CC BY
26УДК 342.518:342.7 © В. Г. Ищук, Л. В. Ханахмедова, 2022 DOI: 10.24411/1999-625X-2022-285-167-170
1
I
Основные проблемы деятельности специализированных омбудсменов в субъектах РФ и способы их решения
В. Г. Ищук, Рязанский филиал Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя
И Valdemar130@yandex.ru Л. В. Ханахмедова, Рязанский филиал Московского университета имени В. Я. Кикотя
И domdom-20@mmail.ru
В статье рассматриваются актуальные вопросы, связанные с недостаточной эффективностью функционирования института специализированных омбудсменов в субъектах РФ. Исследуется периодизация распространения специализированных омбудсменов в субъектах РФ. Анализируются наиболее острые и насущные проблемы, негативно влияющие на развитие рассматриваемого института, имеющие разнородную природу. По каждой из обозначенных проблем предлагаются конкретные решения, которые при грамотном и своевременном применении позволят изменить негативную тенденцию в развитии рассматриваемого института. Актуализируется важность и необходимость внесения изменений в действующую концепцию специализированных омбудсменов в субъектах РФ.
Ключевые слова: специализированные омбудсмены; защита; эффективность; проблемы; субъекты РФ; пути решения.
The Main Problems of the Activities of Specialized Ombudsmen in the Subjects of the Russian Federation and Possible Solutions
V. G. Ishchuk, Ryazan Branch of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V. Ya. Kikot
H Valdemar130@yandex.ru
L. V. Khanakhmedova, Ryazan Branch of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V. Ya. Kikot
H domdom-20@mmail.ru
The article deals with topical issues related to the ineffective functioning of the institution of specialized ombudsmen in the subjects of the Russian Federation. The periodization of the distribution of specialized ombudsmen in the constituent entities of the Russian Federation is under study. The authors analyze most relevant and urgent problems that negatively affect the development of the institution under consideration and which have a heterogeneous nature. For each of the identified problems, specific solutions are proposed, which, with proper and timely application, will make it possible to change the negative trend in the development of the mentioned institution. The importance and necessity of making changes to the current concept of specialized ombudsmen in the constituent entities being actualized.
Keywords: specialized ombudsmen; defence; effectiveness; problems; constituent entities of the Russian Federation; solutions.
Как показывают современные условия нашей правовой действительности, несмотря на провозглашение прав человека высшей ценностью, они по-прежнему ежедневно нарушаются различными субъектами общественных отношений. Поэтому крайне мало и абсолютно недостаточно просто закрепить права человека в действующем законодательстве. Ввиду того что государство признает за собой обязанность по обеспечению защиты прав человека,
оно должно предусмотреть эффективный механизм, который, строго руководствуясь действующим законодательством, будет обеспечивать необходимый уровень правопорядка в целом, а также следить за обеспечением и соблюдением прав и свобод человека и гражданина [1, с. 591-595]. Не стоит забывать о существовании различных узких социальных групп, которые требуют обеспечения дополнительного внимания и правовой поддержки со стороны вла-
сти. Именно поэтому, учитывая частоту нарушения и важность дополнительной защиты, в современном мире получил активное распространение институт специализированных омбудсменов, который функционирует и в нашей стране.
Институт специализированных омбудсменов получил активное распространение не только на федеральном уровне государственной власти, но и на уровне субъектов Российской Федерации. Постепенное внедрение указанного института, начиная с 90-х гг. прошлого века и заканчивая нашими днями, затронуло в той или иной степени каждый субъект Российской Федерации, в результате чего абсолютно во всех из них на сегодняшний день действует хотя бы один специализированный омбудсмен [2, с. 240-245]. Подобная статистика не может не радовать, так как это лишний раз свидетельствует о том, насколько востребован, важен и необходим институт специализированных омбудсменов современному российскому правовому обществу. Учреждение данной должности по тому или иному направлению в одном субъекте и удачный опыт его функционирования становились наглядным примером для других субъектов, так как в каждом из них существуют различные социальные группы, требующие дополнительной нормативно-правовой защиты, и подобная практика стала активно использоваться.
Впервые региональный омбудсмен на территории Российской Федерации появился в 1996 г. в Республике Башкортостан. Им стал Уполномоченный по правам человека. Нормативно-правовой основой для такого решения послужило принятие Закона Республики Башкортостан в том же году. Однако за короткое время, ввиду того что подобное нововведение носило экспериментальный характер и многие правовые нормы не были опробованы на практике, в данный Закон пришлось вносить множество изменений, в связи с чем к 2007 г. накопилось настолько много изменений, что было принято решение принять новый закон. Нормативно-правовая основа функционирования региональных омбудсменов, по сравнению с их федеральными коллегами, немного шире, так как к федеральным нормативным правовым актам добавляются и соответствующие законы субъектов Российской Федерации, которые хотя и приняты в соответствии с федеральными нормами, но имеют свои особенности и в некоторых аспектах раскрывают сущность правовых норм более детально и развернуто.
