CC BY
156
Саидов Фархад Зирофович,
адъюнкт* 3-го факультета (подготовки научных и научно-педагогических кадров), Академия управления МВД России, Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционно-судебный процесс;
муниципальное право (5.1.2. Публично-правовые (государственно-
правовые) науки)
УДК 342
DOI 10.24412/2072-9391-2022-262-25-33
Дата поступления: 11 апреля 2022 г.
Дата принятия статьи в печать: 15 июня 2022 г.
Farhad Zirofovich Saidov,
Adjunct** of the 3rd Faculty
(Training of Scientific and Pedagogical Staff),
Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia,
Russian Federation, 125171, Moscow,
Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
E-mail: [email protected]
Scientific specialty: 12.00.02 — Constitutional Law; Constitutional Lawsuit; Municipal Law (5.1.2. Public Law (State Law) Sciences)
Конституционно-правовой статус омбудсменов в зарубежных странах
Constitutional and Legal Status of Ombudsmen in Foreign Countries
Аннотация
Актуальность темы заключается в том, что в системе государственных органов, обеспечивающих защиту прав и свобод человека и гражданина, существенная роль отведена институту омбудсмена. Особенность деятельности института омбудсмена и его роль в конституционной системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Киргизской Республике должны быть исследованы на основе анализа конституционно-правового статуса омбудсменов в зарубежных странах.
Постановка проблемы: вопрос организации эффективной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в Киргизской Республике является приоритетным. Киргизская Республика объявила и закрепила в Конституции приверженность общепризнанным принципам международного права в области прав человека, в стране стремительно развиваются различные механизмы, внедряющиеся в систему защиты прав человека, среди них особое место занимает институт омбудсмена Киргизской Республики. Конститу-
Abstract
Relevance the problem lies in the fact that in the system of state bodies ensuring protection of the human and civil rights and freedoms, an essential role is assigned to the institution of the Ombudsman. The peculiarity of activity of the Ombudsman institution and its role in the constitutional system of protection of the human and civil rights and freedoms in the Kyrgyz Republic should be investigated on the basis of an analysis of the constitutional and legal status of ombudsmen in foreign countries.
Problem statement: the issue of organizing an effective system for the protection of human and civil rights and freedoms in the Kyrgyz Republic is a priority task. The Kyrgyz Republic has declared and enshrined in the Constitution a commitment to the universally recognized principles of the international human rights law, and the country is rapidly developing mechanism for protection of the human rights, which are being introduced into the human rights protection system, among which the institution of the Ombudsman of the Kyrgyz
* Ранее - старший оперуполномоченный службы по борьбе с незаконным оборотом наркотиков МВД Киргизской Республики.
** Previously, he was a senior operative of the Drug Trafficking Control Service of the Ministry of Internal Affairs of the Kyrgyz Republic.
26
ционно-правовой статус омбудсмена в Киргизской Республике требует совершенствования.
Цель работы заключается в получении новых знаний о конституционно-правовом статусе омбудсмена в Киргизской Республике, а также выработке предложений по совершенствованию правового статуса омбудсмена в Киргизской Республике.
Методологическая основа исследования состоит из диалектического метода познания, сравнительно-правового метода, системно-структурного метода, формально-юридического метода, историко-правового метода и системного метода.
В результате проведенного исследования автором сделаны выводы и сформулированы предложения по совершенствованию конституционно-правового статуса омбудсмена в Киргизской Республике. Предлагается расширение полномочий омбудсмена путем наделения его правом законодательной инициативы, свидетельским иммунитетом и повышение требований к кандидатам на должность омбудсмена в Киргизской Республике.
Ключевые слова: парламентский омбудсмен; специализированный омбудсмен; защита прав и свобод человека и гражданина.
Republic occupies a special place. Currently, the constitutional and legal status of the Ombudsman in Kyrgyz Republic requires improvement.
The purpose: it consists in obtaining the new knowledges about the constitutional and legal status of the Ombudsman in Kyrgyz Republic, as well as developing proposals to improve the legal status of the Ombudsman in the Kyrgyz Republic.
The methodological basis of the research consists of: the dialectical method of cognition, the comparative-legal method, the system-structural method, the formal-legal method, the historical-legal method, and the system method.
As a result of the research, the author draws conclusions and makes proposals to improve the constitutional and legal status of the Ombudsman in the Kyrgyz Republic. It is proposed to expand the powers of the Ombudsman by giving him the right of legislative initiative, witness immunity and increasing the requirements for candidates for the position of Ombudsman in the Kyrgyz Republic.
