CC BY
104
Багомедов М.А., Мусаева А.З.
Основные проблемы Российской законодательной базы системы социального страхования
Одним из существенных компонентов социальной политики рыночных экономик является обязательное социальное страхование, механизмы которого позволяют эффективно аккумулировать и целенаправленно распределять финансовые ресурсы, обеспечивая материальную поддержку, медицинскую помощь и социальную защиту работающим и членам их семей в случаях наступления соответствующих рисков. Социальное страхование — это мощный механизм достижения социального согласия, а степень его развития свидетельствует об уровне социальной защиты трудящихся. Приближая сферу социальной защиты непосредственно к тем, кто трудится, их семьям и трудовым коллективам, социальное страхование фактически стабилизирует общество. Совместное участие работников и работодателей в управлении деятельностью этого института, взаимное доверие и сотрудничество — необходимое условие эффективно функционирующей экономики.
По мнению экспертов, ученых и политиков, в своем нынешнем виде система обязательного социального страхования в России пока не отвечает тем задачам, которые она в принципе призвана решать. Снижение уровня социальной защиты застрахованных, которое происходит в настоящее время, — не только текущая проблема, но, к сожалению, и долгосрочная тенденция. В этой связи требуется не только принять отдельные меры по совершенствованию механизмов социального страхования, но и провести серьезные институциональные изменения.
В бывшем СССР социальное страхование в силу идеологических установок и организации экономической жизни играло незначительную и вспомогательную роль. Основным институтом социальной защиты выступало государственное социальное обеспечение, которое в новых условиях могло выполнять не главную, а дополняющую роль.
Трансформация общественно-экономической системы России в начале 90-х гг. создала для населения страны радикально новую ситуацию, которая стала характеризоваться непривычно высоким уровнем социальных рисков: утраты места работы, повышением стоимости жизни, трудностями в получении надлежащей медицинской помощи и достаточного по объему пенсионного обеспечения. Реформирование экономики и социальной сферы, неблагоприятная демографическая ситуация совпали по времени с обострением конкуренции на мировых рынках финансов и труда, возникновением и развитием такого феномена, как глобализация мировой экономики, что в итоге усилило неблагоприятные последствия для населения страны и привело к масштабной безработице, снижению расходов на оплату труда и социальное обеспечение, медицину, образование и культуру. С утверждением многообразия форм собственности сфера государственного социального обеспечения и ее возможности резко сократились. В этой связи с начала 90-х гг. на повестке дня государственной социальной политики особое место заняла стратегическая задача модернизации системы социальной защиты, адаптации ее к требованиям функционирования рыночной экономики, формирования экономических, организационных и правовых механизмов социального страхования. Решая эту задачу, исполнительные и законодательные органы страны в последние 12—15 лет разработали законодательную базу социального страхования, регламентирующую деятельность основных субъектов правоотношений в данной сфере, создали государственные социальные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР), федеральный и региональные фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС), Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС) и Государственный фонд занятости (ГФЗ).
Существующая система обязательного социального страхования в Российской Федерации включает в свою сферу следующие его виды:
пенсионное страхование работающих от социальных рисков — старости, инвалидности и утраты кормильца (пока без подразделения на их подвиды); страховщиком выступает Пенсионный фонд Российской Федерации;
страхование временной утраты трудоспособности (не совсем правильно именуемое как «социальное страхование»); страховщик — Фонд социального страхования Российской Федерации;
социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; страховщик - Фонд социального страхования Российской Федерации;
медицинское страхование; страховщики — федеральный и региональные фонды обязательного медицинского страхования.
Данные меры позволили сформировать значительную по объемам ресурсную базу для целей социальной защиты работников и членов их семей и обеспечить ее функционирование на постоянной и независимой от бюджетов всех уровней основе, что представляет собой основное и принципиальное отличие от советской модели государственного социального обеспечения, для которой была характерна значительная зависимость (более чем на 60%) от государственного бюджета. Сформированные финансовые инструменты и механизмы социального страхования, пусть и весьма несовершенные, позволили в условиях масштабных изменений экономической и социальной сфер страны предотвратить крайние формы нищеты и бедности населения, сохранив приемлемое в этих условиях социальное обеспечение пенсионеров, привлечь значительные финансовые ресурсы для медицинской помощи.
