CC BY
17
15 (39) - 2010 _
Эффективность экономической
политики
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ПЕНСИОННЫХ
ГАРАНТИЙ: НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ ДОХОДОВ РАБОТНИКОВ И СТРАХОВЫЕ ОТЧИСЛЕНИЯ РАБОТОДАТЕЛЕЙ
и. в. данишевская,
аспирант кафедры финансов и кредита E-mail: goncharova.sofla@gmail.com Российский государственный торгово-экономический университет, Волгоградский филиал
В статье в ретроспективном ракурсе анализируется государственное регулирование и развитие института пенсионных гарантий в Российской Федерации. Изучается налогообложение доходов работников во взаимосвязи со страховыми отчислениями работодателей за период истекшего десятилетия.
Ключевые слова: качество, жизнь, пенсионное обеспечение, капитал, единый социальный налог, страховой взнос.
Социальное развитие общества является приоритетным направлением политики Российского государства. Для этого необходимо устранение или смягчение существующей и по возможности предупреждение назревающей социальной напряженности в обществе, выравнивание финансового положения людей, развитие систем здравоохранения, образования и культуры.
Инструменты (рычаги), используемые государством для решения указанных задач, многообразны. Сегодня все большую роль играет налоговая система с развитой регулирующей функцией [4].
Решение социальных вопросов затрагивает проблемы справедливого налогообложения и реализуется посредством [2]:
— использования прогрессивной шкалы налогообложения;
— применения налоговых скидок (налоговых вычетов);
— введения акцизов на предметы роскоши;
— введения в структуру налоговой системы ряда отчислений во внебюджетные государственные социальные фонды и т. п.
Направленность налогообложения напрямую связана с моделью финансового обеспечения социальной политики. Социальная функция налога на доходы физических лиц выражается системой предоставляемых вычетов (стандартных, социальных, профессиональных и имущественных) и реализуется посредством сокращения неравенства в распределении доходов, воздействия на уровень доходов, сбережений населения, объем, динамику и структуру внутреннего спроса, качество жизни, демографические и др. показатели социальной сферы.
Установлением прямых страховых взносов (до 2010 г. — ЕСН) с фонда оплаты труда, исчисляемых работодателями в пользу работников, наше государство оказывает влияние на социальное обеспечение, охрану здоровья, материнства, де-
тства, медицинскую помощь, общедоступность и бесплатность образования, мотивацию труда, реализацию гражданами права на труд, защиту от безработицы, трудовые взаимоотношения в сфере производства, обращения, управления, культуры, науки и др. [6].
Пенсионное обеспечение — одна из главных социальных гарантий развития государства, поскольку оно затрагивает интересы всего населения страны, как нетрудоспособного (граждан, получающих пению), так и трудоспособного (будущих пенсионеров).
Особое место в государственном регулировании пенсионных гарантий отведено трудовой пенсии по старости. Она состоит из двух частей — страховой и накопительной. В состав страховой части трудовой пенсии с 01.01.2010 входит фиксированный базовый размер страховой части, ранее называвшийся базовой частью трудовой пенсии.
Базовая часть трудовой пенсии — это элемент распределительной пенсионной системы. За установление размера базовой части отвечает государство, эта сумма одинакова для всех граждан и не зависит от величины пенсионных отчислений. Путем установления базовой части трудовой пенсии в современном социальном государстве реализуется защита малоимущих граждан, не имевших на протяжении трудовой деятельности высоких заработков. Базовая часть выплачивается каждому гражданину вне зависимости от его трудового стажа и заработной платы. Размер базовой части зависит от величины прожиточного минимума на момент выплаты.
Принцип установления фиксированного базового размера — такой же, как и базовой части трудовой пенсии. Он устанавливается в определенном
ПРАВО НА ПОЛУЧЕНИЕ ТРУДОВОЙ ПЕНСИИ ПО СТАРОСТИ ИМЕЮТ 36,6 МЛН ПЕНСИОНЕРОВ:
- МУЖЧИНЫ, ДОСТИГШИЕ 60-ЛЕТНЕГО ВОЗРАСТА
- ЖЕНЩИНЫ, ДОСТИГШИЕ 55-ЛЕТНЕГО ВОЗРАСТА
ДЛЯ БОЛЬШИНСТВА ПОЛУЧАТЕЛЕЙ ТРУДОВЫХ ПЕНСИЙ БАЗОВАЯ НАСТЬ ПЕНСИИ СОСТАВЛЯЕТ - 1950 РУБ,
размер базовой части после индексации
2562 РУБ.
Размер базовой части до индексации
1 950 РУБ.