Keywords: parliamentary Ombudsman; specialized ombudsman; protection of human and civil rights and freedoms.
Конституционно-правовой статус омбудсмена в зарубежных странах являлся предметом исследования многих ученых, и в настоящее время богатый опыт правозащитной деятельности омбудсменов в зарубежных странах дает нам возможность изучить общие и специфические черты их деятельности, которые в последующем могут послужить основой для совершенствования конституционно-правового статуса омбудсмена в Киргизской Республике.
Первая концепция создания независимого органа с целью контроля деятельности государственной власти в области защиты прав и свобод человека появилась в Швеции. В 1809 г. назначен первый «парламентский омбудсмен», который был призван защищать права и свободы человека и гражданина от произвола со стороны должностных лиц органов публичной власти1. В настоящее время, согласно Акту о Риксдаге (парламенте), учреждены четыре должности омбудсмена2, которые осущест-
1 Конституция Швеции / пер. М. А. Моргуновой. Москва, 1981.
2 Главный омбудсмен, который определяет сферу деятельности
остальных омбудсменов и осуществляет общий контроль за обеспечением доступа граждан к официальным документам. Омбудсмен по делам юстиции осуществляет контроль за деятельностью правоохранительных органов. Омбудсмен по вооруженным силам осуществляет контроль за вооруженными силами и их взаимоотношениями с гражданским обществом. Омбудсмен по надзору за за-
вляют надзор за надлежащим исполнением законов органами публичной власти. Омбудсме-ны избираются парламентом сроком на четыре года с учетом гендерного представительства. Выборы омбудсмена проводятся не прямым способом, а косвенным, то есть через специальную комиссию, созданную парламентом. В состав специальной комиссии входят депутаты палат, которые в последующем назначают омбудсмена путем тайного голосования. Кандидату необходимо набрать абсолютное большинство голосов [1]. Риксдаг вправе досрочно прекратить полномочия омбудсмена и его заместителей за противоправное поведение, однако с момента учреждения должности омбудсмена не было ни одного такого случая.
Основными требованиями для кандидатов на должность омбудсмена в Швеции являются наличие юридического образования и безупречная репутация [3, с. 45]. Омбудсмен и его заместители обладают иммунитетом, заключающимся в том, что уголовное преследование осуществляется с разрешения комитета парламента.
Проведенное исследование показало, что, в основном, омбудсменами в Швеции становят-
конностью в области социального обеспечения и налогообложения.
ся бывшие судьи или работники судебной системы. При этом в настоящее время судебная система Швеции находится под надзором омбудсмена [1, с. 25—27]. Омбудсмен очень тесно взаимосвязан с судами. Кроме того, он осуществляет надзор за деятельностью прокуратуры, полиции, магистратов, пенитенциарных учреждений и Церкви [3, с. 45].
Шведский омбудсмен обладает широкими полномочиями по расследованию жалоб граждан вплоть до выдвижения обвинения в совершении преступления. Но это происходит очень редко. Понимание такого рода возможности для должностных лиц органов государственной власти само по себе является профилактикой нарушения законов. За незначительное нарушение, совершенное должностным лицом, омбудсмен вправе его предупредить или потребовать наложить штраф.
Процедура подачи жалобы на имя омбуд-смена проста, граждане обращаются напрямую. Сроки рассмотрения жалоб граждан зависят от их содержания. Половина жалоб граждан остается без рассмотрения3, в течение двух недель заявителям направляется письменный ответ с указанием причин отказа. Примерно два месяца рассматриваются жалобы граждан, которые не требуют назначения экспертиз. В целом же жалобы рассматриваются более одного года. Даже анонимная жалоба, направленная на имя омбудсмена, является основанием для проведения проверки. Омбудсмен также вправе действовать по собственной инициативе. После проведенного расследования, в случае если омбудсмен придет к выводу, что факт нарушения прав имеет место, он направляет рекомендации соответствующему должностному лицу для восстановления нарушенного права. Запросы омбудсмена обязательны для исполнения должностными лицами органов публичной власти [5, с. 143].
