CC BY
141
4. АГРАРНОЕ ПРАВО, ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО, ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.06)
4.1. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ АГРАРНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Мустакимов Наил Салимович, к.ю.н., доцент. Должность: доцент кафедры частного права России и зарубежных стран. Место работы: Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола. E-mail: mustakim@bk.ru
Данный материал был доложен на IVМеждународной научно-практической конференции «Пробелы в российском законодательстве» г. Чебоксары, 2010 г. (прим. ред.)
Российская аграрно-правовая наука изучает законодательную деятельность российского государства в различных аспектах, касающихся принципов правотворческой деятельности, рассматривая нормативноправовые акты как выражение и результат этой деятельности, а также эффективность законодательной деятельности, характерные черты правовых актов государственных органов, законодательной (представительной) и исполнительной власти.
Вопрос исследования источников российского права, в частности отдельного вида источников аграрного права - закона - является одним из аспектов этой важной проблемы.
Следует учитывать, что наличие источников правового регулирования является одним из критериев, наряду с особым предметом правового регулирования, методом правового регулирования и объективной заинтересованностью государства в регулировании аграрных отношений, предназначенным для разграничения норм права по отдельным самостоятельным отраслям права, одной из которых является аграрное право.
Помимо вышеперечисленных, имеются статьи и высказывания по отдельным видам источников права. Однако, учитывая федеративное устройство российского государства, следует остановиться детально на изучении источников аграрного права субъектов Российской Федерации.
Аграрное законодательство субъектов России довольно значительно по своему объему. Поэтому следует ограничиться законодательством.
Источники аграрного права служат внешней формой выражения и закрепления правотворческой деятельности государства как важного фактора, влияющего на формирование и развитие правовых институтов в сфере регулирования аграрных правоотношений. Данное определение термина источник права в материальном смысле распространен у представителей отраслевых юридических наук. Политический интерес является важным побудительным мотивом при выделении в комплексную отрасль права норм, закреп-
ляющих современную аграрную политику1. Действительно, насколько государство заинтересовано в нормальном развитии аграрных отношений, настолько оно будет стремиться опосредовать их юридическими нормами.
Аграрная политика включает ориентацию на проведение аграрно-земельной реформы, имеющей антимонопольную направленность, на повышение престижности крестьянского труда и уровня жизни в деревне, на преобразование структурной, инвестиционной, налоговой политики, обеспечивающей приоритетное развитие АПК, а также формирование рыночных социально-экономических структур, функционирующих на основе различных форм собственности и хозяйствования.
Признается что нормы, устанавливающиеся в результате правотворческой деятельности компетентных органов государственной власти в результате реализации аграрной политики, регулируют комплекс земельных, имущественных, трудовых и организационно-управленческих отношений в сельскохозяйственной деятельности. В совокупности вышеназванные отношения составляют аграрные отношения, которые и являются в свою очередь отдельным видом общественных отношений.
Особое место среди аграрных отношений занимают земельные отношения, так как земля выступает главным средством сельскохозяйственного производства. Нормы аграрного права определяют главным образом права и обязанности сельскохозяйственных коммерческих организаций по рациональному использованию земли сельскохозяйственного назначения.
Имущественные отношения касаются правового режима имущества сельскохозяйственных коммерческих и некоммерческих организаций, организационноправовой формы и их договорных связей.
Трудовые отношения, оказывающиеся внутри сельскохозяйственных некоммерческих организаций, большей частью регулируемые нормами локальных правовым правовых актов, составляют часть аграрных отношений.
Организационно-управленческие отношения, регулируемые нормами аграрного права, являются отношениями внутри сельскохозяйственных формирований.
При определении источников аграрного права исследователи исходят из множественности юридических нормативных актов, регулирующих аграрные отношения. Можно согласиться с определением Быстрова Г.Е., который справедливо утверждает, что под источниками аграрного права следует понимать способы выражения норм права, закрепленных в унифицированных и дифференцированных нормативноправовых актах, принимаемых компетентными на то органами государства, органами местного самоуправления и сельскохозяйственными коммерческими организациями, предназначенных для регулирования и охраны аграрных отношений, складывающихся в сфере сельскохозяйственной деятельности2.