Для ЛИЦ СТАРШЕ 80 ЛЕТ БАЗОВАЯ ЧАСТЬ ПЕНСИИ СОСТАВЛЯЕТ - 3 900 РУБ,
Размер базовой части
после индексации
5124 РУБ.
размер базовой
части до индексации
3900 РУБ.
Источник: [5].
Рис. 1. Увеличение базовой части трудовой пенсии с 01.12.2009
одинаковом для всех размере и увеличивается при достижении возраста 80 лет, установлении I группы инвалидности, наличии иждивенцев или при наличии определенного стажа работы в районах Крайнего Севера или приравненных к ним местностях. С 01.12.2009 фиксированный базовый размер страховой части равен 2 562 руб. (рис. 1) [5]. По состоянию на 01.04.2010 общий фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии по старости составляет 2 723,41 руб. в мес. [10].
Формирование страховой части трудовой пенсии осуществляют работодатели (лица, производящие выплаты и иные вознаграждения физическим лицам). Причем за работающих граждан взносы уплачивает их работодатель, а самозанятые граждане — индивидуальные предприниматели, адвокаты, нотариусы и т. д. (лица, не производящие выплаты и иные вознаграждения физическим лицам) исчисляют и уплачивают взносы самостоятельно. Уплачиваемые взносы отражаются на лицевом счете гражданина в Пенсионном фонде РФ. Когда назначается пенсия, страховая часть рассчитывается на основании данных счета. Эти взносы включаются в состав расчетного пенсионного капитала (РПК), который ежегодно индексируется с коэффициентами, утверждаемыми Правительством РФ.
Расчетный пенсионный капитал — это общая сумма страховых взносов и других поступлений в ПФР и пенсионные права в денежном выражении, приобретенные до 01.01.2002. Капитал является базой для определения размера страховой части трудовой пенсии.
При назначении пенсии сумма расчетного пенсионного капитала делится на ожидаемый период выплаты пенсии, и таким образом определяется страховая часть. Ожидаемый период выплаты пенсии в 2002 г. был установлен в размере 12 лет. После этого он ежегодно увеличивается. Например, в 2010 г. он составляет 16 лет. В 2013 г. он достигнет 19 лет и больше увеличиваться не будет.
Доля страховой части, превышающая фиксированный базовый размер, зависит от суммы страховых взносов, уплаченных на финансирование этой части. Страховые взносы в Пенсионный фонд РФ (ПФР) в рамках действующей системы пенсионного
прибавка в результате индексации
1 930 X31.4% = 612 РУБ.
Прибавка в результате индексации
3900 X31,4% = 1224 РУБ.
7х
35
обеспечения стали уплачиваться с 2002 г. в составе ЕСН. Приобретенные до этого времени пенсионные права подвергаются валоризации, т. е. преобразуются в расчетный пенсионный капитал по формуле, учитывающей заработок гражданина и его трудовой стаж. Валоризация — это переоценка денежной стоимости пенсионных прав, которые были приобретены россиянами до пенсионной реформы 2002 г. [1].
Валоризация проводилась 01.01.2010 в отношении всех граждан, имевших трудовой стаж до 01.01.2002. Она коснулась всех нынешних пенсионеров, а также всех россиян, работавших в любой период времени до 2002 г.
В базе данных Пенсионного фонда РФ находятся сведения о размере расчетного пенсионного капитала граждан по состоянию на 01.01.2002. Он есть практически у всех, кто имеет стаж работы до 2002 г., различается только размером. С 01.01.2010 расчетный пенсионный капитал был увеличен на 10 %. Кроме того, РПК, сформированный до 2002 г., был дополнительно увеличен на 1 % за каждый год стажа, выработанного до 1991 г. Здесь не было никаких максимальных ограничений. Например, если трудовой стаж гражданина до 1991 г. был 25 лет, то в целом его расчетный пенсионный капитал увеличился на 10 + 25 = 35 %. На увеличение пенсий за счет «советского стажа» в бюджете ПФР на 2010 г. предусмотрено 502 млрд руб.
Если после валоризации размер пенсии в сумме с другими причитающимися пенсионеру выплатами оказался ниже прожиточного минимума пенсионера в регионе его проживания, то такому пенсионеру установлена соответствующая социальная доплата.
Если пенсионер живет в регионе, где прожиточный минимум пенсионера ниже федерального (4 780 руб.), то ему установлена федеральная социальная доплата к пенсии, которая выплачивается ПФР.