Омбудсмен в своей деятельности активно использует право законодательной инициативы, так как именно он изучает нормы, которые ограничивают или способствуют восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина. В свою очередь омбудсмен как должностное лицо, назначаемое Риксдагом, обязан предлагать реформы, связанные с совершенствованием национального законодательства. Риксдаг поддерживает и поощряет предложения омбудсмена [13, с. 83]. Например, в 2019 г. омбудсмен обратился в парламент с 10 законопроектами в области прав человека, 7 из которых были приняты парламентом4.
3 Европейский омбудсман // Журнал о деятельности национальных учреждений по правам человека. URL: http: //euro-ombudsman. org/ombudsmen_activities/europe (дата обращения: 10.01.2022).
4 Доклад Омбудсмена Швеции за 2019 г. [Электронный ресурс].
Омбудсмен каждый год обязан направлять парламенту доклад о своей деятельности, в котором содержатся сведения о проведенных расследованиях и их результатах, наложенных санкциях в отношении должностных лиц, а также предложения по совершенствованию национального законодательства в области прав и свобод человека и гражданина. Ежегодный доклад омбудсмена тщательно изучается специальной комиссией по законодательству, созданной Риксдагом.
В настоящее время в Швеции развита система специализированных омбудсменов5, которая приносит положительные результаты в жизнь человека, чьи права были нарушены.
После Швеции подобные государственные органы начали учреждаться в Финляндии в 1919 г.6 Омбудсмен в Финляндии обладает такими же полномочиями, что и шведский омбуд-смен. Обязательным требованием для кандидатов на должность омбудсмена являются познания в области прав человека7.
В Норвегии должность омбудсмена была введена в 1952 г. решением парламента. Норвежский омбудсмен осуществляет контроль за вооруженными силами и гражданской администрацией8. Отличие омбудсменов в Швеции и Финляндии от омбудсмена в Норвегии заключается в том, что в Швеции и Финляндии существует система административных судов, которая вправе принимать решения по частным делам. В Норвегии отсутствует система административных судов, но существует система судов общей юрисдикции, и рассмотрение частных дел осуществляется в административном порядке9.
Также необходимо отметить, что омбудс-мены руководствуются правом и их решения должны четко соответствовать действующему
URL: https://www.jo.se/PageFiles/32642/O%2060-2019.pdf (дата обращения: 10.01.2022).
5 Омбудсмен по делам прессы; омбудсмен по правам потребителей; омбудсмен по правам детей; омбудсмен по равным возможностям; омбудсмен по защите этнической дискриминации; омбудсмен по защите от дискриминации по признаку сексуальной ориентации; омбудсмен по защите от дискриминации по причине ограниченных возможностей; омбудсмен по тендерному равноправию.
6 Конституционный закон Финляндии от 17 июля 1919 г. с последующими изменениями // Конституции государств Европы: в 3-х т. / под общ. ред. JI. A. Окунькова. Москва, 2001. Т. З. С. 352-365.
7 Там же. С. 360.
8 Конституция Норвежского Королевства от 17 мая 1814 г., п. «I» параграфа 75: «Стартинг уполномочен назначать лицо, не являющееся членом Стартинга, которое в порядке, установленном законом, будет наблюдать за государственным управлением и всеми находящимися на его службе, чтобы не допускать с их стороны беззакония в отношении простых граждан». (Конституция государств Европы: в 3-х т. / под общ. ред. Л. А. Окунькова. Москва, 2001. Т. 2. С. 667.)
9 Европейский омбудсман // Журнал о деятельности националь-
ных учреждений по правам человека. URL: http://euro-ombudsman. org/ombudsmen_activities/europe (дата обращения: 10.01.2022).
28
законодательству страны. Однако омбудсмен, в отличие от судьи, является более гибким, например, омбудсмен имеет право выражать свое мнение, высказывать озабоченность фактами нарушения прав и свобод человека и гражданина, а также критиковать решения должностных лиц органов публичной власти. Таким образом, институт омбудсмена для граждан является альтернативным средством для исправления ошибок и недостатков органов публичной власти [8].
В 1973 г. должность омбудсмена была учреждена во Франции. В полномочия медиатора входило рассмотрение жалоб граждан на деятельность государственной администрации, на предприятия, организации и учреждения, которые находятся в собственности государства. Медиатор не был вправе вмешиваться в судебный процесс и ставить под сомнение деятельность судебной власти. Его основная функция состояла в урегулировании разногласий между государством и обществом. Личная жалоба гражданина на имя медиатора должна направляться через депутата Национального собрания или сенатора. Французская модель омбудсмена имела свои особенности, которые выражались в таких полномочиях медиатора, как: потребовать возбудить дисциплинарное производство в отношении должностных лиц органов публичной власти; подавать жалобы в суд; ходатайствовать о возбуждении уголовных дел и выступать в суде в качестве обвинителя.
