CC BY
377
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА ЗА РУБЕЖОМ
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
Н.Н. Гельметдинова
Кафедра конституционного муниципального права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
В статье рассматривается конституционно-правовой статус института главы государства — «Президента Кыргызской Республики» — одного из важнейших институтов конституционного права Кыргызской Республики. Дается анализ данного института, раскрывается его роль и место в системе органов государственной власти. Подробно рассмотрены полномочия Президента, порядок его избрания и прекращения его обязанностей.
Пост главы государства существует при всех формах правления. В монархических государствах это наследственный монарх, в республиках — выборный президент. Государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях. В правовом государстве статус главы государства максимально точно определяется Конституцией и принимаемыми на ее основе законами. Это необходимо для того, чтобы лицо, занимающее высшее положение в государстве, имело ясные права и обязанности и не могло, выходя за установленные пределы, своими действиями порождать угрозу конституционным правам и свободам граждан.
Во второй половине 1990 г. в Кыргызстане возник и развивается конституционный институт президентской власти. Процесс складывания нового для нас института власти происходил в сложных условиях и под воздействием ряда факторов.
В конце 1989 года в СССР обстановка приближалась к критической черте. Положение в политической, социально-экономической сферах осложнилось. Острота межнациональных отношений приобрела опасный характер. Усилилось негативное влияние теневой экономики на жизнь общества, ослабевали дисциплина и порядок, возрастала преступность, начался распад механизма союзной исполнительной власти. Иначе говоря, в Союзе ССР, куда входил в качестве союзной республики Кыргызстан, складывалась чрезвычайная обстановка. Все это ускорило процесс учреждения поста Президента СССР, наделенного широкими полномочиями.
Президентская власть как правовой институт в нынешнем ее виде сформировалась не сразу. В декабре 1988 года был учрежден пост высшего должностного лица Советского Союза — Председателя Верховного Совета СССР (соответственно в первой половине 1989 года во всех союзных республиках были внесены соответствующие изменения в Конституциях). На него возлагались, во-первых, руководство подготовкой и проведением Съезда народных депутатов СССР (в Кыргызстане Верховного Совета), а во-вторых, некоторые функции и полномочия президентского характера, а деятельность Президиума Верховного Совета СССР сосредоточилась на организации работы Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР [1].
Законом Киргизской СССР «Об учреждении поста Президента Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР», принятом 24 октября 1990 года на внеочередной второй сессии Верховного Совета Киргизской ССР двенадцатого созыва, в целях развития политических и социально-экономических преобразований в республике, обеспечения гарантий деятельности и необходимого взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной власти, повышения ответственности и эффективности работы государственных органов и, исходя из общественной потребности укрепления конституционного строя, прав, свобод и безопасности граждан, был учрежден пост Президента Киргизской ССР — главы государства.
Первым Президентом Кыргызстана стал Аскар Акаев — 27 октября 1990 года можно считать днем отсчета нового пути в истории Кыргызстана — демократического.
Г од спустя, 12 октября 1991 года состоялись всенародные выборы Президента Кыргызстана. Единственным кандидатом был Аскар Акаев. За него отдали голоса 1 миллион 968 тысяч 781 граждан, то есть 95,3% всех граждан страны. Эти выборы стали, по сути, подтверждением полномочий Президента, избранного парламентом в 1990 году — в то время Кыргызстан считался суверенным государством в составе Союза ССР — в качестве главы нового независимого государства.
По конституции Кыргызской Республики 1993 года Президент определяется как глава государства. В статье 42 Конституции говорится, что Президент Кыргызской Республики является главой государства, высшим должностным лицом Кыргызской Республики.
Основные функции Президента Кыргызской Республики как главы государства определены статьей 42 Конституции КР. Президент КР:
1) является символом единства народа и государственной власти, гарантом Конституции КР, прав и свобод человека и гражданина;
2) в установленном Конституцией КР порядке принимает меры по охране суверенитета и территориальной целостности Кыргызской Республики, обеспечивает единство и преемственность государственной власти, согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, их ответственность перед народом;
3) в соответствии с Конституцией КР и законом определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;
4) представляет Кыргызскую Республику внутри страны и в международных отношениях.
Порядок избрания Президента Кыргызской Республики. Прекращение его обязанностей. Выборы главы государства — Президента являются одним из главных политических событий в жизни государства, где действует институт Президента. В Кыргызстане создана и действует достаточно солидная нормативно-правовая база, обеспечивающая проведение выборов Президента на демократической основе. Порядок выборов Президента КР определяется Конституцией Кыргызской Республики (статьи 43-45) и на ее основе Законом о выборах Президента КР1.
В соответствии с Конституцией выборы главы государства осуществляются наиболее демократическим путем — на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В выборах Президента имеют право участвовать граждане Кыргызской Республики, достигшие 18 лет. Участие граждан в предвыборной компании и голосовании по выборам Президента является добровольным.