Институт специализированных омбудсменов в субъектах не может функционировать лишь на основании федерального законодательства, так как сфера правоприменения слишком широка и не может быть урегулирована нормативными правовыми актами федерального уровня. Значит, в каждом
субъекте Российской Федерации, который учреждает на своей территории какого-либо специализированного омбудсмена, должна быть соответствующая нормативно-правовая основа, т. е. закон субъекта, который будет регулировать основные вопросы, касающиеся функционирования регионального специализированного омбудсмена (требования к кандидату на должность омбудсмена, порядок назначения на должность, срок полномочий, функциональную составляющую, порядок освобождения от должности, материальное обеспечение и т. д.).
Основным отличием региональных уполномоченных от федеральных является то, что они, как правило, находятся в более тесном контакте с населением того субъекта, на территории которого осуществляют свою деятельность. К сожалению, как показывает практика, далеко не во всех регионах можно отметить высокий уровень партнерства и деловых отношений между омбудсменами и региональной властью, что негативно влияет на качество контрольно-надзорной деятельности в правозащитной сфере [3, с. 86-90]. Практика показывает, что в тех субъектах, где данное взаимодействие приняло форму четкой и понятной структуры, и омбудсмены, и региональная власть пользуются более высоким доверием, а граждане отмечают большую удовлетворенность их работой [4, с. 4-10].
Несмотря на популярность и распространение института специализированных омбудсменов в субъектах Российской Федерации, для подавляющего большинства субъектов характерными остаются одни и те же проблемы, которые затрудняют эффективное развитие данного института, не позволяют ему в полной мере реализовать весь свой потенциал и влияют на отношение и авторитет со стороны граждан. Учитывая все изложенное, полагаем, что в рамках данного исследования необходимо проанализировать основные проблемы в деятельности специализированных омбудсменов в субъектах Российской Федерации и высказать предложения по повышению эффективности их деятельности.
Первая и наиболее острая проблема — отсутствие в действующем региональном законодательстве правовых норм, которые закрепляют за специализированными омбудсменами какие-либо полномочия императивного воздействия на властных субъектов, которые нарушают законные права и интересы граждан. К сожалению, чаще всего омбудсмен в случае выявления факта нарушения прав гражданина может лишь направить официальное мотивированное заключение о недопустимости подобных действий (бездействия) и необходимости восстановления прав гражданина [5, с. 51-56]. Самостоятельно обратиться с иском в суд по защите прав гражданина омбудсмен не может. В связи с этим он просто переадресует ма-
териалы и доказательства в иные уполномоченные государственные органы, которые обладают большей степенью императивности в своих действиях. Получается, что в самом общем виде специализированный омбудсмен превращается в консультационный орган, к которому могут обратиться граждане по факту нарушения своего права и получить разъяснения и юридические советы по защите своих прав. Уместно ли при подобном положении дел заявлять о реальной полезности и эффективности института специализированных омбудсменов? К тому же совершенно очевидно, что правовой статус специализированных омбудсменов в нашей стране также требует внимания и изменений. В настоящий момент действующее законодательство не дает однозначный ответ на вопрос, каково место специализированных омбудсменов в системе разделения властей [6, с. 5-10]. Это негативным образом влияет на авторитет омбуд-сменов в глазах других государственных органов, не позволяет омбудсменам наладить эффективное взаимодействие с иными властными структурами и, как следствие, снижает доверие граждан к самому институту специализированных омбудсменов. Следовательно, для изменения ситуации в лучшую сторону, по нашему мнению, необходимо на законодательном уровне наделить специализированных омбудсменов в субъектах Российской Федерации правом на обращение в суд (особенно это касается Уполномоченного по правам ребенка), правом поднимать вопрос о несоответствии нарушителя — должностного лица занимаемой должности и иными императивными полномочиями. Нужно также закрепить правовой статус специализированных омбудсменов как не зависящих ни от одной ветви власти должностных лиц, действующих от имени государства. Подобные шаги повысят авторитет всего института специализированных омбудсменов, что положительно скажется на эффективности их работы.
Применительно к должности Уполномоченного по правам ребенка следует обратить внимание на наличие проблемы недостаточности нормативно-правового регулирования существующего порядка рассмотрения жалоб [7, с. 17-22]. Об этом свидетельствует нормативно-правовая база субъектов Российской Федерации, касающаяся Уполномоченного по правам ребенка. В качестве наглядного примера следует упомянуть Пензенскую область, в которой закон о детском омбудсмене содержит лишь одну статью, имеющую отношение к порядку рассмотрения жалоб. Подобное положение дел и недостаточность правового регулирования столь важной, фундаментальной нормы представляются совершенно недопустимым [8, с. 10-15]. В связи с этим небезосновательным будет внести дополнения в Закон Пензенской области «Об Уполномоченном по правам ребенка
в Пензенской области», а также в законодательные акты других субъектов Российской Федерации в целях более детального урегулирования вопросов, связанных с компетенцией Уполномоченного. Этот шаг позволит свести нормативно-правовое регулирование к определенной идентичности.