Если пенсионер живет в субъекте Федерации, где прожиточный минимум выше федерального, то ему установлена региональная соцдоплата, которую выплачивают органы социальной защиты населения региона. В 2010 г. доплату начали получать около 5,1 млн пенсионеров. Из них 2,8 млн — федеральную, а 2,3 млн — региональную. Законом определено, что такая социальная доплата к пенсии устанавливается только неработающим пенсионерам [1].
В настоящее время практически у всех, кому назначается трудовая пенсия по старости, страхо-
вая часть состоит не только из уплаченных взносов, но и из преобразованных пенсионных прав, приобретенных до 2002 г.
Размер накопительной части трудовой пенсии зависит от суммы страховых взносов, уплаченных в ПФР или негосударственный пенсионный фонд (НПФ) на финансирование накопительной части. Эти взносы отражаются в специальной части лицевого счета гражданина и инвестируются в порядке, установленном законодательством.
При приобретении гражданином пенсионных оснований накопительная часть его пенсии рассчитывается делением содержимого специальной части пенсионного счета на ожидаемый период выплаты пенсии. Этот период установлен в том же размере, что и для страховой части пенсии.
Средства, направляемые на формирование накопительной части пенсии (в этом ее принципиальное отличие), не расходуются на выплату пенсий нынешним пенсионерам, а аккумулируются на индивидуальных пенсионных счетах граждан в Пенсионном фонде России. Идея заключается в том, что за годы активной трудовой деятельности на этих счетах должна накопиться сумма, достаточная для обеспеченной жизни в преклонные годы. Для этого необходимо уберечь средства от инфляции и приумножить их. Накопительная часть пенсии — единственная часть, на размер которой гражданин может влиять непосредственно.
Принципиальное отличие накопительной части трудовой пенсии от страховой состоит в том, что расчетный пенсионный капитал (по которому определяется страховая часть) индексируется в размерах, определяемых постановлениями Правительства РФ. Накопительная же часть инвестируется и может значительно увеличиваться в зависимости от результатов работы организации, которая осуществляет инвестиционные операции.
Фактически выплата накопительной части трудовой пенсии начнется только с 2013 г., т. е. со времени, когда пенсионного возраста достигнет первая категория граждан, с заработной платы которых в настоящее время уплачивают страховые взносы на нее.
Сегодня инструментом финансового обеспечения пенсионных гарантий являются страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в Пенсионный фонд РФ. Тарифы этих взносов за работающих граждан зависят от их возраста (табл. 1).
Предельная величина базы для начисления страховых взносов в отношении каждого физического лица устанавливается в сумме, не превыша-
Таблица 1
Распределение тарифов страховых взносов в 2009—2015 гг. на финансирование трудовой пенсии, %
Тариф страхового взноса Для лиц 1966 г. р. и старше Для лиц 1967 г. р. и моложе
Годы Страховая часть трудовой Страховая часть трудовой Накопительная часть трудо-
в ПФР
пенсии пенсии вой пенсии
Для работодателей с общим режимом налогообложения
2009 14,0 14,0 8,0 6,0
2010 20,0 20,0 14,0 6,0
2011-2012 26,0 26,0 20,0 6,0
2013-2014 26,0 - - -
2015 26,0 - - -
Для работодателей — сельскохозяйственных
товаропроизводителей
2009 15,8 15,8 9,8 6,0
2010 15,8 15,8 9,8 6,0
2011-2012 16,0 - - -
2013-2014 21,0 - - -
2015 26,0 - - -
Для организаций и предпринимателей, имеющих статус резидента технико-внедренческой особой
экономической зоны
2009 14,0 14,0 8,0 6,0
2010 14,0 14,0 8,0 6,0
2011-2012 16,0 - - -
2013-2014 21,0 - - -
2015 26,0 - - -
Для работодателей на специальных налоговых режимах (УСНО, ЕНВД)
2009 14,0 14,0 8,0 6,0
2010 14,0 14,0 8,0 6,0
2011-2012 16,0 - - -
2013-2014 21,0 - - -
2014-2015 26,0 - - -
Для сельскохозяйственных организаций на специальных
налоговых режимах (ЕСХН)
2009 10,3 10,3 4,3 6,0
2010 10,3 10,3 4,3 6,0
2011-2012 16,0 - - -
2013-2014 21,0 - - -
2014-2015 26,0 - - -
Источник: составлено автором.
ющей 415 000 руб. нарастающим итогом с начала расчетного периода. С сумм выплат и иных вознаграждений в пользу физического лица, превышающих это число, страховые взносы не взимаются.
