CC BY
66ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
УДК 342 © Т. А. Викулова, 2013
Принципы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Омбудсмена (Акыйкатчы) в Кыргызской Республике
Т. А. Викулова *
На основе анализа положений Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и Закона КР «Об Омбудсмене (Акыйкатчы) Кыргызской Республики», а также практических основ деятельности омбудсменов указанных государств раскрыты основные принципы, на которых строится их правозащитная деятельность.
Ключевые слова: омбудсмен, уполномоченный по правам человека, принцип, правозащитная деятельность.
Содержание конституционно-правового статуса омбудсмена (уполномоченного) существенно дополняется характеристикой такого элемента юридической конструкции, как принципы . На них базируются вся совокупность прав, обязанностей омбудсмена и условия их реализации . Принципы позволяют глубже раскрыть характер взаимоотношений омбудсмена с гражданами и государственными органами, а значит, с обществом и государством в целом .
В Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» 1 (далее — Закон РФ) и Законе КР «Об Омбудсмене (Акыйкатчы) Кыргызской Республики» 2 (далее — Закон КР) не содержится норм, непосредственно закрепляющих единые принципы деятельности омбудсменов . Некоторые ученые путем анализа законодательства и практической деятельности уполномоченного (омбудсмена) сами определяют принципы, исходя из которых осуществляется реализация полномочий омбудсмена по защите прав и свобод человека и гражданина . Так, В . В Бойцова и Л . В . Бойцова считают, что Уполномоченный по правам человека строит свою правозащитную деятельность на основе принципов конституционности, законности, справедливости, уважения личного достоинства, а также открытости работы омбудсмена
общественности, конфиденциальности проверок по жалобам, политической нейтральности 3 . Другие авторы среди основных принципов, на которых должна быть построена деятельность омбудсменов, помимо перечисленных называют: независимость от других государственных органов, жалобы на которые рассматривает омбудсмен; доступность граждан (в плане месторасположения, форм и методов работы и т . д . ) 4 .
Центром по правам человека Организации Объединенных Наций издано «Руководство ООН по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека», в котором сформулированы следующие руководящие принципы, обеспечивающие эффективность функционирования Комиссий и Омбудсменов: независимость, установленная юрисдикция и необходимые полномочия, доступность, сотрудничество, оперативная эффективность и отчетность 5 .
На наш взгляд, качество законов государства и эффективность правового регулирования напрямую зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты принципы В связи с этим считаем целесообразным ввести в Закон РФ (Закон КР) отдельную норму, устанавливающую основополагающие начала деятельности омбудсменов Полагаем, что в такой
В нашем журнале публикуется впервые .
*
норме должны быть изложены следующие принципы: независимости; законности; справедливости; нейтральности; доступности; непрерывности; оперативности; конфиденциальности; гласности; субсидиарности и принцип взаимодействия с другими государственными органами. В рамках нашего исследования раскроем некоторые из них, представляющие наибольший интерес и сложность в определенных вопросах
Эффективному осуществлению деятельности Уполномоченного (омбудсмена — Акыйкатчы; далее — Омбудсмен) во многом способствует его независимость при выполнении возложенных на него задач и функций. Исследователи института омбудсмена выделяют три основные составляющие независимости: институциональная (организационная), функциональная и персональная 6 .
1. Институциональная (организационная) независимость предполагает, что Уполномоченный (Омбудсмен) не подчиняется ни одной из ветвей власти и не подотчетен им. Он имеет право на самостоятельное и независимое принятие решений, которые не подлежат обжалованию и отмене какими-либо государственными органами или должностными лицами, что является обязательным условием правозащитной деятельности омбудсмена и гарантией его объективности,беспристрастности .
Кроме того, должность омбудсмена должна принадлежать к высшим государственным должностям . Например, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации занимает одну из высших государственных должностей, входящую в Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации 7. На должность уполномоченного распространяются требования, предусмотренные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 8 . Омбудсмен Кыргызстана, согласно Реестру политических и специальных государственных должностей Кыргызской Республики, относится к центральным органам государственной власти КР 9 и входит в группу I, т. е . занимает положение, равное положению спикера парламента, премьер-министра Республики, Председателя Верховного Суда КР и т. д . На него также распространяются положения Закона Кыргызской Республики «О государственной службе» 10 .
2. Функциональная независимость заключается, во-первых, в недопустимости вмешательства в деятельность Уполномоченного (Омбудсмена) и ее законодательном закреплении; во-вторых, в финансовой и материально-технической обеспеченности его деятельности; в-третьих, в обеспечении неприкосновенности омбудсмена в процессе его деятельности 11
Вмешательство в деятельность Уполномоченного (Омбудсмена) с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Законом РФ (КР), а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного в иной форме влечет ответственность, установленную законодательством России и Кыргызстана (ст. 36 Закона РФ; п. 1 ст. 6 Закона КР) .