Не менее важной и серьезной проблемой, на наш взгляд, является отсутствие возможности у специализированных региональных омбудсменов реа-лизовывать право законодательной инициативы. В настоящий момент ситуация следующая: в отдельных субъектах РФ специализированные омбудсме-ны обладают правом законодательной инициативы в пределах своего ведения и могут предлагать различные варианты модернизации действующего законодательства, если это позволит улучшить уже существующий порядок, в других субъектах РФ некоторые специализированные омбудсмены и вовсе лишены права законодательной инициативы [9, с. 86-91]. Мы глубоко убеждены в том, что подобная ситуация неприемлема, так как специализированные омбудсмены являются лицами, которые часто лучше регионального законодателя знают о проблемах и недостатках действующего нормативно-правового регулирования, пробелах в праве, которые требуют корректировки. Поэтому мы предлагаем наделить всех действующих специализированных омбудсме-нов во всех субъектах Российской Федерации неограниченным правом законодательной инициативы в сфере прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, подобное решение благоприятным образом скажется на правовом статусе всего института специализированных омбудсменов.
Безусловно, обращает на себя внимание и проблема межведомственного взаимодействия, касающаяся специализированных омбудсменов и других государственных органов и должностных лиц, к чьим полномочиям в той или иной степени относится защита прав человека. Степень и механизмы данного взаимодействия оставляют желать лучшего, так как иногда некоторые властные структуры не желают вступать в активные сотруднические отношения со специализированными омбудсменами, предпочитая действовать в одиночку в рамках предусмотренных внутренних организационных процедур [10, с. 63-68]. Основная причина подобного отношения — низкий авторитет специализированных омбудсменов на уровне региональной власти, что сказывается на поверхностном отношении к данному правозащитному институту.
Рассматриваемый институт в настоящее время находится в стадии развития. За последние несколько лет сфера специализированных омбудсме-нов на региональном уровне претерпела некоторые изменения, касающиеся прежде всего нормативно-
правового регулирования, что позволило в некоторых отраслях добиться положительных результатов. Однако, как показало проведенное исследование, далеко не все проблемные позиции устранены. Необходимо продолжить начатую ранее работу по точечному внесению изменений в концепцию нормативно-правового регулирования института специализированных омбудсменов регионов. При проведении такой работы особое внимание следует уделять наиболее острым проблемам, которые затрудняют эффективную деятельность уполномоченных. К их числу в первую очередь стоит отнести недостаточность функциональных правомочий омбудсменов, которая установлена законодательством.
Резюмируя изложенное, очевидно, что для того чтобы решить имеющиеся проблемы применительно к деятельности специализированных ом-
будсменов в субъектах Российской Федерации, необходимо существенным образом, путем внесения коренных изменений в действующее нормативно-правовое регулирование, реформировать данный институт. В частности, следует расширить императивные полномочия специализированных омбуд-сменов, наделить каждого специализированного омбудсмена правом законодательной инициативы в сфере прав и свобод человека и гражданина, установить независимость специализированных омбудсменов, укрепить их правовой статус и наладить эффективное межведомственное взаимодействие специализированных омбудсменов с иными властными структурами на уровне региональной власти. Если все это удастся осуществить, данный институт будет приносить намного больше пользы гражданам.
Список литературы
1. Халиль Д. Д. Законодательные инициативы уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей в связи с пандемией коронавируса // StudNet. 2020. № 3.
2. Волков Д. Н. Исторический опыт становления института уполномоченных по правам человека // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2015. № 1.
3. Левин А. А. Институт Уполномоченного по правам человека в России и Кемеровской области // Вестник Кемеровского государственного университета. 2013. № 4.
4. Новикова А. Е. Субъект Российской Федерации в механизме минимизации правозащитных рисков // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право. 2017. № 1.
5. Исаева С. Н. Институт Уполномоченного по правам ребенка: проблемы и перспективы развития // Вестник Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан. 2017. № 3.
6. Макаров В. Е. Правовой статус уполномоченных по защите прав предпринимателей в регионах Российской Федерации // Academy. 2018. № 1.
7. Лихтер П. Л. Методология оценки деятельности Уполномоченного по правам ребенка: постановка проблемы // Диалог. 2017. № 2.
8. Симушин С. В. Правовое регулирование институтов уполномоченных по правам человека и уполномоченных по правам ребенка в РФ: сравнительно-правовой анализ // Фундаментальные и прикладные исследования: проблемы и результаты. 2015. № 1.
9. Палагина А. Н. Уполномоченный по защите прав предпринимателей на федеральном и региональном уровне как элемент адаптивной инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства // Journal of Economic Regulation : Вопросы регулирования экономики. 2014. № 2.
10. Журик Т. В., Брянцев И. И. Политико-правовые аспекты развития взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с институтами гражданского общества (на примере Саратовской области) // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. № 6.