Президентом Кыргызской Республики может быть избран гражданин КР не моложе 35 лет и не старше 65 лет, постоянно проживающий в Кыргызстане не ме-
1 В настоящее время действует Закон КР «О выборах Президента КР» от 31 августа 1991 года с изменениями и дополнениями, внесенными Законом от 5 октября 1995 года.
нее 15 лет перед выдвижением его кандидатуры в президенты. Согласно конституции КР Президент избирается сроком на 5 лет. Одно и то же лицо не может быть избрано Президентом более двух сроков подряд (статья 43). Право выдвижения кандидатов в президенты КР принадлежит Законодательному Собранию и Собранию Народных Представителей Жогорку Кенеша (Парламенту КР), политическим партиям, зарегистрированным в установленном порядке, их блокам, трудовым коллективам, а также собраниям избирателей по месту жительства.
Выдвижение кандидата в Президенты осуществляется по инициативе одной пятой от общего числа депутатов Законодательного Собрания и Собрания Народных Представителей Жогорку Кенеша.
Установленная Законом о выборах Президента КР процедура регистрации кандидата на пост Президента направлена на более строгий подход к включению в список кандидатуры для голосования. Для регистрации кандидаты в Президенты должны собрать в свою поддержку не менее 50 тысяч избирателей.
Принципиально важно, что избиратели вправе ставить подпись в поддержку одного и того же кандидата только один раз. При этом избиратель указывает свои фамилию, имя, отчество, год рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его удостоверения личности, а также дату внесения подписи.
Заявление кандидата о согласии баллотироваться на пост Президента требуется на стадии представления в Центризбирком подписных листов, итогового протокола и других документов не позднее, чем за 20 дней до выборов Президента.
Кандидаты в Президенты с момента их регистрации участвуют в предвыборной компании на равных основаниях, имеют равное право на использование возможностей средств массовой информации, в том числе радио и телевидения.
Кандидат в Президенты не может быть привлечен к уголовной ответственности, подвергнут аресту, задержанию или административному взысканию, налагаемому в судебном порядке, без согласия Центризбиркома.
Кандидат в Президенты в любое время, но не меньше чем за 10 дней до выборов может снять свою кандидатуру, обратившись с письменным заявлением в Центризбирком.
Запрещается какое-либо прямое или косвенное участие зарубежных организаций и частных лиц в финансировании и иной материальной поддержке избирательной кампании кандидатов в Президенты.
Выборы Президента проводятся по избирательным округам, образуются избирательные участки в порядке и по нормам, определяемым Центризбиркомом в соответствии с законодательством.
Выборы Президента считаются состоявшимися, если в них приняло участие более 50% всех избирателей республики. Избранным при этом считается кандидат на пост Президента, набравший в первом туре голосования свыше половины голосов всех принявших участие в выборах избирателей.
Если ни один из кандидатов не избран, назначается повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. Повторное голосование проводится не позднее, чем в двухнедельный срок со дня установления результатов общих выборов. Сообщение о проведении повторного голосования публикуется в печати. При повторном голосовании избранным считается кандидат, получивший более половины голосов, если в нем приняло участие не менее 50% всех избирателей.
Согласно Закона о выборах Президента КР (ст. 16), выборы признаются несо-стоявшимися, если в голосовании приняло участие менее половины избирателей, внесенных в списки избирателей, а также в связи с выбытием кандидата в президенты, если в избирательный бюллетень был включен только один кандидат.
Выборы в целом или по отдельным округам либо по отдельным избирательным участкам могут быть признаны недействительными из-за допущенных в ходе вы-
боров или при подсчете голосов нарушений, повлиявших на итоги голосования. Решение о признании выборов недействительными принимается Центризбиркомом и может быть обжаловано в Верховный Суд КР в течение одного месяца. Право обжалования решения о признании выборов недействительными принадлежат кандидатам в Президенты (ст. 16 указанного Закона).
Если баллотировалось не более двух кандидатов в Президенты ни один из них не был избран, а также в случае признания выборов Президента несостоявшимися или недействительными, Центризбирком решает вопрос о назначении повторных выборов. При этом Центризбирком может принять решение о проведении выборов окружными и участковыми избирательными комиссиями в новом составе.
Сообщение о проведении повторных выборов публикуется в печати.
Повторные выборы проводятся в течение двух месяцев после основных выборов (ст. 18 указанного Закона).
Прекращение обязанностей Президента. Отрешение от должности. Прекращение исполнения Президентом своих обязанностей наступает с истечением срока его пребывания в должности в тот момент, когда принесена присяга вновь избранного Президента.
