CC BY
79
Мусаева А.З.
Базовые требования к институциональным основам социального страхования
Роль социального страхования в национальных системах социальной зашиты является ключевой. Например, в странах Евросоюза объем финансирования социального страхования составляет величину в диапазоне 16—25% ВНП, что является вторым по значимости компонентом в затратах на рабочую силу после заработной платы (доля последней составляет 45—55% ВНП) (см.: United Nations Development Program, Human Development Repot 2001. Oxford, N.Y., 2001. P. 182).
К концу XX в. в европейских странах расходы на социальное обеспечение достигли 25% ВВП, в США — 18%, в странах с переходной экономикой Центральной Европы — 17%, а в России — около 10% (табл.1).
Таблица 1
Совокупные уровни расходов на социальное обеспечение _на конец 2000 г. (% ВВП)*_
Страны Общие расходы на социальное обеспечение В том числе
На пенсии На медицинскую помощь
Страны Западной Европы 28,4 12,4 6,5
США 17,4 7,2 8,0
Страны Центральной Европы 17,1 10,2 6,9
Россия 10,2 6,1 3,2
* Социальное обеспечение: конкретные задачи, перспективы / МВТ. С. 60; Рассчитано по данным: Euvrostat Yearbook. 98/99. P. 267; Statistical Abstract of the US. 2000. P. 379.
Столь крупный финансовый ресурс социального страхования в странах Западной Европы и США позволяет обеспечивать высокие жизненные стандарты и уровни защиты для застрахованных. Так, размер пенсий и других выплат составляет в среднем 65—75% от заработной платы для большинства получателей страховых возмещений.
В России потенциал социального страхования еще только формируется. Совокупный объем финансовых ресурсов Пенсионного фонда России, Фонда социального страхования и фондов обязательного медицинского страхования составляет всего около 8% ВВП. Низкая доля в расходах на цели социальной защиты застрахованных (в 2—3 раза ниже, чем в странах ЕС) обусловливает тот факт, что пенсии и пособия составляют не более 30—35% величины предшествующей заработной платы, которая, в свою очередь, в 5—6 раз уступает средним размерам заработной платы в странах ЕС.
Размер страхового возмещения во многом определяется заниженным объемом расходов на заработную плату (26% ВВП), являющейся базой начисления страховых взносов. Крайне низкий уровень заработной платы в стране, ее запредельная дифференциация образуют «нервный узел» всех проблем в сфере доходов населения. Структурный перекос в сторону сырьевого сектора и экспортно-сырьевая модель отечественной экономики расширенно воспроизводят «точечный», сжатоареальный тип распределения доходов. По мнению ученых, при сохранении этой тенденции дифференциация заработной платы по регионам, отраслям экономики и слоям населения будет усиливаться, что чревато дезинтеграцией «единого социального пространства страны». азвязывание этого узла позволит уменьшить неравенство граждан в доступе к материальным и духовным благам, гарантировать возможность зарабатывания достойных пенсий и других социальных страховых выплат.
Эффективность страховой системы в решающей степени зависит от непосредственной включенности в нее самого работника, предполагающей достаточный для участия в страховании размер заработной платы. Заниженность последней превращается в непреодолимое препятствие. Среднегодовой рост реальной заработной платы за последние пять лет составил 10%, а ВВП - 6-7%, рост покупательной способности пенсий и пособий не превышал 3—5% в год и, согласно экспертным оценкам, на начало 2005 г. по покупательной способности составил примерно 70-75% от уровня 1989 г.