1 Быстров Г.Е. Источники советского сельскохозяйственного права. М.: 1985 С.7.
2 Быстров Г.Е. Источники аграрного права // Аграрное и зе-
мельное право.2008. №6. С.28. М.
Если унифицированные нормативно-правовые акты регулируют отношения связанные со всеми сельскохозяйственными субъектами, то дифференцированные правовые акты касаются правового режима отдельных видов сельскохозяйственных формирований.
На основании признаков, присущих закону, исходя из комплекса регулируемых законом аграрных отношений и специфических особенностей источников аграрного права, можно дать понятие закона, как источника аграрного права и раскрыть место закона в системе источников аграрного права.
С учетом круга отношений, регулируемых нормами аграрного права и специфических признаков, присущих закону, можно сделать вывод, что закон, как источник аграрного права - это основной дифференцированный или унифицированный нормативноправовой акт, издаваемый законодательным (представительным) органом государственной власти, регулирующий наиболее важные земельные, имущественные и трудовые отношения, а также организационноуправленческие отношения в сфере сельскохозяйственной деятельности.
Правовая база для формирования аграрного законодательства субъектов РФ заложена во многих федеральных законах. В большинстве федеральных законов чаще всего подтверждается право регионов на принятие собственных законов. Так в Федеральном законе «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 года определены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.3
Субъекты РФ, достаточно активно используют предоставленное им право собственного законодательства регулировать отношения, складывающиеся в аграрном секторе экономике. Естественно в такой массе не то что можно разобраться, а очень легко заблудиться, что может привести к многочисленным нарушениям законности и создать трудности для физических и юридических лиц в реализации и защите из прав и законных интересов. Да и акты сами по своей природе разнообразны, следовательно, различны по характеру применения. Избежать указанных проблем можно с помощью правильно построенных классификаций правовых актов. Классификация позволяет четко расположить и четко расставить правовые акты по той линии, где каждой из них имеет свое место и находит верное соотношение с другими актами. Ярче обнаруживаются системные зависимости актов внутри правовой системы. Принцип, вытекающий из ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которой, земельное и аграрное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, предполагает особые требования к систематизации (классификации) земельного и аграрного законодательства, а также его достаточности для регулирования развивающихся земельных отношений. Система земельного и аграрного законодательства должна состоять из двух «подсистем» нормативных актов РФ и правовых актов ее субъектов.
Значительную часть в совокупности всех правовых актов составляет в указанной области массив законов-субъектов РФ. Нормативно-правовые акты субъектов РФ, в том числе законы могут развивать положения
3 СЗ РФ 1998. № 29. Ст. 3399.
федеральных законов, детально регламентировать правоотношения, урегулированные федеральным законодательством, либо быть вполне самостоятельными по своему содержанию.
Для наиболее полного представления о нормативных актах субъектов РФ, регулирующих отношения в области аграрной и земельной реформы, необходимо применить общетеоретическую правовую систему по классификации нормативных актов. Классификация дает полное представление о природе, силе того или иного нормативного акта, позволяет уяснить случаи его применения, субъективный состав, подпадающий под силу его действия, отношения которые данным актом урегулированы, органы которые уполномочены на их принятие и поэтому имеет не только большое теоретическое, но и практическое значение.
Классификация нормативно-правовых актов, принятых законодательными (представительными) органами государственной власти субъекта РФ, невозможна без определения ее места в классификации источников аграрного права вообще.
В теории права как общей, так и отраслевой имеется несколько критериев классификации нормативноправового материала.
Наиболее широкое распространение в аграрном праве получила классификация источников по способу правотворчества заложенная еще в трудах В.З. Янчу-ка,4 на нормативные акты государства, акты санкционированного и делегированного правотворчества.
Причем наличие последних характеризуется спецификой предмета аграрного права, сущность которой в том, что в регулировании общественных отношений на селе большую роль играют акты сельскохозяйственных организаций, т.е. акты локального характера. Однако следует учитывать тот факт, что законы как нормативно-правовые акты принимаются только законодательным государственным органом. Поэтому данный критерий, который положен в основу классификации источников аграрного права, не может применяться для классификации законов субъектов Российской Федерации.