Возможно ли досрочное прекращение полномочий Президента? Да, это возможно. В Конституции КР записано, что полномочия президента могут быть прекращены в результате отставки по его заявлению, сделанному им на совместном заседании палат Жогорку Кенеша, отрешения его от должности в порядке, предусмотренном настоящей Конституцией; а также при невозможности осуществления полномочий при болезни или в результате его смерти. Первый случай предполагает наличие заявления Президента. В третьем случае, если Президент КР не может осуществлять свои обязанности по болезни, обе палаты ЖК на основании заключения создаваемой ими государственной медицинской комиссии принимают решение о досрочном освобождении Президента КР от должности не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов каждой из палат.
Во всех случаях, когда Президент КР не в состоянии выполнять свои обязанности, впредь до избрания нового Президента КР их исполняет премьер-министр. Выборы нового Президента КР при этом должны быть проведены в трехмесячный срок с момента прекращения полномочий Президента КР. Премьер-министр становится временно исполняющим обязанности Президента КР в случаях смерти Президента, длительной болезни, когда она не носит стойкого характера, при досрочном прекращении обязанностей Президента в связи с отставкой или стойкой неспособностью выполнять свои обязанности по состоянию здоровья. Исполнение обязанностей Президента в указанных возможных случаях основывается на самой Конституции, а поэтому не требует чьего бы то ни было назначения. Временно исполняющий обязанности Президента ограничен в своих правах. Так, он не вправе осуществлять роспуск Законодательного Собрания или Собрания Народных Представителей, назначать референдум, прекращать полномочия Правительства, а также вносить предложения о внесении изменений и дополнений в Конституцию КР. Эти ограничения вытекают из того, что исполняющий обязанности Президента получает свой мандат не непосредственно от народа.
Конституция КР предусматривает возможность принудительного отрешения Президента от должности на основании обвинения в государственной измене или совершения иного тяжкого преступления. Этот институт, известный в зарубежном конституционном праве как «импичмент», является гарантией против злоупотребления властью и нарушения главой государства конституционных порядков.
Президент КР может быть отрешен от должности Собранием Народных Представителей только на основании выдвинутого Законодательным Собранием обвинения в государственной измене или совершения иного тяжкого преступления, которое должно быть подтверждено заключением Конституционного Суда КР.
Решение Законодательного Собрания о выдвижении обвинения против Прези-
дента КР для отрешения его от должности должно быть принято большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов ЗС по инициативе большинства от общего числа депутатов палаты и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Законодательным Собранием.
В случае, если Конституционный Суд вынесет отрицательное заключение по выдвинутому Законодательным Собранием обвинению, то данное обстоятельство влечет за собой роспуск Законодательного Собрания.
Постановление Собрания Народных Представителей об отрешении от должности Президента КР должно быть принято большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов палаты не позднее чем в двухмесячный срок после выдвижения Законодательным Собранием обвинения против Президента. Если в этот срок решение Собранием Народных Представителей не будет принято, обвинение считается отклоненным.
Следовательно, в процедуре отрешения Президента КР участвуют обе палаты Жогорку Кенеша и Конституционный Суд Кыргызской Республики. Тем самым создаются гарантии против политического волюнтаризма, и в процедуру включаются наиболее компетентные для данного вопроса органы государственной власти.
Отрешение Президента КР от должности прекращает исполнение им своих обязанностей. Бывший Президент теряет конституционную неприкосновенность и может быть привлечен к уголовной ответственности как обычный гражданин.
Полномочия Президента Кыргызской Республики. Президент КР обладает широкими полномочиями в различных сферах государственной жизни. В одних случаях эти полномочия носят прерогативный характер, то есть принадлежат исключительно ему, в других — соприкасаются с полномочиями других органов государственной власти, способствуя решению вопросов во взаимодействии на основе принципа разделения властей. Совокупность президентских полномочий сбалансирована с полномочиями этих других органов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений.
По специфике предметов компетенции и взаимоотношений с другими органами государственной власти полномочия Президента могут быть разбиты на следующие основные группы.
Президент и Жогорку Кенеш. Одним из основных средств общения и взаимодействия между Президентом и парламентом являются ежегодные послания Президента КР к народу, оглашаемые на совместном заседании обеих палат ЖК (подпункт 3 пункта 5 ст.46 Конституции).
Считается, что послание Президента не является нормативно-правовым документом, обязательным для исполнения конституционно самостоятельными органами государственной власти. Между тем, исходя из конституционной формулы о том, что Президент — глава государства и определяет основные направления внутренней и внешней политики, можно сделать вывод об ошибочности такого рода утверждений.
Действительно, послание не является нормативным решением. В то же время, оно служит своего рода ориентиром законодательной деятельности парламента на предстоящий период времени; а применительно к исполнительной власти послание фактически воспринимается как задание, директива высшего органа власти, так как в программу деятельности Правительства, как правило, закладываются подготовка конкретных законопроектов, постановлений и указов, вытекающих из президентских инициатив в области экономики, социальной политики и государственного строительства.