Однако ныне действующая система социальной защиты является страховой, главным образом по своему названию. Так, в 2001 г. был ликвидирован Государственный фонд занятости населения (осуществлявший социальное страхование в связи с безработицей); затем при повышении ставки подоходного налога с 12 до 13% были отменены страховые отчисления работников в Пенсионный фонд России, а накопленные по этому источнику пенсионные права работников ликвидированы без сохранения каких-либо обязательств со стороны государства перед застрахованными. Страховые взносы работодателей (в пользу работников) в государственные внебюджетные фонды были заменены в 2001 г. на единый социальный налог (ЕСН), придав тем самым данному виду платежей налоговый характер, что противоречит самому духу и сути социального страхования.
Поскольку налоги носят фискальный характер, замена страховых взносов налогом (пусть даже «социальным») лишает данные средства их целевого предназначения, они утрачивают возмездный, эквивалентный и соподчиненный характер по отношению к взносам, подрывая тем самым принципиально важное положение социального страхования, а именно связь страховых платежей и выплат с заработной платой конкретных работников. Кроме того, включение части ЕСН в состав федерального
бюджета позволяет федеральным финансовым органам перераспределять страховые средства и использовать их не по прямому назначению (в том числе на финансирование нестраховых выплат), в то время как финансово не обеспечивается социальная защита работающих граждан от ряда профессиональных и региональных социальных рисков, характерных для производств с вредными для здоровья условиями труда и относящихся к северным территориям: досрочные пенсии, необходимые объемы медицинского страхования. К тому же существующий порядок прохождения финансовых средств по ЕСН (определен ст. 241 Налогового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым промежуточным звеном между страхователями и страховщиками выступают счета Федерального казначейства) позволяет использовать на легитимной основе «временно свободные» страховые ресурсы как беспроцентный и внушительный по объему кредит для покрытия текущих расходов федерального бюджета.
С 2002 г. значительную часть ЕСН стали включать в федеральный бюджет и тем самым использовать на другие цели, что противоречит рекомендациям МОТ и отечественному законодательству. По мнению Счетной палаты Российской Федерации, ни одна из провозглашенных целей при введении ЕСН вместо страховых платежей в приемлемой мере не достигнута. Сама процедура сбора взносов, контроля и взыскания задолженности стала более сложной для плательщиков и государственных внебюджетных фондов, путь прохождения финансовых ресурсов — более длинным и менее прозрачным; картина оплаты платежей по конкретным застрахованным лицам не отражается в платежных документах налоговых организаций; применение исключительно судебного порядка взыскания задолженности с плательщиков оказалось неэффективной процедурой; бухгалтерская отчетность хозяйствующих субъектов — более трудоемкой по сравнению с применяемой ранее.
Анализ федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на 2005 г., разработанных в условиях снижения с 1 января 2005 г. размера ЕСН, со всей очевидностью свидетельствует о контрпродуктивном характере изменения страховой природы взносов и замены их на налоговый способ формирования доходов для системы социального страхования, а также о поспешном и малообоснованном уменьшении ЕСН. Это проявляется в снижении уровня социальных гарантий в системе социального страхования и понижении уровня социальной защиты застрахованных, а также в снижении финансовой устойчивости бюджетов государственных внебюджетных фондов. Сохранение данной тенденции может привести в итоге к окончательной ликвидации страховых механизмов.
Если еще в 2002 г. доля страховой части пенсии составляла в общей ее сумме 70%, в 2004 г. — 65%, то в 2005 г. — уже 56%, а в 2007 и 2010 гг. эта доля понизится до 35 и 25% соответственно. Снижение ЕСН и возникающий в связи с этим уже в 2005 г. существенный дефицит бюджетов государственных внебюджетных фондов (порядка 300 млрд руб.) фактически реанимирует социалистическую модель государственного социального обеспечения, основанную на дотациях из федерального бюджета. Помимо неблагоприятных последствий такого параметрического изменения финансовых характеристик социального страхования следует отметить, что этот базовый институт социальной защиты утратил необходимое для функционирования в рыночной экономике свойство достаточности собственных, закрепленных исключительно за ним финансовых ресурсов и присущую для него институциональную страховую природу.
