CC BY
24
Социальная защита
пенсионная реформа в россии: оценка результатов
и.а. рогачев
орловская региональная академия государственной службы
Программа пенсионной реформы в Российской Федерации была принята в 1998 г. (постановление Правительства Российской Федерации от 20.05.98 № 463 «О Программе пенсионной реформы в Российской Федерации»).
Основной целью проводимой пенсионной реформы был переход от действующей распределительной системы к смешанной системе пенсионного обеспечения, включающей в себя как распределительные, так и накопительные механизмы финансирования пенсий.
В результате после принятия в 2001 г. основных Федеральных законов, регулирующих пенсионное обеспечение в Российской Федерации, трудовая пенсия включает три составляющие:
1. Базовая часть — одинакова для всех, достигших пенсионного возраста (точнее, зависит от степени ограничения трудоспособности и количества иждивенцев).
2. Страховая часть — зависит от страхового (трудового) стажа, суммы уплаченных страховых взносов и финансируется за счет текущих поступлений в бюджет Пенсионного фонда РФ, т. е. по распределительному принципу.
3. Накопительная часть — финансируется за счет средств, накапливаемых на персональном счете застрахованного лица, и финансового результата от их размещения.
Если оценивать государственную программу, то можно отметить, что: обязательное пенсионное страхование — недостаточное обеспечение старости. Идея о трех составных частях будущей пенсии хороша в теории. Но, к сожалению, инвестиционные деньги — слишком маленькая доля от той суммы, которая формирует будущую пенсию. Две другие части, составляющие основу пенсии, хоть и регулярно корректируются, но эта корректировка происходит в рамках ограниченности возможностей бюджета Пенсионного фонда и не очень соотносится с тем, какими темпами у нас растет инфляция.
Проведенные в последние два года повышения размеров пенсии явились отражением общего экономичес-
кого роста в стране, а не повышением эффективности работы реформируемой пенсионной системы.
Базовая пенсия предполагает предоставление всем лицам, имеющим право на ее получение, средств к существованию. Однако уровень базовой пенсии настолько мал (после повышения базовой пенсии ее величина составляет всего 36 % прожиточного минимума пенсионера), что уже при разработке законодательства появилась норма о минимальном размере выплат совместно с базовой и страховой частями пенсии. Несомненно, что размер базовой пенсии должен привязываться к прожиточному минимуму.
Согласно новой модели размер страховой части трудовой пенсии, казалось бы, не имеет ограничений. Однако регрессивная шкала размера страховых взносов, ограничение коэффициента заработка при определении величины расчетного пенсионного капитала (ст. 30 закона «О трудовых пенсиях»), а также изменение расчетного времени выплаты пенсии фактически устанавливают ограничения на размер страховой части трудовой пенсии.
Для детального анализа недостатков существующей пенсионной системы выделим несколько основных регулирующих факторов, оказывающих наибольшее влияние на ее развитие и функционирование:
1) демографические предпосылки;
2) формирование рынка труда;
3) макроэкономическое регулирование социально-экономического развития;
4) требования и условия обязательного пенсионного страхования, установленные действующим пенсионным законодательством России. Демографические факторы оказывают наибольшее влияние на систему обязательного пенсионного страхования. На фоне общего сокращения численности населения России происходит также изменение его структуры, т. е. рост числа граждан пенсионного возраста и снижение числа граждан трудоспособного возраста.
Формирование рынка труда в первую очередь оказывает влияние через оплату труда, при этом не-
обходимо заострить внимание на двух моментах:
• крайне низкий размер заработной платы (до 4 тыс. руб. в мес) примерно у 40 % работающих граждан, не позволяющий им заработать права даже на среднюю пенсию (1 800 руб. в месяц — 101 % от прожиточного минимума);
• крайне высокий уровень дифференциации заработной платы в целом по стране (1:14) в отраслевом и региональном разрезах, что приводит к необходимости выравнивания доходов с помощью нестраховых методов перераспределения единого социального налога (ЕСН) верхних групп страхуемых лиц, ресурсы которых государство фактически экспортирует, решая проблему бедности. Практически государство перераспределяет заработанные ресурсы, с которых уже изъяло подоходный налог, а 14 % взносов, исчисленных от заработной платы работников, являются вторым (дополнительным) подоходным налогом (первый равняется 13 %) и на деле означает, что работники уплачивают 27 % подоходного налога на заработную плату. Ни одна из стран мирового сообщества не применяет такой налоговой формы для пенсионного обеспечения.