Исходя из многообразия нормативно-правовых актов регулирующих аграрные отношения, они традиционно классифицируются по нескольким разнообразным критериям:
во-первых, по юридической силе;
во-вторых, по способу издания нормативных актов;
в-третьих, по органам, принявшим нормативноправовые акты ;
в-четвертых, в зависимости от вида регулируемых общественных отношений.5
В зависимости от юридической силы все источники аграрного права можно подразделить на законы и подзаконные акты, где последние изданные на основе и во исполнение закона должны соответствовать ему.
Если взять только отдельную группу нормативноправовых актов, а именно законы субъектов РФ, можно выделить Основные законы (Конституции) и текущие (просто) законы субъектов РФ, содержащие аграрно-правовые нормы. Выделение в качестве классификационного критерия - иерархии законов позволяет в полной мере учесть влияние роли конституционного регионального законодательства в нормативном регулировании аграрных отношений на фор-
4 Янчук В.З. Проблемы теории колхозного права. М., 1969. С.25.
5 Беляева З.С. Источники колхозного права. М., 1972. С. 14-24.
мирование системы источников аграрного права на региональном уровне.
Следует исходить из того, что входящие в систему источников нормативно-правовые акты, а именно законы могут группироваться по различным признакам. Способ группировки нормативно-правовых актов представительных органов государственной власти субъектов РФ по группе признаков, которые могут быть признаны необходимым и достаточным основанием для построения классификационных групп законов республик-субъектов РФ называется «поликритери-альной классификацией».6
При определении критериев классификации законов субъектов РФ следует учитывать органическую связь между внешней формой права и содержанием правового регулирования аграрных отношений. В аграрных отношениях существуют две тенденции развития; во-первых - это интеграция имущественных, земельных, трудовых, управленческих отношений в сельском хозяйстве, обусловленная требованиями современной аграрной политики, направленной на коренное обновление экономической системы; во-вторых - дифференциация правового регулирования аграрных отношений, обусловленную (в свою очередь) формированием аграрных структур на селе.
Поэтому в качестве критерия классификации законов субъектов Российской Федерации, можно выделить унификацию и дифференциацию нормативно-
правовых актов, регулирующих аграрные отношения, имеющих в качестве основания для классификации специфику внешней (юридической) формы правового регулирования аграрных отношений и тенденции развития правового регулирования указанных отношений.
Унифицированные нормативно-правовые акты являются ядром сельскохозяйственного законодательства субъектов РФ, вокруг которых формируются близкие ему нормативно-правовые акты.
Унификация имеет двуединую направленность. Она представляет собой не только выработку общих предписаний по тем или иным сходным проблемам социального развития и грамотную техникоформализованную обработку уже принятых унифика-ционных положений, т.е. систематизацию.7
В условиях нынешней аграрной реформы усиливается взаимосвязь унификации и глубоких качественных изменений содержания аграрного законодательства, главная функция которого - обеспечить эффективное функционирование системы товарно-денежных отношений на селе и новых аграрных структур в сфере агробизнеса; создать и в полной мере использовать правовой инструментарий для формирования многообразия форм собственности и хозяйствования, развития свободного предпринимательства, всесторонней защиты прав сельскохозяйственных коммерческих организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств как участников экономического оборота в сфере товарноденежного обмена.8
Думается, можно к унифицированным законам субъекта РФ применить более удобную классификацию, беря в основу критерий принадлежности того или иного закона к регулированию отношений, возникших с одной стороны, при реализации положений земельной, с другой аграрной реформ.
6 Быстров Г.Е. Источники советского сельскохозяйственного права. М.: 1985 С.29.
7 Сенякин И.Н. Специализация и унификация Российского законодательства. Саратов, 1993. С.97.
8 Аграрное право. М.: 1998. С.43-44.
Большое значение в субъекте РФ уделяют вопросам государственного регулирования обеспечения воспроизводства и повышения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и их охраны.
Правовые нормы унифицированного характера, регулирующие вышеуказанные вопросы, содержатся в Законе Республики Марий Эл «О регулировании отношений в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения в Республике Марий Эл от 4 декабря 2004 года9.