Франция, наряду с другими демократическими государствами, учреждала специализированные государственные органы, призванные защищать права и свободы человека и гражданина, и в настоящее время из-за увеличения количества специализированных омбуд-сменов10 возник вопрос о целесообразности их функционирования как самостоятельных и независимых государственных органов. Мнения ученых по этому вопросу разделились, некоторых из омбудсменов необходимо было объединить в лице защитника прав.
Однако некоторые правоведы отметили, что объединение специализированных омбудсме-нов в лице защитника прав будет нарушением фундаментальных прав и свобод человека и гражданина. В последующем это может привести к конфликту интересов.
10 Перечень таких органов начинает Посредник Республики, учрежденный Законом от 3 января 1973 г., а продолжают его Национальная комиссия по информатике и свободам (Закон от 6 января 1978 г.), Комиссия по доступу к административным документам (Закон от 17 июля 1978 г.), Защитник детей (Закон от 6 марта 2000 г.), Национальная комиссия по деонтологии безопасности (Закон от 6 июня 2000 г.), Высокий орган по борьбе против дискриминации и за равенство (Закон от 30 декабря 2004 г.), Генеральный контролер над местами лишения свободы (Закон от 30 октября 2007 г.).
В связи с конституционной реформой 2008 г. был принят Органический закон от 23 июля 2008 г. № 724 «О модернизации институтов V Республики», согласно которой в Конституции Франции появилась новая статья 71-111, и в настоящее время правовой статус омбуд-смена регулируется Органическим законом от 29 марта 2011 г. № 333 «О защитнике прав». Он назначается на должность президентом сроком на 6 лет. Омбудсмен не вправе совмещать свою должность с членством в правительстве и парламенте, подотчетен в своей деятельности президенту и парламенту. Он имеет трех заместителей, на каждого из которых возложена обязанность в той или иной сфере. Заместители защитника прав назначаются на должность по представлению защитника прав премьер-министром. В компетенции первого заместителя находятся вопросы, связанные с защитой прав ребенка и семьи, второй заместитель ответственен за деонтологию в области безопасности и третий заместитель осуществляет борьбу в сфере дискриминации.
В результате с учреждением должности защитника прав была упразднена Национальная комиссия по деонтологии безопасности, Медиатор Республики, Высокий орган по борьбе против дискриминации и за равенство и Защитник детей.
Законом предусмотрено, что заместители защитника должны в обязательном порядке обладать знаниями в области прав человека в соответствующей сфере. Защитник вправе делегировать свои полномочия заместителям. Заместитель защитника в случаях, предусмотренных законом, вправе председательствовать вместо омбудсмена на заседаниях и коллегиях, а также представлять его в организациях, которые вправе осуществлять защиту прав и свобод человека и гражданина. Заместители защитника прекращают исполнение своих полномочий с истечением срока полномочий защитника прав. Законом предусмотрено, что защитник прав и его заместители обладают иммунитетом и индемнитетом во время исполнения своих полномочий.
Защитник прав принимает жалобы граждан напрямую. Подаче жалобы на имя защитника на деятельность органов публичной власти в обязательном порядке должно предшествовать административное обжалование. Жалобы, поступающие на имя защитника, оцениваются, и в последующем принимается решение о рассмотрении или отказе. Отказ в рассмо-
11 Защитник прав следит за соблюдением прав и свобод государственными административными органами, территориальными коллективами, публичными учреждениями, а также любым органом, на который возложена миссия публичной службы, или органом, наделенным Органическим законом ее полномочиями.
трении жалоб граждан должен содержать обоснование. Защитник вправе давать рекомендации, которые он посчитает необходимыми для восстановления нарушенного права. Во время рассмотрения жалоб граждан защитник может выступить в качестве посредника, примиряя конфликтующие стороны, а также предложить сторонам заключить соглашение. Однако отказ от примирения или неисполнение соглашения является основанием для возбуждения уголовного преследования, подтвержденного прокурором12. Омбудсмен вправе запросить информацию, которая ему необходима для объективного рассмотрения дела, а в случае отказа или воспрепятствования деятельности защитника предусмотрена уголовная ответственность. Использование имени защитника прав в целях рекламы карается уголовной ответственностью.