Прежде всего, следует отметить, что по своей экономической природе страховые пенсионные взносы представляют собой трансформированную форму заработной платы (ее резервируемую часть) на случаи наступления таких социальных рисков, как старость, инвалидность и потеря кормильца. На этом основании они, безусловно, принадлежат застрахованным работникам. И данное принципиальное положение должно быть юридически закреплено. В противном случае мотивация работников к зарабатыванию пенсионных прав снижается, так как они ставятся в двусмысленное и достаточно унизительное положение ««получателей пенсий за счет работающего населения». На самом деле граждане сами зарабатывают право на свою пенсию ежечасно, ежедневно и ежемесячно в момент начисления заработной платы, которая служит экономической базой и правовым основанием начисления страховых платежей на пенсионные нужды и фиксации страховых, в том числе пенсионных, прав работников.
Поэтому правовое положение, согласно которому пенсионные финансовые ресурсы и ресурсы
других социальных внебюджетных фондов являются собственностью государства, необходимо менять. Это откроет возможности для включения в пенсионные резервы, помимо взносов работодателей, и страховых взносов самих работников как полноценных субъектов своего пенсионного страхования.
Таким образом, с помощью единого социального налога выполняются операции по финансовому перераспределению ресурсов и выравниванию доходов граждан, что в нормальных экономиках делается посредством налогов и социальных выплат.
Однако применение механизма ЕСН не имеет перспектив. Более того, все более ясной становится его контрпродуктивность, что наглядно видно из его отрицательной роли в формировании пенсий работников с заработной платой, превышающей средний уровень по стране: чем выше заработная плата, тем более низкое соотношение пенсий и заработной платы.
За счет налогообложения фонда оплаты труда в форме единого социального налога финансируются выплаты как страхового, так и нестрахового характера, что свидетельствует об отсутствии реального разделения системы социального страхования и системы социальной помощи.
Нельзя не сказать о том, что ЕСН, в том виде, в каком он есть, также противоречит базовым принципам социального страхования. Если следовать логике бюджетного подхода, которого придерживаются представители финансово-экономического блока федеральной исполнительной власти, то данные ресурсы являются не страховыми целевыми взносами работодателей для пенсионных выплат, а налоговым ресурсом, который первоначально попадает в бюджет, а потом направляется на пенсионные выплаты.
Не в пользу ЕСН говорит и прогноз баланса пенсионной системы (см. таблицу).
Анализ показывает, что сбалансированность бюджета ПФР достигается исключительно за счет резервных источников. Стабилизация пенсионной системы в мировой практике достигается либо регулированием (ограничением) расходно-выплатной части пенсионного бюджета, либо увеличением его доходной части.
Первое происходит за счет индексации пенсии (т. е. поддержания покупательной способности),
Показатель 2004 2005 2013 2020 2030
Расходы распределительной части, млрд руб. 890,0 1 013,2 2 254,8 3 442,7 4 599,6
Средний размер труд, пенсии, руб. 1 870,0 2 127,6 4 463,1 6 532,3 8 990,8
Коэффициент замещения, % 27,7 25,4 14,3 8,3 4,5
Доходы распределительной части, млрд руб. 841,2 995,8 2 174,5 2914,8 3 940,2
дефицит, млрд руб. -48,8 -17,4 -80,3 -527,9 -659,3
Доходы накопительной части, млрд руб. 76,9 112,6 399,0 578,5 675,6
Эффективный тариф, % 26,1 24,5 16,0 9,0 5,1
которая значительно отстает от реального уровня инфляции потребительских цен, позволяя тем самым постепенно сокращать объем накопленных пенсионных прав застрахованных и соответственно долгосрочных государственных обязательств.
Второе достигается путем изменения ставок обязательных пенсионных отчислений (как налоговых, так и страховых) и расширения налогооблагаемой базы этих отчислений.