Следует отметить, что длительное время не предусматриваются средства на повышение пособий по уходу за ребенком до полутора лет, практически ликвидированы программы оздоровления трудящихся и членов их семей (санаторно-курортное лечение трудящихся сведено только к долечиванию, хотя масштабы проводимой работы по оздоровлению трудящихся в бывшем СССР были одними из самых крупных в мире). С 2002 г. введены административные ограничения на страховые выплаты по временной нетрудоспособности и пособия по беременности и родам (с 1 января 2006 г. в расчете на месяц в размере 15 тыс. рублей), с 2003 г. исключены расходы на оздоровление детей-сирот. Еще более острой является проблема крайне низкого абсолютного уровня пенсионного обеспечения. Минимальный размер трудовой пенсии по старости на начало 2005г. Составил всего 55% прожиточного минимума пенсионера. Средний размер пенсии хотя и несколько превысил прожиточный минимум и составил 108% его величины, однако доходы более 40% пенсионеров оставались ниже прожиточного минимума.
В последнее время все более очевидным становится изъяны и недостатки в формировании механизмов социального страхования, которые носят характер системных и концептуальных просчетов, что в итоге блокирует дальнейшее развитие института социального страхования. Все это вызывает необходимость уточнения стратегии развития системы социального страхования в средне- и долгосрочной перспективе.
Оплата труда, обеспечение ее существенной положительной динамики (кратного за четыре-пять лет роста) составляют сегодня главный приоритет для социальной политики и для формирования институциональных предпосылок создания цивилизованной системы социального страхования. Реализация данного приоритета - первая из концептуальных основ формирования институтов системы социального страхования. Она в определяющей мере позволит включить в систему социального страхования финансовый ресурс самого работника, что является второй концептуальной основой формирования современной системы социального страхования в России. Введение страховых платежей для работников и участие в финансировании социального страхования государства позволит снизить страховую нагрузку работодателей, повысить личную ответственность ра-
ботников и оптимизировать весь массив экономических интересов в этой сфере.
В мировой практике сложились и являются выверенными следующие основные формы (институты социальной защиты населения):
социальное страхование (с публично-правовым статусом); социальная помощь, оказываемая государством и муниципалитетами; частная страховая инициатива; социальные услуги, оказываемые предприятиями.
В странах с развитой социально ориентированной рыночной экономикой каждая из этих четырех форм социальной защиты играет вполне определенную роль. Различен их удельный вес, круг защищаемых, финансовые источники, правовой статус организующих и управляющих органов. Социальное страхование представляет собой базовый институт социальной защиты работающего населения. Его предназначение состоит в выполнении воспроизводственной функции в сфере трудовых отношений, которая реализуется посредством формирования и распределения страховых ресурсов для защиты работников от массовых видов социальных рисков утраты трудоспособности (болезнь, инвалидность, старость) или места работы (безработица).
В международной практике затраты работодателей на рабочую силу принято называть ценой рабочей силы или труда (cost of labour). Социальное страхование как механизм и сегмент рыночной экономики представляет собой вторую по значимости, после заработной платы, часть затрат на рабочую силу, предназначенную для выплат в случае наступления периодов нетрудоспособности или утраты места работы. Базовыми характеристиками социального страхования служат покупательная способность пенсий и пособий, их доля, измеряемая, как правило, в процентах от заработной платы — так называемый коэффициент замещения, доля ресурсов на отдельные виды социального страхования в ВВП. В России затраты на социальное страхование оцениваются в ходе обследования организаций один раз в два года по форме № 1 «Сведения о составе затрат организации на рабочую силу» федерального государственного статистического наблюдения (рабочая сила). Высокая эффективность социального страхования объясняется его способностью решать социально-экономические задачи национального масштаба: обеспечивать для работников, попавших в трудную жизненную ситуацию и лишившихся при этом источника дохода, компенсационные выплаты в виде пособий и пенсий, размеры которых, как правило, соизмеримы с заработной платой, а также предоставлять им качественную и всестороннюю медицинскую помощь.
