CC BY
17Конституционное право; муниципальное право; конституционный судебный процесс
DOI 10.47643/1815-1337_2020_12_18
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ И ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОМБУДСМЕНА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
САИДОВ Фархад Зирофович,
адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: Актуальность темы заключается в том, что с 1990-х годов, после распада СССР, вопрос организации эффективной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в постсоветских государствах стал приоритетным, так как произошли значительные изменения в жизни общества. Независимые государства, в том числе Кыргызская Республика, объявила и закрепила в Конституции приверженность к общепризнанным принципам международного права в области прав человека, а также развивала механизм защиты прав человека, внедряла в свою систему защиты прав человека западные модели правозащитных органов, среди которых особое место занимает институт омбудсмена в Кыргызской Республике. Методы: в исследовании использованы общенаучные и специальные методы: диалектический, системно-структурный, формально-юридический, историко-сравнительный. Выводы: проведенное исследование позволило сделать вывод о необходимости совершенствования правового статуса Омбудсмена Кыргызской Республики, предусмотрев дополнительные цензы для кандидатов на должность Омбудсмена, отрегулировать правоотношения, чтобы каждый из кандидатов на должность Омбудсмена имел одинаковые возможности по предоставлению своих программ перед парламентскими фракциями. В Уголовный Кодекс Кыргызской Республики от 2 февраля 2017 года №19, предусмотреть ответственность за воспрепятствование деятельности Омбудсмена должностных лиц органов публичной власти, органов местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений независимо от их форм собственности. В Кодекс «О нарушениях» от 13 апреля 2017 года №58, предусмотреть ответственность должностных лиц органов публичной власти, органов местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений независимо от их форм собственности за невыполнение запросов института омбудсмена во время расследования и иных мер, реализуемых вследствие обращений граждан.
Abstract: The relevance of the topic is that since the 1990s, after the collapse of the USSR, the issue of organizing an effective system for protecting the rights and freedoms of man and citizen in post-Soviet states has become a priority, since significant changes have taken place in society. Independent states, including the Kyrgyz Republic, declared and enshrined in the constitution a commitment to universally recognized principles of international human rights law, as well as developed a mechanism for protecting human rights, and introduced Western models of human rights bodies into their human rights protection systems, among which a special place Ombudsman Institute in the Kyrgyz Republic. Methods: the study used general scientific and special methods: dialectical, systemic-structural, formal-legal, historical-comparative. Conclusions: Based on the study, it is necessary to improve the legal status of the Ombudsman of the Kyrgyz Republic, providing additional qualifications for candidates for the post of Ombudsman, adjust legal relations so that each candidate for the post of Ombudsman has the same opportunity to present his programs to parliamentary factions. In the Criminal Code of the Kyrgyz Republic or the Code of Violations, provide for criminal liability for obstructing the activities of the Ombudsman of officials of public authorities, local authorities, enterprises, organizations and institutions, regardless of ownership, to bring in accordance with the requirement of the Law of the Kyrgyz Republic "On the Ombudsman (Akyykatchi) »With the fourth chapter which provides for the responsibility of state authorities and their employees. In the Code of Violations, provide for liability of officials of public authorities, local authorities, enterprises, organizations and institutions, regardless of ownership, for failure to comply with the requests of the Ombudsman during the investigation of citizens' appeals.
Ключевые слова: омбудсмен, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, требование, взаимодействие, ответственность.
Keywords: ombudsman, ensuring the rights and freedoms of man and citizen, demand, interaction, responsibility.
Во время создания Омбудсмена, Кыргызская Республика стремилась перенять опыт деятельности Омбудсменов зарубежных стран, но при этом сохранив культурные обычаи и традиции народа. [9, с. 42] При введении института Омбудсмена были допущены недостатки, которые препятствуют реализации норм международных стандартов по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. В настоящее время совершенствование статуса и деятельности Омбудсмена Кыргызской Республики является важной задачей для построения демократического государства, где права человека имеют первостепенное значение.