Таким образом, приходится констатировать, что предложенные в 1998 г. и впоследствии реализованные изменения в пенсионной системе свелись к изменению пенсионной формулы, т. е. к введению другого порядка расчета размера пенсии или, другими словами, к перераспределению имеющихся средств. Сохранился и главный недостаток пенсионной системы, — новая пенсионная система все также зависит от демографической ситуации.
Предлагается несколько сценариев обеспечения финансовой сбалансированности пенсионного бюджета. Наиболее простой заключается в устранении инфляционного обесценивания базы пенсионных поступлений путем перманентного повышения границ регрессивной шкалы начислений в соответствии с ростом среднестатистической заработной платы в стране. При этом размер общей ставки обязательных пенсионных отчислений сохраняется по причине отсутствия финансовых резервов для его снижения.
Другой сценарий наряду с расширением налогооблагаемой базы начислений в ПФР предусматривает снижение ЕСН на формирование базовой части пенсии на восемь пунктов. Это неизбежно приведет к «техническому» дефициту и необходимости денежных вливаний в ПФР путем перераспределения налоговых поступлений, полученных за счет дополнительного инвестиционного ресурса (в объеме 25 — 300 млрд руб. при сохранении современного уровня теневого заработка или 320 — 370 млрд руб. при выводе из тени части фонда оплаты труда в основных отраслях народного хозяйства).
Актуарный анализ долгосрочных тенденций развития пенсионной системы в условиях действующей пенсионной модели, а также анализ альтернативных вариантов обеспечения ее стабильности свидетельствуют, что предусмотренная налоговой реформой 2000 г. система формирования денежных ресурсов на пенсионное обеспечение не позволяет сбалансировать интересы застрахованных с долгосрочными экономическими интересами государства.
В соответствии с вышеизложенным целесообразно бы было изменить базу ЕСН с ФОТ на выручку от реализации, т. е. сделать его оборотным налогом, исчисляемым исходя из объема выручки (оборота), а сумму налога включать в себестоимость.
Если перейти на данный способ расчета взносов работодателей в ПФР, то сразу же появляется уникальная возможность максимально упростить механизм расчета размера государственной пенсии работника. Для этого следует рассматривать налог на доходы физических лиц, удержанный с работника в течение всей его трудовой деятельности, в качестве количественного измерителя его права в будущем на соответствующую трудовую пенсию. Несомненно, что при этом размер базовой пенсии должен привязываться к прожиточному минимуму и не быть ниже его уровня. В дополнение к этому необходимо также сделать следующее:
1. Определить уровни доходов (заработной платы) граждан, которые следует считать:
а) достаточными для «самообеспечения» в системе социального страхования;
б) требующими солидарной взаимопомощи;
в) позволяющими оказывать такую помощь.
Для этого требуется провести актуарные расчеты, принимая во внимание особенности территорий, различных секторов экономики, профессиональных и половозрастных групп населения, а также средне- и долгосрочную ситуацию на рынке труда и демографические прогнозы.
2. Определить круг причин, приводящих к наступлению нестраховых периодов в трудовой деятельности, которые должны солидарно дотироваться всеми страхователями.
Что же касается изменения налогооблагаемой базы ЕСН, то положительный эффект этого очевиден. В первую очередь — это нечувствительность к демографическому фактору и вытекающая отсюда способность стабилизировать в перспективе этот бюджет, сделав его независимым от естественного процесса старения населения.
Громадное достоинство этого шага — в его способности радикально улучшить общий климат оплаты труда в экономике. Обновленный ЕСН снимет с фонда оплаты труда (со всего фонда оплаты труда, а не только с особо высоких окладов и выплат) тяжелейший (в три раза тяжелее подоходного налога) пресс обязательных социальных платежей. Стало быть, для работодателя появляется возможность не только вывести из тени заработную плату, но и сделать безболезненным процесс ее официального увеличения.
Нельзя также не отметить и технические плюсы этого изменения: упрощение порядка взимания, устранение дублирования между Пенсионным фондом РФ и налоговыми органами по вопросу учета доходов.
И основное достоинство — это, конечно, то, что ЕСН, рассчитываемый и уплачиваемый по типу оборотного налога, способен увеличить уже сегодня объем поступлений в пенсионный бюджет до
размеров, недоступных при сегодняшнем способе финансирования ПФР.