Институциональными характеристиками социального страхования являются:
ресурсы социального страхования, представляющие собой часть резервируемой заработной платы, которая должна быть достаточно большой по объему — около 30—50% от величины выплачиваемой работнику заработной платы, и формироваться с учетом видов социальных рисков и периодов выплат по ним (для пенсий это несколько десятилетий), а также уровня замещения (отношение размера пенсий и пособий к заработной плате), который находится в диапазоне 50—70% средней заработной платы квалифицированных рабочих;
типичными соотношениями распределения страховой нагрузки между работодателями и работниками являются следующие: 2/3 ее величины приходится на работодателей и 1/3 — на работников; в отдельных странах государство дотирует некоторые виды социального страхования (табл.2);
императивным требованиям эффективного функционирования социального страхования выступает отделенность (автономность) бюджетов фондов социального страхования от государственных бюджетов всех уровней;
тесная увязка размеров страховых выплат (пенсий, пособий) с размерами заработной платы и страховых тарифов, а также со страховым периодом (периодом накопления страховых прав).
Таблица 2
Величины и пропорции распределения страховой нагрузки в системах социального страхования стран ЕС и России (по данным Международной организации труда и Госкомстата России)
Страна Страховые взносы. Верхняя граница заработной
в % от заработной платы платы, выше которой страхо-
Работодатели Работники Всего вые взносы не взимаются
Австрия 25,1 17,1 42,2 3,5 тыс. евро в месяц
Германия 21,2 19,8 41,0 61,8 тыс. евро в год
Греция 24,1 11.6 35,7 2,0 тыс. евро в месяц
Италия 30,9 8,9 39,8 84,4 тыс. евро в год
Нидерланды 15,0 39.5 54,5 29,5 тыс. евро в год
Франция 33,9 15,5 49,4 2,5 тыс. евро в месяц
Россия 26,9 и 26,9 Регрессивная шкала
Следует отметить и другие сильные стороны института социального страхования, которые выгодно отличают его от других институтов страховой защиты:
социальное страхование более надежно и стабильно функционирует по причине масштабности страхового поля и всесторонней поддержки государством;
общая финансовая нагрузка не столь обременительна, так как обязательный по закону характер обеспечивает регулярный и массовый объем страховых поступлений;
нормы страховой защиты обеспечивают широкий круг профилактических и реабилитационных услуг. Социальное страхование позволяет приблизить сферу социальной защиты непосредственно к трудящимся, их семьям и трудовым коллективам, придать ей рыночный характер регулирования, оно обладает уникальным качеством социального ста-
билизатора общества. Это достигается с помощью активного участия персонала и работодателей в управлении социальным страхованием, что жизненно важно для преодоления весьма непродуктивного, но все еще широко распространенного в нашей стране авторитарно-командного стиля управления в сфере социальной защиты, который был унаследован от советского прошлого.
К институциональным недостаткам существующей в Российской Федерации системы социального страхования можно отнести:
1. Низкие уровни страховой защиты, не обеспечивающие достойную жизнь в старости, в случаях болезни, инвалидности и утраты кормильца. Значительная часть пенсионеров, инвалидов, лиц, утративших кормильца, получают пенсии и пособия ниже прожиточного минимума. Особенно обострена эта проблема в регионах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
2. Преобладание перераспределительных подходов и механизмов в ущерб страховым, когда до 30—40% финансовых средств используется для целей социальной помощи лицам, не имеющим прав на страховые выплаты, что в 2, а то и в 3 раза превышает аналогичные пропорции в развитых странах.
Столь высокие доли перераспределения ресурсов присущи системам социальной помощи и государственного социального обеспечения, но никак не социальному страхованию. Такая деформация в организации социального страхования нарушает принцип зависимости уровня выплачиваемых пенсий и пособий от объема накопленных страховых и, прежде всего, пенсионных прав для работников со средними и высокими уровнями заработной платы, что отрицательно воздействует на их мотивацию к зарабатыванию достойных пенсий и пособий. Коэффициенты замещения пенсий и пособий (соотношение пенсий к предшествующим размерам заработной платы) составляют всего 10—20%, что нельзя признать справедливым способом в организации социального страхования. В России величина коэффициента замещения для категорий населения со средними и высокими доходами удручающе занижена (по крайней мере, в 2—5 раз) и, напротив, на низких и даже на средних уровнях шкалы страхового дохода коэффициент замещения значительно превышает теоретический, который вытекает из логики и принципов обязательного социального страхования. Это связано с нестраховым перераспределением средств верхних четырех децильных групп страхуемых лиц (с 7-й по 10-ю), ресурсы которых государство перераспределяет (более правильно сказать, экспроприирует), решая проблему бедности и нищеты, что в основном обусловлено низким уровнем покупательной способности заработной платы у значительной части работающих.