Масштабы возрастающего дефицита финансовых ресурсов таковы, что его покрытие в 2006 г. потребует дотаций из государственного бюджета в размере около 380 млрд руб., в 2007 г. эта величина приблизится уже к 440 млрд руб., а в 2008 г. - к 600 млрд руб., что может быть осуществлено в рамках перераспределения средств из федерального бюджета с серьезными трудностями, а возможно, и в неполной мере.
Начиная с 2005 г. федеральный бюджет становится ответственным за финансовое обеспечение бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации и других социальных фондов. Таким образом, в России фактически произошел возврат к государственному социальному обеспечению по типу недавнего социалистического прошлого, но при этом размер дотаций из государственного бюджета определен несравненно (в десятки раз) в меньших пропорциях и объемах, чем это было в советское время. В итоге получился своего рода гибрид, вобравший в себя элементы и механизмы социальной помощи, государственного социального обеспечения, социального страхования и личного страхования (накопительная часть пенсионной системы), который с точки зрения экономических законов не имеет каких-либо перспектив на развитие в дальнейшем.
Несмотря на то, что данная политика привела к отрицательным результатам и требует существенной корректировки, ее авторы из финансового блока федеральных органов исполнительной власти не только не признают свой стратегический просчет, но и продолжают линию на свертывание страховых механизмов в системе социального страхования. В перспективных планах экономического и социального развития страны задача институционального построения национальной системы социального страхования даже и не ставится.
Правовой основой функционирования обязательного социального страхования являются федеральные законы и нормативные правовые акты.
Важнейшими из них являются:
Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» — представляет собой «рамочный закон»;
Закон Российской Федерации от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»;
Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»;
федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов (пенсионного, медицинского и социального страхования).
Следует отметить незавершенность формирования законодательной базы социального страхования. Так, до сего времени не приняты федеральные законы «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности», «О Фонде социального страхования Российской Федерации», «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации»; законодательно не утверждены порядок, процедуры, источники финансирования дефицита средств на
выплату страховой части трудовых пенсий; имеется ряд серьезных противоречий в Бюджетном и Налоговом кодексах в части, касающейся ЕСН (его трактовки с налоговых, а не страховых позиций).
Правовая основа социального страхования базируется и на международных правовых актах. В их число, помимо документов ООН, входят конвенции и рекомендации МОТ, МАСО и ВОЗ; перечень конвенций и рекомендаций, посвященных вопросам организации национальных систем социального страхования, включает более 20 наименований. Среди них особое место занимает Всеобщая декларация прав человека (1948), в ст. 22 и 25 которой фиксируется право каждого человека на социальное обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам. Российская Федерация как участник Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах признает право каждого на приемлемый жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, на непрерывное улучшение условий жизни и обязуется принять надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права. Аналогичные положения закреплены в принятых Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств (ст. 40) и Хартии пожилых людей.
К числу наиболее важных правовых характеристик социального страхования отечественное законодательство и международное право относит:
публично-правовой статус социального страхования — обязательность по закону применения для работодателей (вменения им в обязанность) и наемных работников (определения круга страхуемых лиц и получателей пенсий, пособий и медицинских услуг), а также законодательно-регламентированного способа целевого резервирования и расходования финансовых ресурсов (в России финансовые аспекты социального страхования регулируются, помимо федеральных законов, по отдельным видам социального страхования, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов);
законодательное закрепление перечня социальных рисков, признаваемых государством в качестве оснований для охвата социальным страхованием;
законодательное нормирование социального стандарта страхового возмещения и размера страховых тарифов.
Помимо вышеприведенных основных правовых признаков социального страхования имеется еще ряд других, например, формирование особых управленческих структур и фондов; государственное регулирование распределения финансовых ресурсов как части ВВП; определение природы взносов и выплат в увязке с налоговым регулированием; порядок реализации застрахованными лицами накопленных страховых прав и способы их защиты.