Для граждан 1966 г. р. и старше взносы на формирование накопительной части трудовой пенсии с 2005 г. не уплачиваются. В 2002—2004 гг. взносы уплачивались за мужчин 1953 г. р. и моложе и женщин 1957 г. р. и моложе. За это время у них накопилась
некоторая сумма на специальной части счета, из которой им также будет назначаться накопительная часть трудовой пенсии.
Механизм финансового обеспечения пенсионных гарантий напрямую связан с изменениями в налоговом законодательстве. Рассмотрим взаимосвязи положений пенсионного и налогового законодательства в ретроспективе.
До начала нового века пенсионная система в России носила распределительный характер — все собранные за определенный год отчисления налога шли на выплаты текущим пенсионерам. Происходило своеобразное перекрестное субсидирование различных поколений: пенсии выплачивались за счет отчислений работающих.
В 2001 г. государство было вынуждено начать пенсионную реформу, поскольку распределительная пенсионная модель утратила перспективы. Ведь ее потенциал зависел от того, насколько работающие были способны обеспечить выплату пенсий пенсионерам. Демографические тенденции в России оптимистичного прогноза не имели, и становилось очевидно, что нагрузка на каждого трудоспособного постоянно увеличивается.
Критичным для распределительной системы является момент, когда на одного пенсионера при -ходится менее двух работающих, а лучше всего она функционирует при соотношении один к трем. В России к 2000 г. на одного пенсионера приходилось 1,6 работающих [7].
В перспективе к началу 2030-х гг. это соотношение должно выровняться, а потом число пенсионеров превзойдет число работающих, поэтому нужно было переходить к новой пенсионной модели, которая должна решить задачи, не решенные старой моделью.
Правительство РФ 17 апреля 2001 г. одобрило программу пенсионной реформы, а ее реализация началась 1 января 2002 г. Суть преобразования — постепенный переход от распределительной системы пенсионного обеспечения к накопительной. Это значит, что будущие пенсионеры начнут зарабатывать себе пенсию с первого дня своей деятельности.
До 2001 г. внебюджетные фонды социального страхования образовывались страховым методом — за счет страховых взносов предприятий и граждан, а также субсидий государства. Так как внебюджетные страховые фонды формируются на основе перераспределения доходов и накоплений, образующихся в процессе первичного перераспределения национального дохода, это обстоятельство делает
7х"
37
социальное страхование особо восприимчивым к тенденциям экономического развития. В случаях дефицита данных фондов государство оказывает им помощь из средств госбюджета и, таким образом, выступает гарантом финансовой устойчивости фондов и реализации программ обязательного социального страхования.
Снижение темпов экономического роста и увеличение инфляции незамедлительно сказываются на собираемости взносов в фонды, что в конечном счете приводит к накоплению социальных проблем в обществе. Чтобы противостоять этой тенденции, было принято решение изменить порядок формирования внебюджетных фондов.
С принятием второй части Налогового кодекса РФ (в частности гл. 24) с 01.01.2001 вместо прежнего порядка уплаты страховых взносов в государственные внебюджетные фонды был введен единый социальный налог (ЕСН), уплачиваемый работодателем и зачисляемый в федеральный бюджет для перераспределения его в дальнейшем в соответствующие фонды: Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования (ФСС РФ), Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ.
ЕСН был предназначен для мобилизации средств на реализацию прав граждан на государственное пенсионное и социальное обеспечение и медицинскую помощь.
Несмотря на многочисленные возражения, Правительство РФ, исходя из бюджетно-финансовых, но не социально-страховых позиций, настаивало на введении единого социального налога, утверждая, что это приведет к позитивным результатам, представленным в табл. 2.
Изменение методов финансирования системы социальной защиты было обусловлено не только проблемами собираемости страховых взносов и обеспечения полноты фондов, но также расширением числа и повышением пособий, увеличением объемов и стоимости социальных и медицинских услуг, изменениями в демографическом составе населения (его старением), сохранением безработицы. Это означает, что действовала тенденция опережающих темпов роста расходов на социальные цели по сравнению с темпами роста поступлений, позволяющих финансировать эти траты.
С введением ЕСН государственные внебюджетные фонды (кроме Государственного фонда занятости населения РФ) не ликвидировали. Были снижены начисления на заработную плату, установлена единая налогооблагаемая база. Введение
Таблица 2
Результаты, которые ожидались от введения ЕСН в 2001 г.
