CC BY
549
О.В. Касачева
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Анализируются наиболее актуальные проблемы развития обязательного социального страхования в Российской Федерации, связанные с деятельностью государственных социальных внебюджетных фондов. Предлагаются пути улучшения существующей в России системы социального страхования, позволяющие обеспечить социальную защиту в соответствии с требованиями социально ориентированной рыночной экономики.
За последние пятнадцать лет в Российской Федерации была создана по существу новая система обязательного социального страхования, которая охватывает все основные социальные страховые риски, известные в мировой практике [1. С. 21]. В условиях масштабных изменений общественного устройства страны данный институт социальной защиты позволил предотвратить крайние формы бедности и нищеты населения, сыграл положительную роль в экономических преобразованиях.
Система обязательного социального страхования, функционирующая на данный момент в России, характеризуется следующими основными чертами:
- существуют три внебюджетных федеральных социальных фонда: Пенсионный (ПФ), Социального страхования (ФСС) и Обязательного медицинского страхования (ФОМС). Кроме того, в каждом субъекте Российской Федерации имеется территориальный фонд обязательного медицинского страхования (ТФОМС);
- указанные фонды покрывают расходы, связанные с наступлением таких страховых случаев, как достижение пенсионного возраста, временная нетрудоспособность, несчастный случай на производстве, профессиональное заболевание, а также необходимость в медицинской помощи;
- финансирование расходов, связанных с наступлением такого страхового случая, как потеря работы, производится из средств федерального бюджета (до 2001 г. - за счет средств внебюджетного Фонда занятости);
- установление тарифов платежей в систему обязательного социального страхования - исключительная прерогатива Федерального собрания - происходит ежегодно путем принятия специального закона;
- до 2001 г. платежи в систему обязательного социального страхования имели форму страховых платежей, основная часть которых была заменена Единым социальным налогом (ЕСН);
- все платежи в систему обязательного социального страхования производятся работодателем (до введения ЕСН работник переводил 1% своей оплаты труда в ПФ);
- управление социальными внебюджетными фондами, несмотря на участие в работе их правлений представителей профсоюзов и объединений работодателей, фактически осуществляется Правительством Российской Федерации, а в отношении ТФОМС - региональными администрациями.
Сегодня существует ряд проблем, характерных для каждого из видов обязательного социального страхования: пенсионного, медицинского, социального.
1. Доминирующая роль государства в управлении системой обязательного социального страхова-
ния. В России, имея в виду последний современный период ее истории, социальное страхование было введено по инициативе государства, его структуры - внебюджетные фонды и их региональные отделения -имеют статус государственных организаций. Средства, собираемые и направляемые в бюджеты этих фондов, согласно действующему законодательству являются федеральной, т. е. государственной, собственностью.
Действительность сегодня такова, что в России государство владеет, распоряжается и напрямую управляет страховыми фондами. Руководители внебюджетных фондов назначаются и освобождаются от должности решениями правительственных органов; основные нормативные акты разрабатываются в недрах государственных структур. Бюджеты и главные бюджетные параметры данных фондов утверждаются высшими органами законодательной власти. Это все убедительно свидетельствует о том, что социальное страхование у нас - практически полностью «огосударствленный» социальный институт. Необходимо отметить, что в структурах управления внебюджетных фондов есть такой орган, как правление, куда включаются представители работодателей, профсоюзов и иных органов [2. С. 3]. Но сегодня это представительство имеет совещательный и рекомендательный характер, основные решения все равно принимаются на уровне государственных органов.
Поскольку государство является собственником и распорядителем страховых активов, оно имеет возможность использовать данные средства по своему усмотрению для решения широкого круга социальных задач или, наоборот, превращая социальные страховые фонды в своих своеобразных «технических агентов», поручает им осуществление в регионах организационных мероприятий и финансирование новых социальных программ, которые к социальному страхованию отношения не имеют. Так, с 2004 г. в соответствии с Федеральным Законом № 122, «собирательно» именуемым Законом о монетизации натуральных льгот, ФСС оплачивает путевки на санаторно-курортное лечение и технические средства реабилитации отдельным категориям граждан, с 2005 г. в рамках реализации национального проекта «Здоровье» осуществляет расходы на оплату услуг по медицинской помощи женщинам в период беременности и родов, а с 2007 г. оплачивает услуги детских поликлиник по диспансерному наблюдению детей в течение первого года жизни [3]. На органы ПФ России с 2007 г. возложены функции по регистрации возникновения права и учету лиц - получателей базового материнского капитала [4].
2. Несбалансированность объема имеющихся финансовых ресурсов и государственных обяза-
тельств. В 2001 г. в соответствии с Налоговым кодексом (ч. 2, гл. 24) произошла замена страховых взносов работодателей в социальные внебюджетные фонды на ЕСН, что противоречит сущности социального страхования. Поскольку налоги носят фискальный характер, постольку замена страховых взносов налогом лишает данные средства их целевого предназначения, они утрачивают возмездный, эквивалентный и соподчиненный характер по отношению к взносам, подрывая тем самым принципиально важное положение социального страхования, а именно связь страховых платежей и выплат с заработной платой конкретных работников.