Есть все основания для того, чтобы облекать послания Президента в форму нормативного правового акта, утверждаемого Указом Президента, с тем, чтобы Правительство в дальнейшем на его основе разрабатывало и принимало Программу по реализации послания Президента Кыргызской Республики к народу. В содержа-
нии правительственных программ должны найти отражение практически все позиции президентских посланий, имеющих не только отношение к исполнительной власти, но также многие общие проблемы, затрагивающие деятельность всех ветвей власти.
Хотя послания Президента адресуются народу и оглашаются на совместном заседании обеих палат Жогорку Кенеша, основная тяжесть и ответственность за их выполнение ложится на Правительство. Такое положение обусловлено тем обстоятельством, что основные направления внешней и внутренней политики, которые определяет Президент, реализуются в основном через органы исполнительной власти.
Думается, придание ежегодным посланиям Президента нормативной силы путем их утверждения, после оглашения, Указом Президента, позволит преодолеть их формальный, на первый взгляд, характер.
Во всех современных г осударствах решающую роль в осуществлении парламентом законодательных полномочий играют глава государства и правительство.
Конституция КР также закрепляет активную роль и полномочия Президента на всех стадиях законодательного процесса. В отличие, например, от США, где Президент не обладает законодательной инициативой, Президенту КР принадлежит право законодательной инициативы (ст. 64 Конституции), которое он реализует достаточно интенсивно.
При рассмотрении законопроектов на заседаниях палат ЖК участвуют уполномоченные представители Президента. Они выражают интересы Президента и доводят его точку зрения до депутатов.
При возникновении разногласий по законопроектам возможным выходом из ситуации является создание согласительных комиссий с участием представителей Президента, ЗС и СНП. Это является одним из путей взаимодействия властей в законодательном процессе. Президент обладает правом вето на законопроекты, принятые Жогорку Кенешем. Это вето именуется в теории как относительное.
Согласно п. 2 ст. 66 Конституции, возвращенный с возражениями Президента законопроект подлежит повторному рассмотрению принявшей его палатой. Если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов, он подлежит подписанию Президентом в течение семи рабочих дней.
Отклоненный Президентом закон, который в соответствии с Конституцией (ст. 66 п. 3) принят большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов каждой из палат ЖК, подлежит подписанию Президентом в семидневный срок, если закон при повторном его рассмотрении будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой их палат ЖК.
Согласно подпукту 3 п. 5 ст. 46 Конституции Президент назначает выборы в Законодательное Собрание и Собрание Народных Представителей Жогорку Кенеша, осуществляет досрочный роспуск ЗС и СНП.
Полномочие Президента по назначению выборов в палаты ЖК обусловлено его ролью главы государства, и необходимостью обеспечивать непрерывность функционирования государственной власти.
Президент назначает выборы ЖК в соответствии с Конституцией КР и законом. В Конституции определен срок полномочий ЖК — 5 лет. Выборы осуществляются на основе действующего закона «О выборах депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 12 января 1994 года.
Согласно ст. 13 указанного закона, выборы депутатов ЖК назначаются указом Президента не позднее чем за 4 месяца до истечения срока полномочий депутатов ЖК. В соответствии с подпунктом 3 п. 6 ст. 46 Конституции Президенту предоставлено право досрочно распускать ЗС и СНП в случаях, предусмотренных Конституцией. Эти случаи предусмотрены п. 3 ст. 51 и пп. 1 и 2 ст. 63 Конституции. Согласно п. 3 ст. 51 Конституции, дача Конституционным Судом КР отрицательно-
го заключения по выдвинутому Законодательным Собранием обвинению против Президента КР для отрешения его от должности влечет за собой роспуск ЗС. В этом случае Законодательное Собрание считается распущенным с момента вынесения решения Конституционным Судом КР.
Такая суровая мера предусматривается в целях недопущения выдвижения необоснованных обвинений в адрес главы государства.
Согласно п. 2 ст. 63 Конституции, ЗС и СНП либо одновременно обе палаты ЖК могут быть досрочно распущены Президентом КР соответственно:
- по результатам референдума;
- в случае трехкратного отказа дать согласие на назначение Премьер-министра;
- иного кризиса, вызванного непреодолимыми противоречиями между палатами ЖК, одной или обеих палат ЖК с другими ветвями государственной власти.
В случае роспуска ЗС, СНП или обеих палат ЖК Президент КР назначает дату выборов депутатов соответствующей палаты или обеих палат с тем, чтобы вновь избранная палата или палаты собрались на первые заседания не позднее чем через шесть месяцев с момента роспуска.