Развитые страны решают проблему бедности посредством налоговой, социальной политики и политики регулирования заработной платы, но никак не с помощью социального страхования, которое преследует другие цели и не обладает для этого соответствующим потенциалом.
В число важнейших системных препятствий и трудностей формирования социального страхования в России специалисты и ученые, а также эксперты МОТ включают:
отсутствие национальной доктрины формирования институтов социального страхования, научно обоснованных и органично увязанных с системами заработной платы и налоговыми системами, состоянием и политикой на рынке труда, демографическим положением (нынешним и будущим);
сохранение правового закрепления собственности средств обязательного социального страхования за государством, что деформирует весь массив правоотношений в этой сфере, лишает работников и членов их семей законного, юридически закрепленного права на этот ключевой ресурс их социальной зашиты, переводит их из статуса собственников этих средств в унизительное положение получателей пособий. Это приводит к тому, что государство зачастую использует страховые ресурсы не по их целевому назначению, лишая тем самым застрахованных законного права на использование накопленных страховых прав в полном объеме. Поэтому мировая практика организации социального страхования пошла по пути автономии финансовых ресурсов, их отделенности от государственных бюджетов всех уровней. Подобный подход закреплен и в норме ст. 16 Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования». Однако замена страховых взносов на ЕСН привела к включению с 2003 г. ЕСН в состав федерального бюджета со всеми вытекающими последствиями;
применение архаичной практики социалистического прошлого, когда значительная часть средств внебюджетных фондов включается в состав федерального бюджета, что приводит к их использованию для выплат нестрахового (нецелевого) характера и нарушению принципа адекватности (зависимости) уровня выплачиваемых пособий и размеров страховых взносов;
слабое развитие инструментария и инфраструктуры управления социальным страхованием, что выражается в отсутствии официально утвержденных моделей актуарных расчетов и статуса актуарных центров, в применении ненадлежащей и неполной информационной базы, а также в фактически зачаточном состоянии систем проведения реабилитации инвалидов (медицинской, профессиональной и социальной).
Среди вышеупомянутых препятствий к формированию подлинно страховой системы социального страхования особо выделяется правовая норма, согласно которой средства социального страхования являются «государственной собственностью». Это, по сути, неверное представление приводит к деформации всего круга правоотношений в рассматриваемой сфере. Из указанной юридической нормы вытекает мифологема, согласно которой все, кто получает пособия, пенсии, медицинскую помощь, — иждивенцы, находятся на содержании государства или работающих.
Данный миф культивируется СМИ и даже официальными лицами, что позволяет последним публично демонстрировать свою озабоченность интересами пенсионеров, объяснять причины нищенского уровня пенсий и пособий с помощью подмены понятий, причины и следствий (например, ссылаясь на неблагополучную демографическую ситуацию и положение на рынке труда), а также уходить от ответственности за то, как использовались средства, которые нынешние пенсионеры в трудовой период своей жизни заработали и внесли на свое пенсионное обеспечение.
Между тем по всем канонам экономической науки и устоявшимся в системе социального страхования представлениям (включая правовую практику всех развитых стран и положения конвенций МОТ) страховые платежи являются резервируемой частью заработной платы работников, которая им недодается и предназначается на случаи наступления для них социальных рисков (старости, инвалидности, болезни и т.д.).