Ожидаемый результат Меры, направленные на достижение результата
Снижение размеров налогов, начисляемых на фонд оплаты труда Уменьшение величины страховых тарифов, уплачиваемых в ПФР (на 1 % — удерживаемых с заработной платы работников) и ФСС РФ (снижение тарифа страховых взносов с 5,4 до 4 %). Введение регрессивной шкалы налогообложения при определении налоговой базы на каждого отдельного работника нарастающим итогом с начала года
Снижение административных издержек Передача функций сбора и контроля за сбором ЕСН налоговыми органами РФ. Унификация налоговой базы. Гармонизация налоговой системы
Повышение собираемости налогов (взносов) Передача функций контроля и сбора профессионально подготовленной, технически, технологически и информационно оснащенной мощной государственной налоговой службе
Источник: [7, с. 195].
ЕСН преследовало цель сокращения суммарной налоговой нагрузки на предприятия, сокращения административных издержек исчисления и уплаты этой категории платежей. Снижение прямых административных затрат произошло вследствие передачи функций по сбору этого налога в системы налоговых органов. Снижение косвенных издержек связано с сокращением объема документов и числа контролирующих и собирающих отчетные документы организаций для каждого налогоплательщика.
Единый социальный налог просуществовал до 2010 г. Основной проблемой его применения было наличие в экономике скрытых зарплат, поскольку первоначально введенная ставка ЕСН составляла 35,6 % и оказывала значительную налоговую нагрузку на бизнес. Однако с 1 января 2005 г. ставка ЕСН была снижена до 26 %. В Правительстве РФ рассчитывали, что предприниматели сделают ответный шаг, то есть выведут зарплату из тени.
Многие организации минимизировали выплаты ЕСН с помощью различных незаконных схем. Одна из наиболее распространенных — выплата сотрудникам зарплаты в конвертах из так называемого фонда руководителя. Схема состоит в том, что руководителю начисляется высокая зарплата. В результате, благодаря регрессивной шкале налоговых ставок, организация платит ЕСН с налоговой базы руководителя по самой низкой ставке. При этом часть полученных им средств раздается в конвертах сотрудникам. Раскрыть такую схему особого труда
не составляет, но крайне сложно доказать, что она использовалась.
Снижение ставки ЕСН преследовало еще одну цель - уменьшить суммарную налоговую нагрузку на фонд оплаты труда. Особенно это должно было сказаться на зарплатоемких предприятиях, например занятых научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельностью. Ведь основные налоговые поступления от таких организаций существенно зависят от размера фонда оплаты труда.
Тем не менее снижение ставок ЕСН не дало положительных результатов. Как неоднократно признавали чиновники Минфина России и ФНС России, массовой легализации зарплаты не произошло. Первыми открыто заявили об этом аудиторы Счетной палаты РФ: в середине 2006 г. был обнародован доклад, в котором подверглись анализу последствия реформы ЕСН на примере Волгоградской области. В документе было отмечено: «Поставленные при снижении указанного налога цели не были достигнуты: снижение ставки ЕСН не привело к увеличению объема его поступлений вследствие вывода из тени значительной части оплаты труда». По подсчетам Счетной палаты РФ, в 2005 г. сборы ЕСН в области сократились на 31,9 %, а налоговая база за тот же период увеличилась на 8,6 % [8].
Точные данные о доле «серой» зарплаты в общем объеме трудовых выплат отсутствуют, а результаты исследований сильно различаются. Например, согласно данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), 27 % работающих граждан России в то время были вовлечены в «серые» и «черные» зарплатные схемы. При этом 9 % из них зарплата выплачивалась «вчерную», а 18 % - по «серым» схемам. Пенсионный фонд РФ оценивал долю зарплаты в конвертах как 1/3 от фонда оплаты труда. Примерно на те же цифры ориентировались и в Минфине России. Так, заместитель министра финансов в 2006 г. сообщал, что доля «серой» зарплаты, которая выдается в конвертах, составляет в России около 30 % от фонда оплаты труда. По данным Всемирного банка, около 46 % ВВП России производила «серая» экономика. Если исходить из этой оценки, то совершенно очевидно, что данные ВЦИОМ занижены [8].
После снижения ставок ЕСН в 2005 г. зарплата по-прежнему осталась частично «конвертной», а бюджет потерял значительные суммы. Это свидетельствует о том, что дальнейшее снижение ставок ЕСН было нецелесообразным. Стало очевидно, что поступления денежных средств в федеральный
бюджет и государственные внебюджетные фонды уменьшатся, что будет препятствовать реализации прав граждан на пенсионное и социальное обеспечение, медицинскую помощь. Свидетельство тому - дефицит в 300 млрд руб., образовавшийся при последнем снижении ставки ЕСН в бюджете ПФР.
По данным исследований общественной организации «Деловая Россия», представляющей интересы мелкого и среднего бизнеса, предприниматели согласились бы платить легальную зарплату лишь в случае уменьшения ЕСН до 12-15 %. Иначе большинство будут скрывать от обложения налогом существенную часть трудовых выплат своим работникам.