Конституцией устанавливаются случаи, когда палата или палаты ЖК не могут быть распущены. В соответствии с п. 4 ст. 63 палаты ЖК не могут быть распущены:
- во время чрезвычайного или военного положения;
- в период рассмотрения палатами ЖК вопроса об отрешении Президента от должности;
- когда до истечения полномочий Президента КР остается не меньше шести месяцев.
Президент и Правительство. Конституция КР, сохраняя известную преемственность в законодательном урегулировании деятельности Правительства, весьма существенно изменила его статус и место в системе государственных органов.
Правительство осуществляет государственную власть в КР наряду с Президентом, Жогорку Кенешем и судами системы правосудия, что закреплено ст. 6 Конституции.
Согласно ст. 69 Конституции исполнительную власть в Кыргызской Республике осуществляют Правительство КР и подчиненные ему министерства, государственные комитеты, административные ведомства, местная государственная администрация.
Исключив верховенство одной власти над другой, Конституция кардинально изменила взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти, а также сам механизм контроля и подотчетности Правительства. В то же время конституционный выбор, сделанный народом в ходе референдума 10 февраля 1996 г., в пользу сильных прерогатив Президента в государственном руководстве, не оставляет исполнительную власть бесконтрольной в ее самостоятельности. Контроль за работой Правительства осуществляет Президент КР, он же вправе председательствовать на заседании Правительства.
Анализ конституционных полномочий Президента позволяет сделать вывод, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер (руководство внешней политикой, выполнение функций Главнокомандующего Вооруженными Силами и т.п.), либо в значительной степени приближены к исполнительной власти. В последнем случае Президент оказывает решающее влияние на формирование и отставку Правительства, либо определяет содержание деятельности Правительства, принимая решения в сфере исполнительной власти.
Есть все основания для утверждения, что по Конституции КР Президент и Правительство представляют собой облеченные сильными полномочиями и постоянно взаимодействующие друг с другом президентскую и исполнительную власти.
В современном облике Правительства более последовательно выражены прерогативы исполнительной власти с учетом принципа разделения властей, ответствен-
ность Правительства за проведение социально-экономической политики в стране. Одной из основных функций Правительства организация исполнения законов КР и Указов Президента КР, контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Данная задача пронизывает деятельность Правительства, предопределяет содержание и характер его полномочий, законность его решений, то есть принятие их на основе и во исполнение Конституции, законов и указов Президента.
Многие полномочия Президента непосредственно касаются деятельности Правительства и органов исполнительной власти. Хотя Президент не глава исполнительной власти, он сохраняет мощные рычаги воздействия на Правительство путем персональных назначений членов Правительства и принятия необходимых решений, обязательных для исполнительных органов власти.
Конституция закрепила ряд функций непосредственного управления одновременно за Президентом и Правительством.
Исходя из этого, нередко говорят о дублировании полномочий, отрицательно влияющем на деятельность Правительства. Между тем на практике все складывается иначе. Конституция и Закон о Правительстве проводят четкое «разделение труда» между Президентом и Правительством. В руках главы государства сосредоточено политическое руководство — определение основных направлений внутренней и внешней политики. Правительство по поручению Президента разрабатывает и осуществляет государственную политику, организует выполнение политических, социальных и оборонных задач, обеспечивает строгое исполнение законов, разрабатывает и представляет на рассмотрение Президента предложения по основным направлениям внутренней и внешней политики, а также программу деятельности Правительства.
Представляется, что в современных условиях доминирующая роль Президента в отношениях с Правительством играет положительную роль. Независимость и самостоятельность Правительства допустима в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает определяемым Президентом направлениям внутренней и внешней политики. При возникновении разногласий между Президентом и Премьер-министром о путях и способах достижения целей последнее и решающее слово остается за Президентом. Он может принять решение об отставке Правительства, приостановить, или отменить тот или иной нормативно-правовой акт Правительства (подпункт 4 п. 5 ст. 46 Конституции), наконец издать указ по вопросу, отнесенному к ведению Правительства. Определяя взаимоотношения Президента и Правительства, Конституция гарантирует стабильность главы государства, который проводит долг осрочную политику, в то время как Правительство, в сущности, занимается политикой текущей.
В соответствии с Конституцией контроль за работой Правительства осуществляет Президент. Правительство регулярно отчитывается о своей работе перед Президентом (ст. 3 Закона о Правительстве). Президент определяет структуру Правительства (подпункт 1 п. 1 ст. 46 Конституции, ст. 11 Закона о Правительстве). Под структурой Правительства в ст. 46 Конституции понимается перечень центральных органов управления, подведомственных Правительству.