Следует подчеркнуть, что, согласно международным нормам и корреспондирующимся с ними положениям Конституции Российской Федерации, помимо принятия законодательных актов, государство несет ответственность за руководство системой социального страхования, для чего призвано осуществлять комплекс экономических и управленческих мер по обеспечению эффективного регулирования государственного социального обеспечения, создания условий, гарантирующих достоинство личности во всех сферах (ст. 7, 21, 37, 39, 41 Конституции Российской федерации), чем утверждается приоритет личности и ее прав. В системе таких управленческих мер в социальной сфере важное место занимают законодательно установленные критерии социальной защиты граждан, предназначенные сформировать нормативную базу каждого из институтов социальной защиты: социальной помощи, социального страхования и государственного социального обеспечения (военнослужащих, государственных служащих и т.д.).
Отмечается неопределенность и неоформленность такой законодательной и нормативной базы. Так, существующее законодательство допускает возможность при значительном трудовом (страховом) стаже, необходимом для получения трудовой пенсии по старости в полном объеме, а также наличии II группы инвалидности установления суммы базовой и страховой части трудовой пенсии по старости в размере, меньшем, чем уровень прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации. Таким образом, социальное страхование, которое призвано решать задачи более высокого уровня, чем социальная защита от бедности, а именно замещение заработной платы в размерах существенно выше прожиточного минимума пенсионеров и инвалидов (в 2 и более раз), пока в стране не состоялось, а его нормативная база не отвечает принципам социального страхования.
Наблюдается тенденция к снижению нормативного регулирования государством уровня и качества жизни граждан. Цель Федерального закона от 24 октября 1997 г. «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», как это определено в его преамбуле, состоит в установлении правовой основы при установлении гражданам Российской Федерации государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты. Несмотря на то что в качестве базового критерия для определения достойной жизни населения федеральным законодателем выбран показатель «прожиточного минимума», пунктом 4 ст. 94 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ признана утратившей силу ст. 5 Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», устанавливающая в качестве основы для определения минимального размера пенсии по старости величину прожиточного минимума в целом по Российской Федерации.
Кроме того, п. 6 приложения № 2 к Указу Президента Российской Федерации от 24 июня 2002 г. № 648 «О приведении некоторых актов Президента Российской Федерации в соответствие с Федеральными законами «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» был признан утратившим силу Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1997 г. № 573 «О мерах по поддержанию материального положения пенсионеров», которым устанавливалось, что начиная с 1 января 1998 г. минимальный размер пенсии по старости при общем трудовом стаже, равном требуемому для назначения полной пенсии, с учетом компенсационной выплаты, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не может быть менее 80 % прожиточного минимума пенсионера, определяемого в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 1). Тем самым из сферы правового регулирования пенсионных отношений были исключены категории «минимальный размер пенсии по старости» и «прожиточный минимум», что можно трактовать как тенденцию к отказу государства от политики регулирования в социальной сфере и своеобразную псевдоправовую форму ухода от выполнения публично-правовых обязательств. Существенные недостатки в правовом регулировании сис-
темы социального страхования во многом обусловлены неразвитостью и архаичностью экономических отношений в данной сфере.
Общепризнанными мировым сообществом экономическими категориями социального страхования являются страховые платежи и выплаты, представляющие собой:
для работников — часть резервируемой во времени заработной платы, которая выплачивается им в случаях наступления социальных рисков (старости, болезни, инвалидности, безработицы и т.д.);
для работодателей — часть издержек на рабочую силу в структуре себестоимости продукции (услуг); для общества — часть необходимого продукта; для государства — публичные обязательства и внутренние долги. Финансовыми источниками государственных внебюджетных фондов служат платежи работодателей, начисляемые к объему заработной платы наемного персонала в форме ЕСН, страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, а также на страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (табл.1).