Взаимосвязь финансовых потоков при формировании трудовой пенсии и роли экономических субъектов в этом процессе показаны на рис. 2.
Участники II Всероссийского налогового форума «Бизнес и налоговая политика государства», состоявшегося в Москве при активной поддержке Торгово-промышленной палаты РФ 9 ноября 2005 г., выработав рекомендации, обратились к Правительству РФ с предложением: «Провести комплекс мероприятий по снижению с 1 января 2007 года ставки единого социального налога до 18 % с одновременной корректировкой системы социального страхования. Ввести порядок, предусматривающий использование при уплате единого социального налога одного платежного поручения, при условии выработки соответствующей казначейской технологии». Однако это предложение не нашло поддержки.
Мнение о нецелесообразности дальнейшего снижения ЕСН нашло отражение в докладе Минфина России «О состоянии и дальнейших мерах по совершенствованию налоговой системы Российской Федерации», представленном для рассмотрения на заседании Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ во исполнение поручений Правительства РФ от 16.02.2005 № АЖ-П13-645 и от 17.02.2005 № МФ-Ш 3-675. В главе «Меры, подлежащие реализации на завершающем этапе налоговой реформы» уделялось много внимания проблемам реформирования налога на добавленную стоимость, перестройке системы имущественного налогообложения и изменениям налога на прибыль организаций. Но о ЕСН упомянуто лишь в связи с созданием особых экономических зон: «Для резидентов технико-внедренческих зон предусмотрены пониженные ставки ЕСН (максимальная ставка 14 %)».
Для лиц 1966 г.р. и старше все 20%
направляются на финансирование страховой части трудовой пенсии
Работодатель -
лицо, производящие выплаты и иные вознаграждения
физическим лицам (страхователь) -1-1-
Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование по ставке 20% от фонда оплаты труда
Работник -
физическое лицо, в пользу
которого производятся страховые взносы
Трудовая пенсия
О
14%
О
Накопительная часть
Расчетный пенсионный капитал
Фиксированный базовый размер страховой части пенсии
Страховая часть
Государство
Негосударственный пенсионный фонд
Управляющая компания
Пенсионный фонд РФ
Финансовые инструменты, приносящие инвестиционный доход
Индивидуальный лицевой счет застрахованного
Источник: авторская разработка.
Рис. 2. Схема формирования трудовой пенсии
Никаких изменений ЕСН не предполагал параграф «Налоговая реформа» из гл. 6 раздела II Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 № 38-р.
В марте 2006 г. Министерство экономического развития и торговли РФ представило в Правительство РФ свои предложения к основным направлениям налоговой политики. С 2008 г. предлагалось увеличить ставку страховых взносов в ПФР с 14 до 17 % за счет уменьшения на 3 % ставки ЕСН, зачисляемой в федеральный бюджет. Регрессивную шкалу ЕСН предложено было периодически индексировать. На заседании правительства был рассмотрен Проект сценарных условий социально-экономического развития России на 2007 год и на период до 2009 года. Согласно этому документу ставки регрессивной шкалы ЕСН до 2009 г. не должны были изменяться.
Впервые мнение о замене ЕСН страховыми взносами весной 2006 г. озвучил тогдашний начальник Экспертного управления Администрации Президента РФ А. Дворкович. Суть предложения заключалась в том, чтобы ликвидировать ЕСН как единый налог и вернуться к существовавшей до 1 января 2001 г. системе, при которой работодатели делали одновременно несколько платежей в фонды социального, пенсионного и обязательного медицинского страхования.
В управлении посчитали, что регрессивная шкала ЕСН должна быть отменена, финансирование базовой части пенсии, которое осуществлялось за счет ЕСН, должно взять на себя государство. За счет этого налоговая нагрузка на облагаемую ЕСН базу должна снизиться примерно до 15 %. Предложенная концепция новой системы могла начать действовать не ранее 2009 г. и только после детальных расчетов. Все без исключения предпринимательские объединения поддерживали реформу. Однако у нее были и весьма влиятельные противники (Минфин России, ФНС России и ПФР).
До 2010 г. никаких принципиальных изменений с ЕСН не происходило, а с 1 января нынешнего года отменили действие гл. 24 НК РФ «Единый социальный налог» и ввели в действие Федеральный закон № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» (Закон № 212-ФЗ).
