характерные признаки определенной цивилизации, эпохи или исторических событий;
- присутствие связанных с объектом уникальных образцов деятельности человека, представляющих собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры.
Перечисленные выше факторы говорят о том, что объект недвижимости представляет собой памятник истории и культуры. То есть, особый правовой статус объекта культурного наследия должен быть обосно-
ван необходимым уровнем ценности его для общества. В данном исследовании приоритетными задачами по отношению к объектам недвижимости культурного наследия являются сохранение, маркетинг и дальнейшее использование с учетом их особой культурной и исторической значимости.
В действующем российском законодательстве отсутствует понятие «охраняемая историко-культурная территория»12, но в некоторых случаях такие территории уже созданы или создаются в соответствии со специальными законодательными актами региональных и местных органов власти. Стратегия охраны культурных ландшафтов требует включения вопросов социально-экономического развития охраняемой территории. В свою очередь, программа социально-экономического развития административной единицы, в чьих границах находится охраняемая территория, должна корректироваться с учетом требований сохранения культурного ландшафта [7]. Как правило, уникальные территории составляют каркас региональных систем наследия. В большинстве стран мира основу этого каркаса составляют природные резерваты, исторические города, крупные историко-культурные музеи-заповедники, но чаще всего региональные и национальные парки, сочетающие элементы природного и культурного наследия [8].
Большинство выявленных объектов культурного наследия находится в государственной собственности. Существующие органы управления, ответственные за контроль надлежащего исполнения обязательств по сохранению и использованию памятников истории и культуры, предпринимают ряд соответствующих мер. При этом взаимодействие государственных органов по управлению объектами культурного наследия зависит и от уровня значения этих объектов.
Можно сделать вывод, что существующая правовая база требует совершенствования и развития, как на федеральном, так и на региональном уровне. Федеральный закон об объектах культурного наследия предусматривает подразделение объектов культурного наследия на категории историко-культурного значения (федерального, регионального и местного муниципального). Такое разделение объектов культурного наследия, как показала практика, не имеет научно-обоснованных критериев, система мер государственного сохранения не зависит от категорий историко-
12Уникальные историко-культурные территории - это целостные пространственные образования, основное социальное предназначение которых состоит в воспроизводстве условий, обеспечивающих сохранность наиболее значимых объектов и явлений человеческой истории и культуры
культурного значения в современных условиях. В свою очередь деление объектов культурного наследия создает ненужные препятствия по осуществлению государственной охраны, влечет за собой проблемы разграничения государственной собственности на объекты культурного наследия, их финансирования за счет средств бюджетов разных уровней.
До издания федерального закона «Об объектах культурного наследия» Правительство РФ утвердило «Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального значения, находящихся в Санкт-Петербурге». Указом Президента РФ было поручено подготовить Сводный перечень памятников федерального значения. Петербургский список стал первым и пока единственным среди всех регионов России. Он был подготовлен и утвержден в первоочередном порядке по инициативе Комитета государственной инспекции охраны памятников (КГИОП) при поддержке Министерства культуры Российской Федерации. В этой связи важным становится внимательное изучение отечественного и зарубежного опыта.
Опыт охранной деятельности последних десятилетий позволил выявить множество объектов, требующих сохранения: земли историко-культурного назначения, заповедные места, исторические города, районы и их планировка, композиция, панорамы и т.д. Затем, уже давно, была осознана необходимость перейти от охраны отдельно взятых объектов к охране и поддержанию систем, элементами которых являются эти объекты. Архитектурное наследие - это пространственная оболочка былой жизни, именно эта жизнь - в ее лучших проявлениях - заслуживает продления и, следовательно, охраны.
Механизм охраны - это градорегулирование, а также профессиональное управление, посредством которого упорядочиваются отношения всех заинтересованных участников архитектурно-градостроительного процесса. Определению предметов охраны сопутствует оценка и ранжирование территории и застройки. Далеко не все фрагменты города равноценны по своему архитектурному качеству. Анализируя среду исследуемой зоны, экспертиза обязана точно сформулировать оптимальный режим реконструкции по данным типологического, композиционного, функционального анализа.
В нашем случае архитектурное наследие нужно рассматривать с позиции сохранения информационно-ценностных ориентиров и связанного с ним спектра нормативно-правовых проблем. А в контексте текущих - социальных, экономических, экологических и ряда других проблем существования общества, также перспектив его развития.
1. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ: федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 (ред. от 18.07.2011, с изм. от 06:11.2011).
2. Большая Советская Энциклопедия. 2-е изд. М., 1973. Т. 19. С. 38, 39, 130, 131.
3. Венецианская хартия 1964 г. / пер. Н.О. Душкиной // Реставрация музейных ценностей. № 1/199.
4. Об объектах культурного наследия (ПИК) народов РФ:
ский список
федеральный закон № 73 (принят Гос. Думой 29 июня 2002 г.: одобрено Советом Федерации 10 июля 2002 г.) // Рос. газ. 2002, 10 июля.
5. Большаков А.Г. Основы теории градостроительства и районной планировки. Иркутск: Изд-во ИрГТУ, 2004. 40 с.
6. Аналитическая справка к проекту поправок, предложенных депутатами ГД РФ в федеральный закон № 7Э-ФЗ от 24 мая 2002 г. Об объектах культурного наследия (памятниках
Ж Строительство и архитектура
истории и культуры) народов российской федерации.
7. Сравнительный анализ практики управления культурными ландшафтами. М.: Институт Наследия, 1999. С. 38-39.
8. Мазуров Ю.Л. Уникальные территории: концептуальный
подход к выявлению, охране и использованию // Уникальные территории в культурном и природном наследии регионов. М., 1994. С. 31-40.