Высокая ставка ЕСН (35,6%) не решила проблемы дефицита средств социального страхования для финансирования установленных государственных гарантий, а сохраняющаяся тенденция несбалансированности доходов и расходов стала причиной устойчивого сокращения ранее принятых обязательств страховщиков перед застрахованными гражданами.
Курс на снижение ЕСН (26% с 2005 г.), необходимый для дальнейшего стимулирования отечественного бизнеса, проблемы внебюджетных социальных фондов пока только усугубляет.
Тенденция дефицита бюджетов фондов обозначилась уже с 2002 г. Но она в определенном смысле маскировалась из-за ограничения уровня роста пенсий, которые значительно отставали от уровня и темпов роста других доходов, а также поэтапного сворачивания Фондом социального страхования определенных видов своей деятельности и ограничения выплат по ряду обязательств. В настоящее время практически ликвидированы за счет средств социального страхования программы оздоровления трудящихся и членов их семей (санаторно-курортное лечение трудящихся сведено только к долечиванию), с 2002 г. введены ограничения на страховые выплаты по временной нетрудоспособности и пособия по беременности и родам, с 2003 г. исключены расходы на оздоровление детей-сирот, с 2005 г. первые два дня нетрудоспособности стали оплачиваться за счет работодателей [5].
Все большее число работников исключается из различных систем обязательного страхования социальных рисков.
Начиная с 2003 г. из системы обязательного социального страхования практически полностью исключены работники организаций, перешедших на специальные режимы налогообложения. Страховщиком за счет страховых выплат работникам компенсируется в среднем только десятая часть пособия по временной нетрудоспособности. Выплата остальной части данного пособия возложена на работодателей [6]. Исключены из пенсионной реформы 19 млн граждан 1953-1967 г. р., для которых прекращено ранее предусмотренное законодательством обязательное формирование накопительной части их пенсии, а для граждан после 1967 г. р. перенесено на более поздние сроки увеличение размера отчисления на накопительную пенсию [7. С. 17].
Однако дефицит фондов по-прежнему сохраняется. Но если текущий дефицит ФСС РФ по обязательному социальному страхованию перекрывается пока за счет переходящего остатка средств на начало года (дефицит 2007 г. - 28,82 млрд руб.) [8], то обеспечение сбаланси-
рованности ПФ осуществляется за счет средств федерального бюджета. Ежегодное увеличение средств федерального бюджета на дотации пенсионной системы (в 2007 г. - более 50% бюджета ПФ) подтверждает усиливающуюся зависимость бюджета ПФ от федерального, отход пенсионной системы от страховых принципов [9].
3.Сохранение нестраховых принципов. Средства государственных внебюджетных социальных фондов направляются на выплаты как страхового, так и нестрахового характера, что свидетельствует об отсутствии реального разделения системы социального страхования и системы социальной помощи.
Так, в 2004 г. средства Пенсионного фонда РФ направлялись на работы по укреплению материальнотехнической базы государственных и муниципальных стационарных учреждений; оказание адресной социальной помощи малоимущим пенсионерам и инвалидам; оказание медицинской и лекарственной помощи; на проведение мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий в части оказания адресной материальной помощи неработающим пенсионерам; строительство и восстановление учреждений социального обслуживания населения. В системе обязательного социального страхования на финансирование нестраховых пособий и расходов, не связанных с утратой заработка (пособия по уходу за ребенком, при рождении, пособие на погребение, оздоровление детей, частичное финансирование детско-юношеских спортивных школ), в 2004 г. было направлено 21,5% средств ЕСН, поступивших на страхование в ФСС РФ [10]. Значительная часть населения, так называемые «неработающие», получают медицинские услуги независимо от того, вносят за них местные власти взносы или нет.
4. Низкий уровень страховой защиты, не обеспечивающий достойную жизнь в старости, в случаях болезни, инвалидности. В России совокупный объем финансовых ресурсов ПФ, ФСС и ФОМС составляет всего около 8% ВВП. Столь низкая доля расходов на цели социальной защиты застрахованных (в 2-3 раза ниже, чем в странах Европейского сообщества (ЕС)) позволяет выплачивать пенсии и пособия, составляющие в основной своей массе всего 30-35% от размера предшествующей заработной платы, которая в свою очередь в пять-шесть раз меньше по сравнению со средними размерами заработной платы в целом по странам ЕС [11]. В соответствии с требованием Европейской социальной хартии и Конвенции МОТ от 1952 г. № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» данное соотношение должно быть не менее 40%.
В странах Европейского сообщества объем финансирования социального страхования составляет 1620% ВНП, что является вторым по значимости компонентом в затратах на рабочую силу после заработной платы (доля последней составляет 45-55% ВНП). Столь крупный финансовый ресурс социального страхования позволяет обеспечить высокие жизненные стандарты и уровни защиты застрахованным. Размер пенсий и других выплат составляет в развитых странах в среднем 65-75% от заработной платы для большинства получателей страховых выплат.