Следует также отметить, что, несмотря на перспективность, в свете вышеизложенного, обязательного пенсионного страхования, развитие системы без ее добровольной составляющей, предоставленной негосударственными пенсионными фондами и страховыми компаниями, не позволяет добиться целостного результата. В этом плане хотелось бы обратить внимание на вопросы, связанные с вложением пенсионных накоплений, что также затрагивает и управляющие компании, в том числе и государственную управляющую компанию.
Подавляющая доля финансовых ресурсов накопительной пенсии будет распределяться в основном государственными органами исполнительной власти с использованием государственных ценных бумаг, что означает рост государственных обязательств. В кратковременном плане данный способ позволяет стабилизировать федеральный бюджет. В долговременной перспективе, наоборот, возврат взятых государственных долгов отрицательно и серьезно скажется на состоянии федерального бюджета. Кроме того, возникает и другая экономическая проблема: при вложении пенсионных накоплений в государственные бумаги, по сути дела, не происходит реального инвестирования, более того, проводимая повышенная эмиссия государственных облигаций может вызвать инфляционные процессы.
Говоря об использовании пенсионных накоплений, можно выделить три возможных варианта:
1. Сформированная пенсионная система своими активами не должна стимулировать рост государственной задолженности. То есть для размещения пенсионных накоплений и пенсионных резервов не следует использовать долговые обязательства государства, так как они представляют собой налог с будущих поколений. Средства накопительной пенсионной системы должны быть направлены на увеличение валового внутреннего продукта.
Одновременно приоритетными становятся задачи обеспечения финансовой макроэкономической стабильности и натурально-вещественного обеспечения денежной массы. Отложенный спрос должен компенсироваться повышением покупательной способности национальной валюты в будущем.
Решение указанной задачи в настоящее время представляется затруднительным, так как нет возможности инвестировать пенсионные накопления в государственные ценные бумаги, обеспечивающие увеличение ВВП. Бумаги такого типа просто отсутствуют. Привлекательность же государственных бумаг заключается, прежде всего, в гарантиях защиты пенсионных накоплений. Для развития данного сектора
возможен выпуск государственных пенсионных облигаций и пенсионных сберегательных облигаций.
В целях реализации поддержки отечественного производства, научных исследований, капитального строительства и т. п. рассматривается возможность создания корпоративных ценных бумаг, гарантированных государством.
Перспективным является и вложение средств пенсионных накоплений в ипотечное строительство. С учетом их долгосрочного характера они как нельзя лучше подходят для этого и способны повысить сроки ипотечного кредитования до 20 лет, что достаточно актуально.
2. Основное содержание пенсионной реформы состоит в том, что средства пенсионных накоплений в период накопления должны работать на будущих пенсионеров. В условиях, когда на сколько-нибудь существенную прибавку к пенсии за счет ее накопительной части могут рассчитывать только те, кому до пенсии остается более 20 лет, значительно возрастает роль социальной составляющей инвестирования пенсионных накоплений. Для будущих пенсионеров важен не только уровень доходности их накоплений, но и то, насколько инвестиции помогают развивать те пенсионные сферы, которые станут для них после выхода на пенсию жизненно важными.
К таким сферам, как правило, относят здравоохранение, фармацевтическую и медицинскую промышленность, жилищно-коммунальное хозяйство. Предполагается, что инвестиционные портфели, содержащие предложения о вложении пенсионных накоплений в пенсионную сферу, станут наиболее привлекательными. Вместе с тем необходимо отметить, что каких-либо специализированных активов пенсионной направленности в настоящее время тоже не существует.
3. Реальный финансовый рынок является наиболее эффективным инструментом реализации пенсионной реформы. Считается, что наибольший доход пенсионные накопления смогут принести только вне государственной пенсионной системы. Диверсификация активов, в том числе и установленная законодательно, в совокупности со страхованием и достаточно жестким государственным контролем обеспечат минимизацию рисков. Начнется процесс роста капитализации фондового рынка, что в конечном счете приведет к росту экономики России в целом. И хотя на фондовом рынке еще недостаточно активов для надежного длительного размещения, а объемы средств для размещения в иностранные активы законодательно ограничены, разрешенная система может дать хороший результат.
В общем, можно сделать вывод, что необходим определенный период времени для работы с пенсионными накоплениями, который и покажет наиболее эффективные направления деятельности.