Омбудсмен Кыргызской Республики - это конституционный орган, независимый от органов государственной власти, органов местного самоуправления, в выполнении своих функциональных обязанностей по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Согласно Конституции Кыргызской Республики и Закону КР «Об Омбудсмене (Акыйкатчы)», он осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, является основным элементом правозащитной системы государства, оказывает содействие в обеспечении соблюдения национального законодательства в области прав человека, в соответствии международным стандартам, тем самым оказывая Парламен-
ту, Правительству, судебным органам поддержку в применении норм, в сфере прав и свобод человека и гражданина. [1]
В 2018 году в Кыргызской Республике три месяца не было Омбудсмена. Это было обусловлено сложением полномочий действующим омбудсменом с заявлением о невозможности защищать права человека без кардинальных реформ судебной и правоохранительной системы. Согласно Закону КР «Об Омбуд-смена (Акыйкатчы)», в течение месяца после прекращения полномочий предыдущего защитника Жогорку Кенеш Кыргызской Республики (Парламент) должен был избрать нового. Но были допущены нарушения закона, в связи с тем, что в месячный срок не был избран новый омбудсмен. В целях не допущения таких нарушений, необходимо предусмотреть норму в законе, о временном исполнении обязанностей Омбудсмена одним из его заместителей, в случаях болезни, его отсутствия или подачи письменного заявления о сложении полномочий и т.д.
Аналогичная ситуация произошла в 2015 году, когда Жо-горку Кенеш Кыргызской Республики на очередном заседании 25 июня не одобрил ежегодный доклад Омбудсмена за 2014 год, в связи с чем Омбудсмен был досрочно освобожден от должности. Согласно Закону КР «Об Омбудсмене (Акыйкатчы)», новые выборы
Конституционное право; муниципальное право; конституционный судебный процесс
Омбудсмена должны были состояться в месячный срок, то есть до 25 июля 2015 года. 30 июня 2015 году очередная сессия Жогорку Кенеша Кыргызской Республики была завершена до 1 сентября 2015 года, в связи с летним каникулярным отпуском парламента согласно Закону КР «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» в этот период проведение заседаний парламентских фракций и комитетов невозможно, кроме случаев, когда Торага Жогорку Кенеша Кыргызской Республики (Спикер Парламента) созовет внеочередную сессию Парламента по предложению Президента, Правительства Кыргызской Республики или не менее одной трети депутатов Парламента. На тот момент, ни от одного субъекта, обладающего этим правом, предложений об этом не поступило. Тем самым, чтобы не нарушать нормы Закона КР «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» (ч.7, ст. 43) [2] вопрос об избрании Омбудсмена Кыргызской Республики был перенесен на период после 1 сентября 2015 года. 10 декабря 2015 году состоялись выборы Омбудсмена в Парламенте Кыргызской Республики. Тем самым, необходимо отметить что в 2015 году также в течение шести месяцев в Кыргызской Республике должность Омбудсмена была вакантна. Однако, согласно положениям закона Омбудсмен должен непрерывно обеспечивать парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Правом представления кандидатуры на должность Ом-будсмена обладают парламентские фракции. Согласно Закону КР «О регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», все кандидаты на должность Омбудсмена передают свои заявления через парламентские фракции, затем каждая фракция предлагает своих кандидатов на должность Омбудсмена. В последующем, кандидаты избираются Жогорку Кенешем Кыргызской Республики. При этом необходимо отметить, что самовыдвиженцы, лица от общественных и неправительственных организаций, стали зависеть от парламентских фракций. Комитеты парламентских фракций принимают самостоятельное решение о том, кто из кандидатов достоин занять должность Омбудсмена, а подобные решения принимаются на заседаниях парламентских фракций без участия самих кандидатов, претендующих на должность Омбудсмена. По нашему мнению, в целях корректного урегулирования такого рода правоотношений, необходимо приглашать на заседания парламентских фракций представителей общественных и неправительственных организаций, а также самовыдвиженцев, которые претендуют на должность Омбудсмена Кыргызской Республики, чтобы они имели равные возможности представить свои программы. Тем самым будет обеспечен открытый и прозрачный отбор кандидатов на должность Омбудсмена, согласно требованиям международных стандартов, касающихся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека.