Таблица 1
Существующая финансовая модель распределения платежей и страховых взносов по видам обязательного социального страхования _(% от объема заработной платы наемного персонала)
Вид страхования Работодатели Работники Государство Всего
Пенсионное 20,0 _ _ 20,0
Медицинское 2,8 - - 2,8
Социальное 3,2 - - 3,2
от несчастных случаев на производстве 0,2-8,5 - - 0,9
Итого 26,2-34,5 - - 26,9
Вышеприведенные параметрические характеристики отдельных видов социального страхования позволяют обеспечить сравнительно невысокий уровень пенсий, пособий и медицинской помощи. Они обладают скромными возможностями для развития и в среднесрочной перспективе. Согласно прогнозам Минэкономразвития России, размеры пенсий хотя и будут расти в течение 2005-2008 гг. в среднем на 15—18 % в год, однако коэффициент замещения за этот период не изменится и сохранится на уровне 28%. Актуарные расчеты Пенсионного фонда России позволяют оценить перспективу развития пенсионной системы более пессимистично как с позиции роста финансовой нестабильности бюджета Пенсионного фонда России, так и с точки зрения размеров пенсий. Например, коэффициент замещения к концу 2008 г. составит ориентировочно 22—25%.
Масштабные финансовые ресурсы по накопительной части трудовой пенсии испытывают серьезные финансовые трудности (более 100 млрд. руб. на конец первого полугодия 2005 г.) обесцениваются, для их эффективного инвестиционного использования все еще не сформированы соответствующие финансовые инструменты и программы. В то же время система текущих пенсионных выплат все более погружается в искусственную «дефицитную ловушку», размер которой уже через два года составит до 40% требуемых финансовых ресурсов на эти цели. Хронический финансовый дефицит системы обязательного медицинского страхования (до 2—2,5 раза от выделяемых финансовых средств) приводит к низкому качеству медицинских услуг и крайне недостаточному объему и кругу финансируемых мероприятий. Так, на протяжении более десяти лет финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования составляет всего около 40% от ее минимальной потребности.
К принципиальным недостаткам отечественной системы социальной защиты следует отнести и то, что в ней зачастую отсутствует реальное разделение институтов социального страхования, социальной помощи и государственного социального обеспечения. Суть социального страхования и социальной помощи принципиально различны. Социальное страхование в классическом понимании — это система ослабления социального риска от известной опасности, финансируемая совместно участниками процесса общественного производства. Социальная помощь — это деятельность государственных органов по устранению угрозы снижения уровня жизни любых категорий населения за рамки, определенные обществом в качестве минимально допустимых, путем предоставления денежной или натурально-вещественной помощи. В условиях рыночной экономики помощь неимущим играет самостоятельную роль, и это направление социальной деятельности должно существовать параллельно с социальным страхованием.
Отличительная особенность страховых взносов — их целевое предназначение, что определяет и задает уже на стадии их взимания строгую ориентацию направлений и объемов дальнейшего расходования. Благодаря такому механизму в системе обязательного социального страхования страхователи (работодатели и работники) заинтересованы в формировании достаточной финансовой базы, позволяющей обеспечивать выплату пенсий и пособий в размерах, сопоставимых с заработной платой.
Социальная помощь имеет общебюджетный характер; круг обеспечиваемых в ее рамках — все нуждающиеся. Социальное страхование должно осуществляться через автономные страховые фонды, формируемые за счет страховых взносов, выплачиваемых за каждого застрахованного его работодателем, самим страхующимся и органами государственного управления (центральными и местными) из бюджетных средств; круг обеспечиваемых в его рамках — застрахованные лица.
Страховые платежи в системе социального страхования являются частью необходимого продукта, а на уровне предприятий — это часть издержек производства (себестоимости продукции и услуг). Для сравнения: налоги являются частью прибавочного продукта, а на уровне предприятий — частью прибыли; в плане очередности платежей страховые отчисления всегда первичны, а налоги - вторичны; в аспекте предназначения страховые платежи имеют четко обозначенную функциональную целевую ориентацию на определенные социальные нужды, а поэтому как бы «маркируются» и привязываются к характеристикам заработной платы отдельного застрахованного, а налогам присущ обезличенный и неопределенный характер — они «не
маркируются», различия имеются и по субъектам сбора - налоги собираются с юридических и физических лиц, а страховые платежи выплачивают работодатели и работники.