Таким образом, налицо тяготение Президента к исполнительной власти. Но при этом необходимо учитывать, что одна из главных конституционных функций Президента — обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования всех органов государственной власти. Главные усилия президента как главы государства охватывают более широкую сферу — обеспечение единства всей государственной (а не только исполнительной) власти. Координирующая, интегрирующая роль большинства конституционных полномочий Президента применительно ко всем ветвям власти должна проявляться равномерно, без каких-либо изъятий и привилегированного отношения, предпочтения одной из них. Во взаимоотношениях с другими ветвями власти, пока, к сожалению, слабо используются оправдавшие в миро-
вой практике регулярные выступления Президента в палатах парламента, консультации с депутатами и их группами, регулярные встречи с Премьер-министром.
Президент и судебная власть. В соответствии с принципом разделения властей и независимости судов Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов. Однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так, только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для избрания Собранием Народных Представителей на должности Председателей Верховного Суда Кыргызской Республики, Высшего Арбитражного Суда Кыргызской Республики, их заместителей и судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Кыргызской Республики.
Также Президент представляет Законодательному Собранию и Собранию Народных Представителей кандидатуры для избрания на должность Председателя Конституционного Суда КР, его заместителя и судей Конституционного Суда КР. Президент назначает председателей, их заместителей и судей судов областей, города Бишкека, районов, городов, арбитражных судов областей и города Бишкека, а также военных судов Кыргызской Республики и в случаях, предусмотренных Конституцией и законами, освобождает их от должности. Никто не вправе требовать от Президента выдвинуть ту или иную кандидатуру — это было бы нарушением принципа разделения властей.
С этими полномочиями тесно связано и право Президента влиять на назначение Генерального Прокурора Кыргызской Республики. И он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального Прокурора КР.
Военные полномочия. В военной области полномочия Президента достаточно широки. Он является Главнокомандующим Вооруженными Силами Кыргызской Республики (подпункт 9 п. 7 ст. 46 Конституции), назначает и смещает высшее командование Вооруженных Сил КР. В случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии, Президент объявляет состояние войны и незамедлительно вносит этот вопрос на рассмотрение Законодательного Собрания. Также в интересах защиты страны и безопасности ее граждан объявляет военное положение, о чем незамедлительно вносит вопрос на рассмотрение Законодательного Собрания.
При наличии оснований, предусмотренных законом, Президент КР предупреждает о возможности введения чрезвычайного положения, а при необходимости вводит его в отдельных местностях без предварительного объявления, о чем незамедлительно сообщает в ЗС.
Полномочия в сфере внешней политики. Растущая взаимозависимость государств определяет повышение роли внешней политики в обеспечении национальных интересов. Сфера внешней политики Кыргызской Республики стала решающим фактором в демократических преобразованиях. Кыргызстан получает весомую помощь от иностранных государств и международных организаций. Огромная роль в этом принадлежит политическим институтам, участвующим во внешней политике. Внешнеполитический механизм формируется и функционирует на основе национального законодательства, и прежде всего, Конституции, в которой очерчен круг участников внешнеполитического процесса и их полномочия.
Политико-правовая система страны должна строиться с учетом членства в мировом сообществе. Уже в первые два года после объявления независимости Кыргызская Республика была признана 87 странами, установлены двусторонние отношения со стратегически важными партнерами — США, Японией, Германией, Турцией, КНР. Это позволило нашей молодой республике опереться на помощь развитых стран и заложить прочный политический фундамент для проведения экономических преобразований [2].
Нужно признать, что в условиях становления соответствующего механизма и нормативной базы, в целом, внешняя политика еще не заняла должного места в жизни нашего общества.
Следует иметь в виду, что правовое регулировании внешней политики отлича-
ется от регулирования политики внутренней. Право государства на внешние сношения существует независимо от Конституции, в которой соответствующие вопросы могут быть не урегулированы. Независимо от того, содержатся ли в Конституции положения о заключении договоров, о назначении дипломатических представителей и т.п., государство обладает правами в соответствии с международным правом и никто не может оспаривать их ссылками на Конституцию.
Глава государства традиционно представляет его во внешних сношениях. Согласно международному праву это осуществляется в силу занимаемого им положения без необходимости представления каких-либо специальных полномочий. Согласно Конституции, Президент КР «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет КР внутри страны и в международных отношениях». Особое положение Президента обусловлено как международными, так и внутренними факторами. Представлять страну на высшем уровне может только один орган. Такой коллективный орган, как парламент, мало пригоден для этого. Современные международные отношения требуют от участников высокого профессионализма, значительных интеллектуальных, организационных и материальных ресурсов. Они то и находятся в распоряжении главы государства. В его ведении — средства анализа огромного объема информации, органы разведки, аппарат, способный проводить в жизнь принимаемые решения, дипломатические и иные каналы связи с руководителями иностранных государств. Полномочия Президента КР в области международных отношений очерчены Конституцией в соответствии с принятыми в президентских республиках стандартами. Он осуществляет руководство внешней политикой Кыргызстана; обращается к Жогорку Кенешу КР с ежегодными посланиями об основных направлениях внутренней и внешней политики; участвует в международных переговорах; подписывает международные договора и соглашения; ратифицирует международные финансовые договоры, подписанные Премьер-министром, другими членами Правительства и должностными лицами (ст. 48 Конституции); назначает дипломатических представителей Кыргызстана в иностранных государствах и международных организациях; принимает верительные и отзывные грамоты тех дипломатических представителей, которые аккредитуются при нем (подпункт 4 п. 4 ст. 46 Конституции).