В полномочия омбудсмена не входит рассмотрение споров между органами публичной власти. Он вправе выступить с рекомендациями по изменению и дополнению нормативных правовых актов, консультировать по законопроектам и вопросам, которые входят в его компетенцию. По просьбе премьер-министра защитник вправе принимать участие в выработке и определении позиции государства на международных переговорах в области прав и свобод человека и гражданина.
Защитник прав ежегодно готовит отчет о своей деятельности и представляет президенту, председателю Национального собрания и Сената. В обязательном порядке готовит доклад к Международному дню прав ребенка, что обусловлено возложением на одного из заместителей функции защиты прав детей.
Институт омбудсмена в Федеративной Республике Германия (далее — ФРГ) начал формироваться с учреждения уполномоченного по военным делам в 1956 г.13 В последующем должность омбудсмена была учреждена в землях ФРГ14. Уполномоченные по правам человека земель Рейнланд-Пфальц, Мекленбург-Передняя Померания, Тюрингия избираются большинством голосов от общего числа ландтага. Основным требованием для кандидатов на должность является возрастной ценз — 35 лет. Региональные омбудсмены реализуют свои контрольные функции в процессе рассмо-
12 Европейский омбудсман // Журнал о деятельности национальных учреждений по правам человека. URL: http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_activities/europe (дата обращения: 10.01.2022).
13 Об Уполномоченном Германского Бундестага по делам военнослужащих [Электронный ресурс]: Закон ФРГ от 27 июня 1957 г. URL: https://deru.abcdef.wiki/wiki/Wehrbeauftragter_des_Deutschen_ Bundestages (дата обращения: 10.04.2022).
14 Например: 1974 г. - в Рейнланд-Пфальц, 1995 г. - в Меклен-
бурге-Передней Померании, 2000 г. - в Тюрингии.
трения жалоб граждан. Достоинство этого института заключается в том, что граждане ФРГ имеют с ним прямой контакт и обращения граждан являются основанием для проведения расследований. Уполномоченные по правам человека земель тесно взаимодействуют с комитетами ландтагов по петициям. В рамках такого сотрудничества у региональных омбуд-сменов появляется возможность инициировать парламентский контроль с целью восстановления нарушенного права. Рекомендации региональных омбудсменов не обязательны для исполнения должностными лицами органов государственной власти.
Однако должность омбудсмена на федеральном уровне в ФРГ была учреждена лишь в 2001 г. Правовой статус омбудсмена регулируется Федеральным законом15. Омбудсмен ФРГ является независимым органом, который информирует общество о положении прав человека в государстве и за рубежом, оказывает содействие в защите прав человека.
Основная функция немецкого омбудсме-на — это исследование, изучение, обучение, информирование, консультирование и содействие в установлении диалога ФРГ с международными организациями в области прав человека. Омбудсмен Германии не вправе рассматривать индивидуальные жалобы граждан. Профессор В. В. Чуксина справедливо отметила, что, во-первых, деятельность немецкого омбудсмена сконцентрирована на превентивной защите прав человека, и функционально он не обязан рассматривать жалобу гражданина [12, с. 116—121]; во-вторых, в государстве функционируют комитеты по петициям, а в субъектах учреждены должности омбудсме-на [10, с. 41—46]. Немецкий омбудсмен каждый год предоставляет ежегодный отчет бундестагу.
Рассмотрим особенности конституционно-правового статуса омбудсменов в Содружестве Независимых Государств (далее — СНГ).
С 1990-х гг. XX века, после распада СССР, вопросы организации эффективной системы защиты прав и свобод человека и гражданина являлись первоочередными задачами для СНГ. Каждая страна стремилась построить демократическое правовое государство, где права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью.
Процесс становления и развития института омбудсмена в СНГ имеет свою специфику, которая состоит в том, что сначала в ряде государств были созданы комиссии по правам человека до утверждения должности омбудсме-
15 О правовом статусе и задачах Немецкого института прав человека [Электронный ресурс]: Федеральный закон ФРГ от 16 июля 2015 г. URL: https://deru.abcdef.wiki/wiki/Wehrbeauftragter_des_ Deutschen_Bundestages (дата обращения: 10.04.2022).