В Российской Федерации и Кыргызстане финансирование деятельности Уполномоченного (Омбудсмена) и его рабочего аппарата осуществляется из средств федерального (республиканского) бюджета, в котором ежегодно предусматриваются отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения их деятельности . При этом смету расходов разрабатывает и исполняет Уполномоченный (Омбудсмен) самостоятельно Особенностью омбудсмена КР является то, что финансирование его деятельности может также осуществляться за счет средств, получаемых от других государств, международных организаций на основе договоров (соглашений), заключаемых Кыргызской Республикой или Омбудсменом, а также из других источников, не противоречащих действующему законодательству Кыргызской Республики (п . 4 ст. 16 Закона КР) .
Помимо финансовой самостоятельности важным показателем независимости Уполномоченного (Омбудсмена) является его иммунитет. Гарантии неприкосновенности, установленные для Уполномоченного по правам человека РФ и Омбудсмена КР, равны по своему объему и значению гарантиям неприкосновенности членов парламента 12 и распространяются на весь срок их полномочий. Так, без согласия своего парламента (в России — Государственной Думы; в Кыргызстане — Жогорку Кенеша) они не могут быть привлечены к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, и т д Неприкосновенность омбудсмена распространяется также на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы Кроме того, омбудсмен КР в период срока своих полномочий и по их окончании не может подвергаться преследованиям и быть привлечен к ответственности за высказанное мнение, действия (бездействие), совершенные им в период исполнения своих полномочий Такие гарантии неприкосновенности способствуют защите омбудсмена (уполномоченного) от противодействия со стороны проверяемых должностных лиц и позволяют ему плодотворно осуществлять все свои полномочия
Вместе с тем специальные законы не содержат норм, регулирующих вопрос о принудительных ме-
рах медицинского характера в отношении омбудсмена (уполномоченного), признания его недееспособным или ограниченным в дееспособности без согласия парламента 13 .
3. Процедуры выдвижения, назначения и освобождения от должности Уполномоченного (Омбудсмена) в целом определяют его персональную независимость. Согласно ст. 6 Закона РФ, на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином РФ, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт правозащитной деятельности . При этом последние два критерия являются оценочными, однако степень познаний кандидата в области прав человека и его опыт осуществления их защиты Законом РФ не определяются
Омбудсменом КР может быть избран гражданин Кыргызской Республики, владеющий государственным и официальным языками, не моложе 30 и не старше 65 лет Указанные требования к кандидату на должность омбудсмена представляются целесообразными, поскольку, согласно Конституции КР, в Кыргызстане в качестве равных употребляются два языка: кыргызский — государственный и русский — официальный 14 . Предельное возрастное ограничение установлено в целях избрания правозащитника, способного активно, самостоятельно разрешать жалобы граждан, проводить инспектирование государственных учреждений, осуществлять международное сотрудничество
Таким образом, из положений специальных законов вытекает, что наличие высшего юридического образования, общественного авторитета не являются обязательными требованиями к кандидатам на пост Уполномоченного (Омбудсмена) . Эти положения демонстрируют заниженную планку требований к кандидату на столь ответственную должность 15 .
Уполномоченный по правам человека в РФ (Омбудсмен КР) назначается (избирается) сроком на 5 лет и не может занимать должность более двух сроков подряд . В должность он вступает с момента принесения присяги и прекращает полномочия с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным (Омбудсменом) 16 . В Законе РФ содержится важная норма, устанавливающая, что истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного (п. 2 ч. 10 Закона РФ) . Наряду с этим он может быть досрочно освобожден от должности в случаях, предусмотренных п . 3 ст. 11, ст. 13 Закона РФ 17. Досрочное освобождение Уполномоченного от должности производится постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В Кыргызской Республике создается специальная комиссия Жогорку Кенеша,
которая дает заключение о наличии оснований для освобождения от должности Омбудсмена, указанных в ст. 7 Закона КР. Вместе с тем в специальных законах РФ и КР не отрегулированы вопросы о процедуре отставки Уполномоченного (Омбудсмена), о представлении заключения государственной медицинской комиссии с целью оценить состояние здоровья Уполномоченного
Принцип нейтральности предполагает сохранение беспристрастности, объективности и политической лояльности при осуществлении своей профессиональной деятельности во избежание конфликта интересов с гражданами и чиновниками и успешного выполнения своих функций . Сообразно этому ст. 11 Закона РФ охватывает исчерпывающий перечень видов деятельности, занятие которыми несовместимо с выполнением функций Уполномоченного Так, находясь на своем посту, Уполномоченный не может быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, находиться на государственной службе, а также заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или общественного объединения, преследующего политические цели В случае неоставления Уполномоченным в течение 14 дней со дня вступления в должность деятельности, несовместимой с его статусом, его полномочия прекращаются досрочно Статус Омбудсмена несовместим с мандатом депутата Жогорку Кенеша или депутата местного кенеша Вместе с тем как Уполномоченному, так и Омбудсмену не запрещается заниматься педагогической, научной и иной творческой деятельностью, «поскольку это позволяет поддерживать высокий профессиональный уровень, необходимый для выполнения его основных обязанностей» 18
Принцип доступности заключается в такой организации деятельности Уполномоченного (Омбудсмена) и его аппарата, которая обеспечивала бы удобство (простоту, легкость) гражданам обращаться с жалобами на действия (бездействие) или решения государственных органов и их должностных лиц
Принцип непрерывности обеспечивается благодаря постоянному функционированию Уполномоченного (Омбудсмена) путем: а) непрерывной заме-щаемости должности Уполномоченного (Омбудсмена); б) продолжения правозащитной деятельности в условиях чрезвычайного и военного положения Так, согласно п . 10 ст. 4 Закона КР, Омбудсмен избирается за тридцать дней до окончания срока полномочий его предшественника По истечении срока полномочий Омбудсмен остается на своем посту до момента вступления в эту должность его преемника .