5. Отсутствие принципа личной ответственности работников и их участия в финансировании социального страхования. В России работающий человек отчужден от процесса социального страхования, поэтому он не осознает, что это реальный механизм социальной защиты, а точнее сказать, самозащиты. Не участвуя лично в формировании страховых фондов, человек не проявляет заинтересованности в развитии этой сферы. С одной стороны, причины такой пассивности нашего населения - низкая заработная плата, с другой - сложившийся стереотип, согласно которому Россия - особая страна, в которой ничего нельзя планировать. Не секрет, что в любом государстве с рыночной экономикой, где также случаются кризисы, банкротство, ответственность за собственное благополучие лежит, в том числе, и на самих людях. С тем, чтобы изменить отношение населения к своей социальной защите, нужна масштабная эффективная разъяснительная и воспитательная работа.
До сих пор не используется потенциал и негосударственных институтов (страховых компаний, негосударственных пенсионных фондов) в страховании социальных рисков. Частные компании отстранены от государственного социального страхования (за исключением ОМС и инвестирования средств пенсионных накоплений). Сегодня совершенно ясно, что только одно государственное страхование уже не в состоянии обеспечить социальную защиту населения на должном уровне с учетом разнообразия специфических рисков и различных групп населения.
Таким образом, существующая система социального страхования в России все еще не соответствует требованиям социально-ориентированной рыночной экономики. В современных концепциях развития социального страхования, как правило, предлагаются следующие меры по преодолению дальнейшего свертывания социального страхования наемного работника, снижения уровня и объемов его социальных гарантий [11,12]:
1. Разграничить (отделить) социальное страхование работающих и социальное обеспечение граждан по источникам их финансирования и реализуемым задачам.
2. Обеспечить целевое использование страховых средств при наступлении страховых случаев.
3. Совершенствовать механизм организации управления системой социального страхования:
- обеспечить автономность фондов;
- реализовать механизм паритетного участия социальных партнеров в управлении и контроле за целевым использованием страховых средств;
- определить меры ответственности субъектов страхования (государства, работодателя и работника) в формировании страховых систем.
4. Перейти к установлению экономически обоснованных страховых тарифов, поддерживающих определенный уровень замещения заработка работника при наступлении страховых случаев.
Наряду с данными предложениями, по мнению автора, также необходимо:
1. Законодательно определить в соответствии со статьей 143 БК статус государственных внебюджетных социальных фондов в целях совершенствования системы управления обязательным социальным страхованием с учетом ее современного состояния, перспектив развития.
2. Усилить ответственность работодателей за применение «нелегальных» схем при оплате труда, введя соответствующие статьи в административный и уголовный кодексы.
3. Повысить заработную плату при одновременном увеличении ее доли в ВВП, рассматривая эту меру как антикризисную по устранению диспропорций, сложившихся при реформировании социального страхования.
4. Остановить свертывание отдельных видов социального обеспечения работников, прекратить практику поэтапной ликвидации так называемых нестраховых видов выплат и обеспечить их перевод на бюджетное финансирование.
ЛИТЕРАТУРА
1. Симоненко Г.С. К вопросу о реформировании социального страхования // Вестник государственного социального страхования. 2005. № 3.
2. Постановление Правительства РФ от 22.02.1994 года N° 101 «О фонде социального страхования » // Российская газета. N° 35. 22.02.1994 г.
3. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 28 ноября 2005 года № 701 «О родовом сертификате» // Российская
газета. № 10. 20.01.2006 г.
4. Федеральный Закон от 29 декабря 2006 года № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей».
5. Федеральный Закон от 29.12.2004 года № 202-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования на 2005 год» // Российская газета. № 292.
31.12.04 г.
6. Федеральный Закон от 31 декабря 2002 года № 190-ФЗ «Об обеспечении пособиями по обязательному социальному страхованию граждан,
работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы, и некоторых других категорий граждан» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 1, ст. 5.
7. Афанасьев М.А. Особенности инвестирования пенсионных накоплений в УК и НПФ // Вестник государственного социального страхования.
2007. № 4. С. 17.
8. Федеральный Закон № 234-ФЗ от 19 декабря 2006 года «О бюджете Фонда социального страхования на 2007 год» // Российская газета.
№ 295. 29.12.06 г.
9. Федеральный закон от 19.12.2006 г. № 236-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда на 2007 год» // Российская газета. № 290. 23.12.2006 г.
10. Еремеев О.В. «О реформировании системы обязательного социального страхования: позиция». Режим доступа: http// www.kcorr.ru/reforma/
11. Роик В. Концептуальные основы формирования рыночной финансовой модели социального страхования для России // Государственная политика. 2005. № 4(22).
12. Павлюченко В.Г., Ланцов В.И. Социальному страхованию в России 10 лет // Вестник государственного социального страхования. 2001. № 11. Статья представлена научной редакцией «Экономика» 31 октября 2007 г.