Вышеперечисленные группы нормативно-правовых актов законодательных органов государственной власти относятся к унифицированным законам, касающихся главным образом, вопросов регулирования земельной реформы в субъектах РФ. Если взять в качестве предметного классификационного признака аграрную реформу, то можно выделить группу унифицированных законодательных актов субъектов РФ, регулирующих правовые отношения на селе. В целях содействия развитию и стабилизации рынка сельскохозяйственной продукции сырья и продовольствия, поддержки паритетных экономических отношений сельского хозяйства с другими отраслями экономики, повышения конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции, проведения политики протекционизма по отношению к местным сельскохозяйственным производителям, стабилизации и повышения уровня жизни сельского населения, в частности, принят закон Республики Марий Эл «О государственной поддержке сельского хозяйства» от 3 декабря 2004 года (в ред. от 16 марта 2009 года)10.
Указанные законы определили обязанность государственного финансирования агропромышленного производства за счет бюджета соответствующего субъекта Федерации и иных источников, и выделил его отдельной строкой в республиканском бюджете.
Отдельные мероприятия государственной поддержки сельского хозяйства предусмотрены: Законом Республики Марий Эл «О государственной поддержке мероприятий по укреплению и развитию руководящего кадрового потенциала сельскохозяйственных предприятий в Республике Марий Эл» от 26 апреля 199911.
Следующая отдельная группа законов субъекта РФ должна относиться к дифференцированным источникам аграрного права.
Дифференцированные нормативно-правовые акты законодательных органов государственной власти субъектов РФ - это внешние формы выражения аграрного права, в основе которой лежит дифференциация правового регулирования аграрных отношений обусловленная созданием рыночных аграрных структур на селе. Однако, в структуре аграрного законодательства Республики Марий Эл таких законов не имеется.
Проведя классификацию законов субъектов РФ на унифицированные и дифференцированные группы нормативно-правовых актов законодательных органов государственной власти субъектов РФ, следует учитывать, что при всех их различиях нужно принимать во внимание единство юридического содержания юридических источников аграрного права. Действительно классификационные схемы не являются замкнутыми, неизменными, раз и навсегда установленными. Они
9Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2004. №1.Ст.3.
10Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2005. №1 .Ст.8
11 Марийская правда. 1999. 1мая.
уточняются, развиваются и дополняются в ходе прогресса человеческого знания.12 Поэтому любая классификация источников аграрного права, законов субъектов РФ, в том числе, является условной, так как характеризует правовые акты со стороны важнейших отдельных, хотя и важных признаков.
Думается, что для превращения аграрного законодательства в эффективный инструмент аграрноземельной реформы для восполнения пробелов этого законодательства, а также устранения вышеупомянутых недостатков, необходимо издание, как отдельных аграрных рыночных законов, так и комплексного кодифицированного правового акта.
Принятие рыночных аграрных законов позволит создать, во-первых, механизм завершения аграрноземельной реформы, во-вторых, принципиально улучшить систему аграрного законодательства и закрепить институциональные преобразования; связанные с коренными изменениями сельскохозяйственной собственности и формированием новых организационно-правовых форм аграрного предпринимательства.
Принятие Аграрного кодекса позволило бы в значительной степени упорядочить существующую систему аграрного законодательства и обеспечить разработку новых актов субъектов РФ специального характера, направленных на регулирование того или иного вида аграрных отношений.
Таким образом, формирование правового государства связано с повышением роли закона, в частности аграрного, в государственной и общественной жизни.
Отражая, в концентрированном виде социальные интересы, аграрный закон выступает главным регулятором аграрных общественных отношений и служит важнейшим средством аграрных преобразований в экономической сфере.
На всех этапах проведения земельно-аграрной реформы в России закон был и остается важным и эффективным инструментом государственной политики руководства рыночными преобразованиями.
В настоящее время правильное отражение потребностей, эффективность, полнота и своевременность законодательных решений в области земельных отношений, высокое качество законов становятся во многом определяющими фактором экономических преобразований в сельском хозяйстве как в России так и ее субъектов.
Темпы законодательной деятельности в современной России довольно высоки. Значительна также законотворческая работа в субъектах Российской Федерации. Практически складывается новая правовая система, обеспечивающая потребности дальнейшего становления и развития рыночных отношений в аграрном секторе экономики страны.
12 Поленина С.В., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М., 1987. С.18.