30
на. Комиссии по правам человека создавались и функционировали на основании указов глав государств (в Армении, Казахстане, Киргизии, Узбекистане, Таджикистане). Но в последующем практически во всех постсоветских государствах была учреждена должность омбудсмена. Например, Азербайджан и Россия закрепили правовое положение омбуд-смена в конституциях, Армения, Киргизия и Узбекистан приняли законы, а затем вносили изменения и дополнения в конституции. Но есть примеры стран, где должность ом-будсмена дальнейшего конституционного закрепления не получила (Молдова, Таджикистан). В Республике Казахстан правовое регулирование деятельности омбудсмена осуществляется на основании указа главы государства. В процессе совершенствования института ом-будсмена в постсоветских государствах неоднократно вносились дополнения и изменения в законодательные акты, регулирующие его правовой статус, с целью укрепления и повышения его независимости.
В Российской Федерации уполномоченным по правам человека согласно ст. 6 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее — ФКЗ) может стать гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на ее территории, возрастом не моложе 35 лет. Предельного возрастного ограничения законом не предусмотрено, но обязателен опыт работы по защите прав и свобод человека и гражданина. Отдельным предметом спора ученых [4; 7; 15] является отсутствие в ФКЗ требования о наличии высшего юридического образования. Исследователи считают, что это является отрицательным фактором, поскольку деятельность ом-будсмена требует глубоких знаний в области права [14, с. 21-30].
В ст. 11 ФКЗ предусмотрено, что кандидат на должность уполномоченного не должен иметь иностранного гражданства, вид на жительство и другие документы, подтверждающие право на постоянное проживание на территории иностранного государства. Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами российской территории. Все эти положения направлены на недопущение коррупционных проявлений в деятельности ом-будсмена [11].
Согласно ст. 24 ФКЗ уполномоченный имеет право отказаться от дачи свидетельских показаний, которые ему стали известны в связи с исполнением обязанностей. Свидетельский иммунитет уполномоченного по правам человека
в Российской Федерации предусмотрен в гражданском и уголовном процессе16.
За вмешательство в деятельность уполномоченного по правам человека Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответствен-ность17. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации имеет право запрашивать материалы и документы, которые необходимы ему для рассмотрения обращений граждан, при этом должностные лица обязаны ответить на запрос не позднее 15 дней со дня получения18.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации может быть освобожден от занимаемой должности Государственной Думой Российской Федерации по состоянию здоровья при отсутствии в занимаемой должности более четырех месяцев. Уполномоченный в процессе исполнения полномочий обязан сообщить о возникновении личной заинтересованности, возникшей во время исполнения своих полномочий, которая может привести к конфликту интересов.
Ученые, которые занимаются исследованием института омбудсмена в Российской Федерации, обсуждают вопрос о наделении его властными полномочиями, что будет способствовать реальному восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина [4; 7]. Но вышеуказанная позиция противоречит сущности омбудсмена, поскольку он является посредником между государством и обществом и не должен утрачивать свою индивидуальность [6]. Как отметил А. Г. Майоров, «сила омбудсмена заключается в безупречном авторитете, профессионализме и гуманности, а не в наличии императивных полномочий» [9].
Несмотря на то что уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не обладает императивными полномочиями, он, опираясь на общественное мнение, может оказать воздействие на решения органов госу-
16 О внесении изменения в статью 56 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 24 апреля 2020 г. № 130-Ф3; О внесении изменений в статью 69 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 24 апреля 2020 г. № 131-Ф3 // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. URL: https://ombudsmanrf. org/pravo/news/ggorjachie_dokumenty/view/rasshirilsja_svidetelskij. immunitet_upolnomochennykh_po_pravam_cheloveka (дата обращения: 10.04.2022).
17 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.04.2022).
18 Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный конституционный закон
от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ст. 34) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.04.2022).
дарственной власти и органов местного самоуправления путем предания гласности поведения должностных лиц. Это является стимулом для рассмотрения рекомендаций омбудсмена. По мнению А. Г. Майорова, сила омбудсмена заключается в отсутствии властных полномочий, иначе он сам стал бы частью исполнительной власти и решения омбудсмена были бы основанием для повторных жалоб. Используя метод убеждения, омбудсмен выступает не как должностное лицо, а как высококвалифицированный специалист в области прав и свобод человека и гражданина. «Он — эксперт, заключение которого можно отклонить, но трудно опровергнуть» [9].