Отмена единого социального налога — это одно из мероприятий по реализации разработанной Правительством РФ Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Переход от налогового к страховому принципу формирования доходов пенсионной системы путем упразднения
ЕСН и введения страховых взносов на обязательное пенсионное страхование по единому для всех работодателей тарифу независимо от отраслевой принадлежности осуществляется в рамках развития пенсионной системы России в целях повышения уровня пенсионного обеспечения всех категорий пенсионеров. Отмена ЕСН - не одномоментная мера, а составная часть концепции изменения системы социального обеспечения в нашем государстве [3].
Решение о замене ЕСН страховыми взносами было принято еще в августе 2008 г. Тогда же запланировали прибавить к 28 % ставки еще 6. Соответствующий проект был внесен в Госдуму. Потом наступил кризис, и промышленники привели свои доводы против повышения налогового бремени. Правительство пошло навстречу - повышение ставки отложили, но сама замена ЕСН страховыми взносами была осуществлена.
Минфин России оценивает отложенное до 2011 г. увеличение налоговой нагрузки на бизнес в результате замены ЕСН страховыми выплатами в 800-850 млрд руб. Уже принятые меры налоговой поддержки предприятий в 2009 г. оцениваются в 700 млрд руб. Эти средства останутся в экономике, и их недополучит федеральный бюджет. Еще 100 млрд руб. останется в экономике в 2010 г. в результате расширения доступа к упрощенной системе налогообложения предприятий с годовым объемом выручки до 60 млн руб.
«Несмотря на то, что до 34 % от фонда оплаты труда нагрузка вырастет в 2011 г., уже в 2010 г. бизнес будет испытывать на себе реальный рост давления», - считает председатель комитета по налогам Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России» Михаил Орлов. Он выделяет два главных отрицательных аспекта реформы [9]:
1) фонд оплаты труда. «Мы пока не достигли такого уровня, чтобы подобное решение не повлекло за собою негативных последствий. Белая зарплата непременно начнет возвращаться в тень. Обидно, что такие решения принимаются на фоне кризиса, когда другие государства, напротив, стремятся облегчить положение бизнесменов, а не увеличивать нагрузку»;
2) контролирующие органы. «Известно, что конфликты с налоговой инспекцией и административные барьеры являются одним из главных угнетающих факторов для предпринимателей. В ответ на жалобы и призывы нормализовать взаимодействие с фискальными органами нам дали
еще две контролирующие структуры: Пенсионный Фонд и Фонд социального страхования. Это не государственные структуры, которые почему-то наделены государственными функциями и правами. Им, согласно закону, вменяется в обязанность проводить проверки, им дано право арестовывать счета, проводить взыскания. То есть нагрузка на предпринимателя вырастает втрое. Почему государственные функции станут осуществляться негосударственными органами - это большой вопрос, ставящий под сомнение вообще всю концепцию административного права, с которой мы жили. Фактически вопреки Конституции возникает некая четвертая власть - Пенсионный фонд».
Говорить о результатах реформы рано, однако большая часть экспертов сходится на том, что пострадают от нее прежде всего пенсионеры. Вначале реформа сильнее всего ударит по бизнесу. Многие предприятия будут вынуждены выплачивать работникам серую зарплату по причине непомерно большой ставки, усугубляющей кризисное положение. Велика вероятность того, что старые компании будут закрываться, а на их месте открываться новые с тем же набором сотрудников, однако с более низкой официальной зарплатой. Меньше налоговых отчислений - меньше средств у государства для выплат пенсий. Это означает, что больше всех пострадают в конечном счете пенсионеры.
С практической точки зрения замена ЕСН на страховые взносы не имеет принципиального значения. Поскольку в любом случае предприятие будет уплачивать взносы из собственных доходов, а то, какое они будут иметь название (платеж или налог), неважно. С научной точки зрения имеются принципиальные различия. Связано это прежде всего с различной финансово-правовой природой налоговых платежей и страховых взносов.
Страховые взносы - это не налоги. Общим признаком страховых взносов и налогов является только обязательность уплаты. Вместе с тем целью уплаты налогов в соответствии со ст. 8 Налогового кодекса РФ является финансовое обеспечение деятельности государства и (или) муниципальных образований, в то время как страховые взносы обеспечивают право застрахованных лиц на получение соответствующего вида социального обеспечения (пенсии и т. д.).
Один из основных признаков налога - его индивидуальная безвозмездность. А страховые взносы носят индивидуально-возмездный характер. Ведь они в итоге возвращаются получателям пособий, пенсионерам в виде трудовых пенсий и т. д. В связи
с этим некоторым исследователям возвращение к страховому принципу формирования доходов системы социального обеспечения представляется обоснованным. Однако автор не согласен с ними, поскольку источником уплаты налога или платежа является доход собственника средств, в данном случае работодателя. Доход физического лица - всего лишь объект обложения. В данном случае объект и источник не совпадают.