В случае же досрочного прекращения его полномочий выборы нового Омбудсмена должны состояться в месячный срок
Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного РФ вносятся в Государственную Думу в течение месяца до окончания полномочий предыдущего Уполномоченного (п. 2 ст. 7 Закона РФ). Постановление о назначении нового Уполномоченного принимается Государственной Думой не позднее 30 дней со дня истечения полномочий его предшественника (п. 2 ст. 8), или в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения предыдущего (ст. 14) . На наш взгляд, во избежание случаев приостановления деятельности уполномоченного к законам России и Кыргызстана нужна поправка, предусматривающая введение должности исполняющего обязанности Уполномоченного во время его отсутствия и до момента принятия присяги вновь избранным Уполномоченным (Омбудсменом)
Введение режима чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации (Кыргызской Республики) либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного (Омбудсмена) и не влечет ограничения его компетенции (ст. 4 Закона РФ; п . 2 ст. 6 Закона КР) Таким образом, постоянное присутствие должностного лица на посту Уполномоченного (Омбудсмена) позволяет полноценно реализовать все стоящие перед ним задачи и повышает эффективность функционирования его службы
Принцип конфиденциальности. До вынесения окончательного решения материалы, полученные при рассмотрении жалобы, разглашению не подлежат Уполномоченный не вправе разглашать ставшие ему известными в процессе рассмотрения жалобы сведения о частной жизни заявителя и других лиц без их письменного согласия (ст 28 Закона РФ) Вместе с тем закон не предусматривает обязанности сохранять конфиденциальность в отношении имен заявителя, должностных лиц и государственных служащих, не регламентированы и формы ответственности Уполномоченного за досрочное разглашение материалов, полученных в процессе расследования 19 . В этом отношении законодательство Кыргызской Республики является более жестким и устанавливает ответственность Омбудсмена за разглашение таких сведений Обязательство хранить конфиденциальную информацию действует и после прекращения полномочий Омбудсмена Он также не имеет права разглашать полученные сведения о личной жизни заявителя и других причастных к заявителю лиц без их согласия (п . 2 ст. 9 Закона КР) .
Принцип гласности в деятельности Уполномоченного (Омбудсмена) реализуется при его взаимодействии со средствами массовой информации
и выражается, во-первых, в информировании населения о положении дел в области обеспечения и защиты прав и свобод человека в стране; во-вторых, в открытости и доступности для общественного ознакомления и обсуждения информации о работе государственных и общественных организаций, должностных лиц публичной власти и результатах рассмотрения ими рекомендаций омбудсмена Этому свидетельствует ст 30 Закона РФ, которая содержит положения о том, что «Уполномоченный вправе опубликовать принятое им заключение» в любых периодических печатных изданиях, финансируемых полностью или частично за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации Средства массовой информации не вправе отказать в публикации заключения Уполномоченного, что является важной гарантией такого права По окончании календарного года Уполномоченный составляет ежегодный доклад о своей деятельности, который подлежит обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» Специальные доклады по отдельным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в «Российской газете» и в других изданиях (ст 33 Закона РФ) На наш взгляд, публикация заключений, специальных и ежегодных докладов Уполномоченного в РФ являются недостаточными мерами по информированию населения о положении дел в области обеспечения прав человека В этом вопросе России следует обратиться к опыту Омбудсмена Кыргызстана, который имеет собственные печатные издания, в том числе Республиканскую общественно-правовую газету «Акыйкатчы (Омбудсмен)»
Деятельность Омбудсмена КР в сфере контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является гласной и освещается в средствах массовой информации, за исключением конфиденциальной информации Так, он вправе публиковать в периодических печатных изданиях информацию о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, методах и формах их защиты, иметь собственные печатные и иные издания о правах человека (ст. 11-1 Закона КР) Для распространения такой информации Омбудсмен учреждает официальное периодическое печатное издание. Ежегодные и специальные доклады Омбудсмена подлежат опубликованию в Ведомостях Жогорку Кенеша и других официальных средствах массовой информации 20 .