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации — член Генеральной ассамблеи омбудсменов по правам человека со статусом «А», который полностью соответствует требованиям «Парижских и Белградских принципов». Он обладает правом участвовать в международной и региональной деятельности национальных учреждений. Принимает активное участие в заседаниях и обладает правом голоса по вопросам деятельности национальных учреждений, которые призваны защищать права и свободы человека и гражданина, а также является членом Бюро Международного координационного комитета, участвует в сессиях Совета по правам человека и занимает отдельное место. Имеет право выступать с докладами по пунктам повестки дня, предоставлять сведения о мерах повышения качества правоприменительной деятельности органов, занимающихся защитой прав человека.
Одним из важных направлений деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является работа в области совершенствования законодательства о правах и свободах человека и гражданина. Важно отметить, что таким образом он способствует осуществлению превентивного контроля за национальным законодательством. В процессе реализации своих полномочий уполномоченный по правам человека анализирует законопроекты и готовит заключения, а также обращения к субъектам законодательной инициативы с предложениями о внесении изменений и дополнений в законопроекты. Его предложения во многих случаях получают поддержку субъектами законодательной инициативы19. Так, анализ докладов уполномоченного по правам человека в Российской Федерации подтверждает это. Например, в 2019 г. уполномоченным
19 ДокладУполномоченного по правам человека за 2019 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. URL: https://rg.ru/2020/04/14/ rg-publikuet-doklad-o-deiatelnosti-upolnomochennogo-po-pravam-cheloveka-za-2019-god.html (дата обращения: 10.01.2022).
по правам человека было направлено 40 предложений Правительству Российской Федерации, значительная часть которых была учтена в его нормотворческой деятельности20.
В Российской Федерации развитие института специализированного омбудсмена происходит вне аппарата уполномоченного по правам человека. Например, в 2009 г. учреждена должность омбудсмена при Президенте Российской Федерации по правам ребенка21, в 2014 г. — должность омбудсмена по правам предприни-мателей22, в 2018 г. — омбудсмена по правам потребителей финансовых услуг23.
Проведенное исследование правового статуса омбудсменов в зарубежных странах позволило сделать вывод о необходимости учета их опыта. С этой целью Закон Киргизской Республики «Об Омбудсмене (Акыйкат-чы)» целесообразно дополнить следующими положениями:
1) кандидаты на должность омбудсмена в Киргизской Республике должны иметь юридическое образование, опыт защиты в области прав и свобод человека и гражданина, не должны иметь иностранного гражданства, вида на жительство и других документов, подтверждающих право на постоянное проживание гражданина Киргизской Республики на территории иностранного государства;
2) установить срок не более 10 дней, в течение которого необходимо уведомить граждан о принятых решениях по их заявлениям;
3) предусмотреть срок не более 15 дней, в течение которого необходимо предоставить ответ на запрос омбудсмена в Киргизской Республике должностным лицам органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности;
4) наделить омбудсмена в Киргизской Республике свидетельским иммунитетом, чтобы он имел реальную возможность защищать
20 Доклад Уполномоченного по правам человека за 2019 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. URL: https://rg.ru/2020/04/14/ rg-publikuet-doklad-o-deiatelnosti-upolnomochennogo-po-pravam-cheloveka-za-2019-god.html (дата обращения: 10.01.2022).
21 Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка [Электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 г. № 986 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo. gov.ru (дата обращения: 10.04.2022).
22 Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.04.2022).
23 Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 4 июня 2018 г. № 123-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.04.2022).
32
права человека в рамках гражданского и уголовного процессов. Особенно в рамках уголовного процесса на стадии исполнения наказаний и обжалования вступивших в законную силу постановлений в кассационном и надзорном порядке. Автор считает, что доверие к ом-будсмену в Киргизской Республике должен испытывать каждый гражданин, которому требуется квалифицированная юридическая помощь, без законной гарантии это невозможно. Разговор между гражданином и омбудсме-
Список литературы:
1. Арне Флифлет. Скандинавский Омбуд-смен // Общая тетрадь. 2014. № 2-3 (65).
2. Бегаева А. А. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2004.
3. Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. Москва, 1996.
4. Засыпалова В. И. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2005.
5. Кикоть В. Я. Конституции государств Центральной и Восточной Европы / отв. ред. Н. В. Варламова. Москва, 2005.
6. Корабельникова Ю. Л. Конституционно-правовые основы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и органов исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2007.
7. Корнеева Н. В. Конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2002.