Об активном участии Президента Республики в международных делах свидетельствуют его регулярные встречи с лидерами и ведущими политическими деятелями иностранных государств; участие в международных форумах, официальные визиты в иностранные государства.
Надо отметить, что руководство Президента внешней политикой в значительной степени проводится через Министерство Иностранных Дел, глава которого Министр иностранных дел, также в соответствии со сложившейся международной практикой по всем вопросам внешних сношений, как и Президент, представляет государство по должности.
Министерство иностранных дел является центральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений Кыргызской Республики с иностранными государствами и международными организациями. Министерство иностранных дел подведомственно Президенту КР по вопросам, закрепленным за Президентом Конституцией и законами КР. К основным задачам Министерства иностранных дел относятся, в частности, разработка общей стратегии внешней политики КР и представление соответствующих предложений, а также реализация внешнеполитического курса государства.
В свете вышеизложенного можно сделать вывод о том, что Президент Кыргызской Республики располагает обширными полномочиями во внешних сношениях. Таким образом, Президент в полной мере использует статус, предоставленный ему Конституцией, для решения внешнеполитических задач.
Гражданство и награды. К числу полномочий Президента относится решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища. Президент КР
награждает государственными наградами, присваивает почетные звания КР, высшие военные и высшие специальные звания. Президент КР осуществляет помилование осужденных за уголовные преступления. Помилование не следует путать с амнистией, право на которое принадлежит Законодательному Собранию ЖК.
Акты Президента. Пункт 1 ст. 47 Конституции предусматривает два вида нормативно-правовых актов, издаваемых Президентом: указы и распоряжения. В свою очередь указы и распоряжения Президента делятся на нормативные и индивидуальные.
Нормативные указы и распоряжения содержат общие правила поведения, рассчитанные на постоянное или многократное применение, и относятся к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государственной власти и управления.
Индивидуальные указы и распоряжения касаются только конкретных отношений либо определенных лиц: решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных структур системы исполнительной власти, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий и классных чинов, рангов, почетных званий КР, о помиловании, о гражданстве.
В форме распоряжений, как правило, принимаются решения Президента по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента.
В соответствии с Конституцией указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории КР. Необходимо отметить, что акты Президента не подлежат утверждению каким-либо органом государственной власти, за исключением трех случаев: в соответствии с п. 2 ст. 10 Конституции чрезвычайное положение в отдельных местностях при обстоятельствах, требующих безотлагательных мер, может ввести Президент с незамедлительным в тот же день сообщением об этом Законодательному Собранию ЖК, который должен подтверждать акт Президента не позже трех дней; в соответствии с п. 8 ст. 46 Конституции. Президент объявляет состояние войны в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии и незамедлительно вносит этот вопрос на рассмотрение ЗС ЖК; Президент объявляет в интересах защиты страны и безопасности ее граждан военное положение и незамедлительно вносит этот вопрос на рассмотрение ЖК (п. 8 ст. 46 Конституции).
В этих случаях указы Президента должны быть подтверждены Законодательным Собранием ЖК. При отсутствии подтверждения, акты Президента отменяются.
За исключением этих, нужно признать, редких случаев, акты Президента могут быть отменены или изменены только им самим.
Поскольку Президент является гарантом Конституции, указы и распоряжения Президента должны быть своего рода эталоном как по содержанию, так и юридико-техническому исполнению. Главный критерий их оценки — все указы и распоряжения не должны противоречить Конституции. Ни у кого не должно возникать сомнений в юридической четкости и правомерности указов.
Администрация Президента. Функционирование главы государства трудно себе представить без существования вспомогательного органа (учреждения) при нем. Необходимо отметить, что подчас политическое значение политического органа при главе государства даже более весомое, чем значение некоторых формальных конституционных органов.
Такой вспомогательный орган действует и при Президенте КР.
Указом от 6 июля 1994 года было утверждено положение об Администрации Президента и ее структура. Была установлена штатная численность Администрации в количестве 89 единиц.
Администрация Президента КР (далее Администрация Президента) являлась рабочим органом, созданным для обеспечения деятельности Президента и реализации конституционных полномочий главы государства.