Целевая функция этой резервируемой части заработной платы состоит в воспроизводстве рабочей силы, а поэтому ее эко-
номическая и правовая природа определяет безальтернативность трактовки вопроса о собственности — это собственность застрахованных работников (и их иждивенцев), право на которую они реализуют при наступлении страховых случаев (при выходе на пенсию, установлении факта инвалидности и т.д.). Исходя из такого понимания вопроса, работающие, которые становятся пенсионерами, — не иждивенцы. Они получают заслуженно заработанное, ибо на притяжении всей трудовой деятельности создавали резерв для обеспечения своего существования после ее прекращения: из их заработной платы регулярно удерживались взносы на цели пенсионного обеспечения.
Роль государства состоит в том, что оно выступает гарантом сохранения заработанных страховых прав и распорядителем страховых ресурсов. И если оказывается, что их не хватает, виноваты в этом не пенсионеры (в свое время их заработавшие), а те органы государственной власти, которые неэффективно распорядились доверенными им средствами. Логический вывод из данного подхода — необходимо отказаться от представлений о государстве как собственнике страховых ресурсов и признать на законодательном уровне, что эти средства являются собственностью страхуемых работников, право на которую они реализуют при наступлении страховых случаев. Такова третья концептуальная основа доктрины формирования правового поля социального страхования.
Оценивая эффективность социального страхования как источника и стабилизатора доходов, влияющих на характер воспроизводства населения и трудовых ресурсов, можно констатировать, что уровень перераспределения национального дохода в целях социальной защиты недостаточен. Это объясняется в первую очередь заниженной стоимостью труда и пониженными размерами устанавливаемой государством социальной нагрузки на экономику.
В этой связи следует концептуально и законодательно определить размеры и пропорции ВВП, направляемые на цели социального страхования. По нашему мнению, с учетом экономических, социальных, демографических и природно-климатических условий жизнедеятельности населения России вызывают необходимость выделять на цели социального страхования: на первом этапе становления системы социального страхования (2007—2010) — не менее 10—12% ВВП (т. е. в 1,5 раза больше, чем в настоящее время), а на втором (2011-2015 гг.) — не менее 13—15% ВВП (т. е. в 2 раза больше существующих объемов и пропорций). Такова четвертая концептуальная основа формирования системы социального страхования России.
Практика функционирования систем социального страхования в развитых странах свидетельствует о целесообразности отделения от государственного бюджета средств социального страхования. Целевое предназначение и высокая публичная значимость обусловливают их автономность и необходимость формирования системы законодательных мер, связанных с контролем за управлением ими, обеспечением прозрачности.
В начале 90-х гг. подобие такого порядка существовало и в России. С введением ЕСН и принятием федеральных законов по пенсионной реформе в 2002 г. часть средств стала поступать в федеральный бюджет, а начиная с 2005 г. можно констатировать о полном их слиянии со средствами федерального бюджета, что повлекло за собой многочисленные нарушения по срокам передачи этих средств государственным внебюджетным фондам, и нецелевом их использовании. Автономия, государственный и публичный контроль за их использованием, прозрачность страховых ресурсов — необходимое условие финансовой стабильности социального страхования. Это пятая концептуальная основа формирования системы социального страхования в России. Все еще законодательно не оформлен ряд видов социального страхования: по страхованию досрочных пенсий за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, профессиональных пенсий за работу в особо опасных производствах (шахтеры), пенсий за выслугу лет; по страхованию работников, занятых на предприятиях малого и среднего бизнеса, самозанятых работников. В итоге — единое поле социальных рисков не охвачено равномерной «сеткой» страхования, на нем имеется много «брешей», что приводит к ослаблению социальной защиты (а то и выпадению из ее рамок) значительных слоев населения.
Так, по экспертным оценкам, около 15—18 млн человек трудоспособного возраста, занятых в малом и среднем бизнесе, фактически не охвачены обязательным пенсионным страхованием, еще 6—8 млн человек, прежде всего из тех, кто трудится в сельском хозяйстве, в нынешних условиях не смогут заработать пенсионных прав для получения пенсий в размере, равном прожиточному минимуму пенсионера. Это означает, что уже через 5—10 лет как минимум около четверти получателей пенсий (по некоторым оценкам, до 40% общей численности пенсионеров) смогут рассчитывать только на социальную пенсию.