8. Лохматов Е. А. Генезис и эволюция института Омбудсмена в Швеции // Государство и право: теория и практика: межвузовский сборник научных трудов. Вып. 4 / отв. ред. В. П. Прокопьев. Калининград, 2005.
9. Майоров А. Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом: дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2002.
10. Середа М. Ю. Институт омбудсмена в Федеративной Республике Германия // Омбуд-смен. 2013. № 2.
11. Тамбовцев В. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Москва, 2006.
ном должен быть строго конфиденциальным, а информация, полученная омбудсменом в процессе исполнения своих полномочий, не должна использоваться против интересов человека;
5) предусмотреть случаи досрочного прекращения полномочий омбудсмена в Киргизской Республике по состоянию здоровья и в случае возникновения личной заинтересованности защитника и его заместителя, которая возникла во время исполнения полномочий.
References:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Arne Fliflet. Skandinavskij Ombudsmen // Ob-shchaya tetrad'. 2014. № 2-3 (65). Begaeva A. A. Upolnomochennyj po pravam cheloveka v Rossijskoj Federacii: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Moskva, 2004. Bojcova V. V. Sluzhba zashchity prav cheloveka i grazhdanina. Mirovoj opyt. Moskva, 1996. Zasypalova V. I. Institut Upolnomochenno-go po pravam cheloveka v Rossijskoj Fede-racii i v sub"ektah Rossijskoj Federacii: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Moskva, 2005. Kikot'V. Ya. Konstitucii gosudarstv Central'noj i Vostochnoj Evropy / otv. red. N. V. Varlamova. Moskva, 2005.
Korabel'nikova Yu. L. Konstitucionno-pravo-vye osnovy vzaimodejstviya Upolnomochenno-go po pravam cheloveka v Rossijskoj Federacii i organov ispolnitel'noj vlasti v obespechenii kon-stitucionnyh prav i svobod cheloveka i grazh-danina: avtoref. dis. . kand. yurid. nauk. Moskva, 2007.
Korneeva N. V. Konstitucionno-pravovye os-novy deyatel'nosti Upolnomochennogo po pra-vam cheloveka v Rossijskoj Federacii: dis. . kand. yurid. nauk. Sankt-Peterburg, 2002. Lohmatov E. A. Genezis i evolyuciya insti-tuta Ombudsmena v Shvecii // Gosudarst-vo i pravo: teoriya i praktika: mezhvuzovs-kij sbornik nauchnyh trudov. Vyp. 4 / otv. red. V. P. Prokop'ev. Kaliningrad, 2005. Majorov A. G. Formirovanie pravovogo instituta ombudsmana (Upolnomochennogo po pravam cheloveka) v Rossii i za rubezhom: dis. ... kand. yurid. nauk. Moskva, 2002.
10. Sereda M. Yu. Institut ombudsmena v Federa-tivnoj Respublike Germaniya // Ombudsmen. 2013. № 2.
11. Tambovcev V. V. Kommentarij k Federal'nomu konstitucionnomu zakonu "Ob Upolnomo-chennom po pravam cheloveka v Rossijskoj Federacii". Moskva, 2006.
12. Chuksina V. V. Typology problem of national institutions for promotion and protection of human rights // Izvestiya of Irkutsk State Eco-
9.
12. Чуксина В. В. Проблема типологии национальных институтов по содействию и защите прав человека // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2012. № 6.
13. Хаманева Н. Ю. Роль омбудсмен в охране прав граждан // Государство и право. 2005. № 9.
14. Хаманева Н. Ю. Специфика правового статуса уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 1997. № 9.
15. Шеенков О. А. Становление конституционного института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2001.
nomics Academy (Baikal State University of Economics and Law). 2012. № 6.
13. Hamaneva N. Yu. The role of the Ombudsman in protecting the rights of citizens // State and Law. 2005. № 9.
14. Hamaneva N. Yu. The specifics of the legal status of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation and the problems of legislative regulation of his activities // State and Law. 1997. № 9.
15. Sheenkov O. A. Stanovlenie konstitucionno-go instituta Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossijskoj Federacii: dis. ... kand. yurid. nauk. Moskva, 2001.
Для цитирования:
For citation:
Саидов Фархад Зирофович. Конституционно-правовой статус омбудсменов в зарубежных странах // Труды Академии управления МВД России. 2022. № 2 (62). С. 25-33.
Saidov Farhad Zirofovich. Constitutional and Legal Status of Ombudsmen in Foreign Countries // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2022. № 2 (62). P. 25-33.
33