По мнению автора, реформа налогового законодательства в части единого социального налога нацелена на решение проблемы дефицита пенсионной системы. Однако для этого не нужно было выводить из структуры налогового законодательства ЕСН. Можно было также поэтапно увеличивать ставки. Отмена ЕСН - всего лишь завуалированная форма увеличения налоговой нагрузки на бизнес путем увеличения налоговых ставок.
Думается, следует вернуться к ЕСН и установить оптимальную налоговую ставку - такую, которая снизит не менее чем в два раза высокий уровень налоговой нагрузки, но будет условно достаточной для обеспечения пенсионных гарантий. Работодателя необходимо заинтересовать в выплате всей зарплаты работникам официально. Часть налога на доходы физических лиц (НДФЛ) работника следует направлять на формирование накопительной части его пенсии, соответственно уменьшится сумма ЕСН (страховых взносов). Чтобы работодатель был заинтересован в уплате ЕСН, следует вернуться к прогрессивной шкале НДФЛ. Соответственно, чем больше применяемая ставка НДФЛ по доходам конкретного гражданина, тем больше сумма поступлений в бюджет, тем меньше должна быть сумма ЕСН.
Таким образом, регулирующая функция государства реализуется путем применения особых инструментов, в том числе прямого и косвенного финансирования. В современной экономике очень большую роль играет налоговое регулирование, в рамках которого денежные средства либо изымаются у хозяйствующих субъектов и граждан (налогообложение), либо оставляются в их распоряжении (налоговое льготирование). Облагая страховыми взносами (до 2010 г. - единым социальным налогом) работодателей, отчисляющих денежные средства по установленным тарифам пропорционально доходам работников, государство осуществляет финансовое обеспечение социальных мероприятий - охраны здоровья, материнства, детства, медицинской помощи, мотивации труда, защиты от безработицы. На сегодня выявляется
противоречие в финансовых отношениях работодателей и работников, поскольку страховые взносы установлены в интересах граждан-работников, но их экономическим источником являются доходы работодателей.
Денежные средства, начисляемые как страховые взносы пропорционально доходам работников и направляемые на финансирование пенсионного страхования, являются основным источником обеспечения пенсионных гарантий. Двуединое значение имеет величина тарифов страховых взносов: с одной стороны, увеличение тарифов способствует усилению страховых принципов пенсионного обеспечения, с другой — усиливает финансовую нагрузку на хозяйствующие субъекты. Для работодателей не имеет значения статус этих отчислений: налог как индивидуально-безвозмездный платеж или страховой взнос как платеж, позволяющий требовать встречное предоставление гарантий. Необходима оптимизация тарифа страхового взноса (налоговой ставки единого социального налога), снижающая высокий уровень финансовой нагрузки на работодателей и достаточная для обеспечения пенсионных гарантий.
Список литературы
1. 1 января 2010 года проведена валоризация трудовых пенсий. URL: http://www.minzdravsoc.ru/pensions/ razvitie/77.
2. Алиев Б. Х. Теория и история налогообложения: учеб. пособие / Б. Х. Алиев, А. М. Абдулгалимов, М. Б. Алиев. М.: Вузовский учебник, 2008.
3. Алтухова Е. В. Готовимся к замене ЕСН страховыми взносами // Налоговый вестник. 2009. № 11.
4. Антонова Е. М. О налоговом механизме решения социальных проблем // Финансы. 2009. № 1.
5. Глава Минздравсоцразвития России Татьяна Голикова: с 1 декабря 2009 года базовая часть пенсии увеличена на 31,4 %. URL: http://www.minzdravsoc.ru/pensions/ razvitie/74.
6. КузнецоваЮ. И. Теоретико-методологические основы социальной направленности налогообложения. URL: http://oad.rags.ru/vestnikrags/issues/issue0207/020702. HTM.
7. Попова Л. В. Практика исчисления налогов: учеб. пособие / Л. В. Попова, И. А. Маслова, И. А. Дрожжина. М.: Дело и Сервис, 2008.
8. Сапожников А. В. Реформирование единого социального налога: «за» и «против» // Налогообложение, учет и отчетность в коммерческом банке. 2007. № 2.
9. Сомнительная реформа. URL: http://www.glavbuh. net/nalogi/ecn/somnitelnaya-reforma.
10. Трудовая пенсия по старости. Фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии по старости с 01.04.2010. URL: http://www.pfrf.ru/labor_old_age_ pension.