Таким образом, существует безотлагательная потребность в формировании систем обязательного социального страхования следующих видов: профессиональных пенсий, пенсий для работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, пенсий для работающих на малых и средних предприятиях, а также для самозанятых работников. Это шестая концептуальная основа формирования системы социального страхования.
Следует отметить недостаточную методологическую проработку вопросов социального страхования. Принципы и инструментарий организации финансовых институтов и систем социальных гарантий, а также широко используемые в практике социального страхования многих развитых стран сугубо страховые механизмы (социальный и профессиональный риски, эквивалентность страховых взносов и выплат, увязка уровней социальных рисков и страховых тарифов) все еще представляются многим отвлеченными категориями, а не жизненно важными регуляторами социальной защиты населения.
Нынешний правовой статус внебюджетных социальных фондов зауживает их роль и функции последних, сводит их в основном к категории финансовых учреждений («распределителей средств»). Мировой опыт свидетельствует о том, что основные виды социального страхования, помимо финансовых задач по компенсации утраты заработков (в связи с временной и постоянной утратой трудоспособности или места работы), выполняют целый ряд других функций: оздоровление трудящихся и членов их семей, организацию лечения, осуществление крупномасштабных национальных программ по реабилитации инвалидов. Таким образом, действующая в России система социальной защиты в недостаточной мере использует потенциал института обязательного социального страхования. Пока можно говорить только об отдельных элементах и сегментах социального страхования, для которых в значительной степени характерно применение принципов социального обеспечения и социальной помощи.
При относительно высокой страховой нагрузке (особенно для работодателей) уровень большинства социальных выплат, и
прежде всего пенсий, крайне мал и не увязан с объемом вносимых страховых средств. То есть отсутствует должная зависимость между уровнем выплачиваемых пособий и размерами взносов. Для дисциплинированных плательщиков страховых взносов с заработной платы средних и высоких размеров величина коэффициентов замещения составляет всего 10—20%, что является явно заниженным показателем. Во многом это объясняется тем, что за счет налогообложения фонда оплаты труда в форме ЕСН финансируются выплаты как страхового, так и нестрахового характера, т. е. отсутствует реальное разделение систем социального страхования и социальной помощи.
Важнейшей задачей формирования новой модели социального страхования является перераспределение ответственности между основными субъектами социального страхования (работодателями, государством и работниками), основанное на нормативных (законодательных) и договорных формах повышения заработной платы для низкооплачиваемых работников, а также уменьшение дифференциации между крайними децильными группами (хотя бы до соотношения 1:10). Это седьмая концептуальная основа формирования системы социального страхования.
Государство должно научиться решать задачи борьбы с бедностью путем формирования налоговых (нестраховых) механизмов, позволяющих обеспечивать базовый уровень социальной защиты (социальные пенсии, пособия и медицинская помощь) и предохраняющих население от крайней бедности (нищеты), а также проводить активную государственную политику на рынке труда, способствующую повышению занятости.
Итак, сложившаяся в советский период модель социальной защиты пока существенно не изменилась. Ее главная черта — превалирование институтов государственного социального обеспечения и социальной помощи — фактически блокирует развитие рыночного института социального страхования. В условиях рыночной экономики это тормозит становление финансовых механизмов самоответственности работников и работодателей в сфере предупреждения и компенсации социальных рисков. Представляется очевидным, что без формирования системы эффективного социального страхования невозможно рассчитывать на продуктивность политики в социальной сфере и экономике.
Таким образом, при разработке концептуальных предложений по формированию национальной системы социального страхования следует иметь в виду, что данная система в сильной мере зависит от таких «внешних» по отношению к ней факторов, как заработная плата и налоги, состояние рынка труда и демографического положения, а также от институциональных («внутренних» факторов) основ построения: определения целей и принципов социального страхования на основе их соответствия гуманистическим идеалам и правам человека.