Таким образом, необходимо отметить, что должность Омбудсмена, в определенной мере, политическая, потому что из-
бирает и назначает на должность Омбудсмена Жогорку Кенеш Кыргызской Республики. Примером являются выборы в 2015 году, которые были политизированы. Депутаты от парламентской оппозиции призывали, чтобы в целях обеспечения «баланса между ветвями власти» Омбудсмен, глава ЦИК и большинство членов Счетной палаты должны были быть представлены парламентской оппозицией.
В настоящее время, в Кыргызской Республике Омбуд-смен должен не только обладать профессиональными качествами, но и хорошо знать внутреннюю систему работы, программу Жогорку Кенеша и Президента Кыргызской Республики. В период независимости Кыргызской Республики Омбудсменом становились публичные люди, имеющие больше политический авторитет, нежели юридический, и которых хорошо знают депутаты, Президент, Правительство Кыргызской Республики. По нашему мнению, большой политический опыт является серьезным достижением, но он зачастую недостаточен для профессионального и качественного исполнения обязанностей Омбудсмена, потому что бывают случаи, когда Омбудсмен в споре с государственной властью в политических вопросах не может повлиять на ход событий несмотря на то, что он осуществляет парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина. Современное общество требует, чтобы Омбудсмен Кыргызской Республики обладал опытом защиты прав человека. Чтобы отвечать требованиям и реалиям современного мира, статью 4 Закона КР «Об Омбудсмене (Акыйкатчы)» необходимо дополнить пунктом, согласно которому кандидат на данную должность, помимо владения государственным и официальным языками, соответствующий возрастному цензу и не имеющий судимость за совершение преступления, если эта судимость не погашена и не снята в установленном законом порядке. Должен обладать юридическим образованием, опытом защиты прав человека, не иметь иностранное гражданство, вид на жительство и другие документы, подтверждающие право на постоянное проживание на территории иностранного государства. [7]
Главной задачей Омбудсмена Кыргызской Республики является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. В правоприменительной практике Омбудсмен столкнулся с проблемой, что должностные лица органов публичной власти и местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений, не исполняют рекомендации, не отвечают на письменные запросы, таким образом «недобросовестные» должностные лица воспрепятствуют деятельности Омбудсмена по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Несмотря на то, что в главе 4 Закона КР «Об Омбудсмене (Акыйкатчы)» предусмотрена ответственность должностных лиц органов публичной власти, органов местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности, в настоящее время это норма не работает, потому что с 1 января 2019 года вступили в силу Уголовный кодекс [4], Кодекс «О проступках» [5] и Кодекс «О
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 12(192)
нарушениях» [6], которыми не предусмотрена ответственность вышеуказанных должностных лиц за воспрепятствование деятельности Омбудсмена.
В целях устранения противоречий в законодательстве, а также обеспечения гарантий деятельности Омбудсмена, необходимо, в Уголовном кодексе предусмотреть санкции за воспрепятствование деятельности Омбудсмена, чтобы при наличии состава преступления в деятельности должностных лиц привлечь их к уголовной ответственности. В Кодексе « О нарушениях» предусмотреть административную ответственность должностных лиц за непредставление запрошенной Омбудсменом информации, необходимой для всестороннего, полного и объективного рассмотрения обращений граждан.
Взаимодействие Омбудсмена Кыргызской Республики с органами публичной власти и органами местного самоуправления занимает важное место в обеспечении прав и свобод человека и гражданина. В практической деятельности Омбудсмен решает вопросы взаимодействия с другими органами путем заключения соглашений о сотрудничестве, подписания меморандумов, реализуя ее в различных формах: обмен информацией, совместные приемы, проверки, анализ причин нарушений прав человека. Необходимо отметить, что взаимодействие Омбуд-смена с органами публичной власти, органами местного самоуправления, организациями, предприятиями и учреждениями должно быть закреплено законодательно.
Согласно статье 11 Закона КР «Об Омбудсмене (Акый-катчы)» Омбудсмен до 1 апреля каждого года представляет парламенту годовой доклад о соблюдении прав и свобод человека и гражданина должностными лицами органов публичной власти, органов местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений; о пробелах в законодательстве в области прав и свобод человека и гражданина; число и характер поступивших обращений в институт Омбудсмена; о должностных лицах , которые допустили нарушения прав человека, а также не выполнили рекомендации Омбудсмена.