Таким образом, элементом конституционноправового статуса Уполномоченного (Омбудсмена), содержащим основополагающие идеи, являются принципы деятельности Они должны быть четко отражены в специальных законах и способствовать повышению эффективности правозащитной деятельности Омбудсмена Соблюдение таких принци-
пов будет гарантировать успешность выполнения комплекса важнейших задач по восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации (Кыргызской Республики) о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, просвещению по вопросам прав и свобод граждан, форм и методов их защиты В то же время при рассмотрении Закона РФ (Закона КР) выявлены недочеты и некоторые неопределенности в правовом регулировании данного института, требующие уточнений и дополнений
1 Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации : федеральный конституционный закон от 2б февраля 1997 г. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации . 1997. № 9, ст. 1011 . С. 1б89-1б98.
2 Об Омбудсмене (Акыйкатчы) Кыргызской Республики : закон Кыргызской Республики от 31 июля 2002 г. № 13б // Эркинтоо 2002 2 авг
3 Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». М. , 1997. С . 24, 21 .
4 Кто такой омбудсмен? / сост. О. А. Малеванная, Т. Ба-кир уулу, Д. И. Кабак. Бишкек, 2002. С. 4-5 .
5 Национальные учреждения по правам человека : руководство по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека. ООН Нью-Йорк — Женева, 1995 С 34
6 Marten. Oosting Protecting the integrity and independence of the Ombudsman Institution: the global perspective // The International Ombudsman Yearbook. 2001. Vol. 5 . P. 19-20 ; Корабельникова Ю. Л. Независимость Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как гарантия осуществления его деятельности // Юридические науки. 200б . № б С 29
7 О государственных должностях Российской Федерации : сводный перечень государственных должностей РФ : утв . Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 // Собрание законодательства Российской Федерации 1995 № 3, ст 173 С 38б-387
8 О государственной гражданской службе Российской Федерации : федеральный закон от 27 июля 2004 г №79-ФЗ // Там же . 2004. № 31, ст. 3215 . С. б597-бб50 .
9 Об утверждении государственных должностей КР : реестр политических и специальных государственных должностей Кыргызской Республики : утв. Указом Президента КР от 27 августа 2007 г. № 385 [Электронный ресурс]. Доступ из справ . -правовой системы «ТОКТОМ». URL: Ы1р:/ЛшНпе. toktom ^/ (дата обращения: 16.05.2012) .
10 О государственной службе : закон Кыргызской Республики от 11 августа 2004 г. № 114 // Эркинтоо . 2004. 24 авг.
11 Семенова А. Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации : дис . ... канд . юрид . наук. Тюмень, 2006. С. 128.
12 О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 2, ст. 74 . С. 70-88 ; О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики : закон Кыргызской Республики от 18 декабря 2008 г. № 267 // Эркинтоо . 2008. 26 дек .
13 Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Указ . соч . С. 50 .
14 Конституция Кыргызской Республики : принята референдумом (всенародным голосованием) 27 июня 2010 г (ст. 10) : введена в действие Законом КР от 27 июня 2010 г. [Электронный ресурс] Доступ из справ -правовой системы «ТОКТОМ». URL: Ы1р:/Лт1теЛокют ^/ (дата обращения: 16 05 2012)
15 Бойцова Л. В., Бойцова В. В. Настоящее и будущее российского омбудсмена // Юридический мир . 2003. № 3 . С. 22.
16 Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации : федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ (гл. II) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9, ст. 1011 . С.1690-1692 ;
Об Омбудсмене (Акыйкатчы) Кыргызской Республики : закон Кыргызской Республики от 31 июля 2002 г. № 136 (п . 12 ст. 4) // Эркинтоо 2002 2 авг
17 Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации : федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ст. 13) // Собрание законодательства Российской Федерации . 1997. № 9, ст. 1011. С. 1692.
18 Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» С 46
19 Там же С 96, 97
20 Об Омбудсмене (Акыйкатчы) Кыргызской Республики : закон Кыргызской Республики от 31 июля 2002 г. № 136 (пп. 1, 9 ст. 11) // Эркинтоо. 2002. 2 авг.