По ежегодным и специальным докладам Омбудсмена Парламент принимает Постановление о принятии к сведению доклада Омбудсмена Кыргызской Республики и направляет в органы публичной власти и органы местного самоуправления для рассмотрения рекомендаций Омбудсмена. Важность доклада Омбудсмена заключается в том, что в случае неодобрения еже-Библиография:
годного доклада Парламентом, это является основанием для досрочного прекращения его полномочий. В настоящее время, имеет смысл предусмотреть механизм, при котором ежегодный доклад о деятельности Омбудсмена обязательно направлялся бы в органы публичной власти и органы местного самоуправления, а в особенности правоохранительным и судебным органам для изучения. А по результатам рассмотрения сформировать поручения на совещаниях с участием института Омбудсмена, с целью разработки и внедрения форм взаимодействия по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. [8, с. 61-171]
Международное сотрудничество Омбудсмена Кыргызской Республики - одно из важных направлений деятельности и является частью внешнеполитической деятельности Кыргызской Республики по защите граждан, находящихся за рубежом.
Для института Омбудсмена международное сотрудничество является очень важной составляющей. Так согласно статистическим данным 710 тысяч граждан Кыргызской Республики находятся за рубежом. Из них 616 тысяч - в Российской Федерации, 30 тысяч - в Республике Казахстан и Турецкой Республике, 14 тысяч -в Южной Корее, 20 тысяч - в Европейских странах и США. [10] Обеспечивать защиту прав и свобод граждан, находящихся за рубежом, Омбудсмен Кыргызской Республики может только в рамках взаимодействия с международными организациями и национальными правозащитными учреждениями. Важным достижением в деятельности Омбудсмена Кыргызской Республики по международному сотрудничеству, является то, что 5 декабря 2017 г. в Москве состоялась Международная конференция «Проблемы защиты прав человека на евразийском пространстве: обмен лучшими практиками омбудсменов», в результате которой был подписан Меморандум о создании Евразийского Альянса Омбудсменов, в котором Омбудсмен Кыргызской Республики является полноправным членом.
Таким образом, институт омбудсмена является важным внесудебным органом, на которого возложена обязанность защита прав и свобод человека и гражданина от государственного произвола. Омбудсмен сможет на должном уровне обеспечивать права человека только в том, случае, когда нормы закона будут приведены согласно реалиям современного мира и будут устранены противоречия в законодательстве. В настоящее время институт омбудсмена является одним из важных признаков демократического, правового государства, где права человека являются наивысшей ценностью для современного общества.
1. Закон Кыргызской Республики «Об Омбудсмене (Акыйкатчы)» от 31 июля 2002 года №136 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/1093?d=ru-ru
2. Закон Кыргызской Республики «О Регламенте Жогорку Кенеша» от 14 октября 2011 года №223 http://minjust.gov.kg/ru/content/631
3. Конституция Кыргызской Республики от 27 июня 2010 года http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/202913?cl=ru-ru
4. Кодекс Кыргызской Республики от 2 февраля 2017 года №19 «Уголовный кодекс Кыргызской Республики» http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/111527
5. Кодекс Кыргызской Республики от 1 февраля 2017 года №18 «О проступках» http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/111529?d=ru-ru
6. Кодекс Кыргызской Республики от 13 апреля 2017 года №58 «О нарушениях» http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/111565
7. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_13440/
8. Корабельникова Ю.Л. Сравнительно-правовой анализ статуса омбудсмена в современных демократических государствах // Право явление цивилизации и культуры / отв. ред. М.В Немытина М.: РУДН, 2019, С. 163-171.
9. Колопов А. С. Становление и пути совершенствования деятельности института Омбудсмена в Кыргызской Республике // Правое государство / Под. ред. С.К. Коса-кова. Бишкек. 2003. С. 42.
10. Ежегодный доклад Омбудсмена Кыргызской Республики за 2017-2019 года. https://ombudsman.kg/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=116&Itemid=302&lang=ru