К основным задачам Администрации Президента были отнесены:
- организационное обеспечение деятельности Президента;
- выработка предложений по обеспечению главой государства согласованного функционирования и взаимодействия государственных органов и выполнения, связанных с этим заданий Президента.
Деятельностью Администрации Президента руководил Государственный Секретарь при Президенте.
В 1995-1996 годах структура Администрации менялась, создавались новые службы, при этом учитывались новые функции и направления деятельности Президента.
Указом Президента от 2 марта 1996 года была проведена реорганизация Администрации Президента.
Серьезному изменению подвергся статус Администрации Президента: из рабочего органа, созданным для обеспечения деятельности Президента, Администрация превратилась теперь в государственный орган Кыргызской Республики, формируемый в соответствии с Конституцией, непосредственно подчиненный Президенту и обеспечивающий реализацию конституционных полномочий главы государства.
Основные задачи реорганизованной Администрации Президента были сформулированы следующим образом:
- организационное, правовое, информационно-аналитическое и иное обеспечение деятельности Президента КР по осуществлению полномочий, предусмотренных Конституцией и законами КР;
- выработка и реализация предложений по обеспечению главой государства согласованного функционирования и взаимодействия государственных органов, их ответственности перед народом и выполнения связанных с этим заданий Президента КР.
При осуществлении своих функций Администрация Президента вправе:
- истребовать от государственных и иных органов и организаций, должностных лиц любую необходимую информацию, в том числе секретную;
- разрабатывать и осуществлять комплекс необходимых мер по реализации политики главы государства по защите суверенитета, национальной безопасности и целостности КР;
- осуществлять контроль за реализацией всеми государственными органами основных направлений внутренней и внешней политики, исполнением Конституции;
- координировать деятельность государственных органов при осуществлении реформ, разработке и принятии нормативных актов, направленных на их реализацию; давать официальное толкование актов Президента;
- осуществлять иные полномочия, указанные в актах Президента.
Администрация Президента вправе давать поручения государственным органам
исполнительной власти и их должностным лицам, органам местного самоуправления и другим органам и организациям независимо от их ведомственной подчиненности. Поручения Администрации Президента обязательны для государственных органов, должностных лиц и подлежат исполнению в семидневный срок со дня их получения, если не установлен иной срок исполнения.
Правом давать поручения обладают Руководитель Администрации Президента и руководители структурных подразделений Администрации Президента.
Для коллегиального обсуждения наиболее важных вопросов, входящих в компетенцию Администрации Президента, заслушивания информации и отчетов должностных лиц соответствующих государственных органов по соблюдению законов республики, исполнению актов Президента, поручений Администрации Президента и Президента КР, принятие организационных мер по устранению выявленных нарушений образована Коллегия Администрации Президента КР.
В состав Коллегии входят Руководитель Администрации Президента и руководители структурных подразделений Администрации Президента, и утверждается Указом Президента КР.
Заседания Коллегии Администрации Президента проводятся не реже одного раза в месяц под председательством Руководителя Администрации. Решения Коллегии принимаются простым большинством голосов при условии присутствия на заседании не менее 2/3 членов Коллегии.
Коллегия Администрации Президента рассматривает и выносит решения по вопросам:
- выработки проектов Указов Президента КР по наиболее важным вопросам, регулирующим политико-правовые и социально-экономические отношения; обеспечение взаимодействия и координации деятельности органов государственной власти с выработкой рекомендаций для Президента;
- освобождение от должности руководителей государственных органов, принятие решений о назначении и освобождении которых в соответствии с Конституцией и законодательством КР входит в компетенцию Президента КР, с подготовкой соответствующего проекта Указа Президента;
- освобождение от должности руководителей государственных органов, назначаемых и освобождаемых Правительством КР, с направлением его для рассмотрения Премьер-министру.
Возглавляет Администрацию Президента Руководитель Администрации, который работает под непосредственным руководством Президента КР, назначается на должность и освобождается от должности указом Президента. Руководитель Администрации Президента:
- координирует взаимодействие всех подразделений Администрации;
- председательствует на заседаниях коллегии Администрации Президента;
- обеспечивает подготовку предложений для Президента по вопросам внутренней и внешней политики;
- дает поручения руководителям органов исполнительной власти, других государственных органов о подготовке материалов и предложений по вопросам, находящимся на рассмотрении или в ведении Президента и заслушивает отчеты об их исполнении;
- исполняет по поручению Президента иные функции.
В состав Администрации Президента входят:
- Руководитель Администрации Президента;
- советники Президента;
- помощники Президента;
- секретарь Совета Безопасности КР;
- пресс-секретарь Президента;
- пресс-служба Президента;
- отдел экономической политики и обеспечения контроля, за работой Правительства; отдел государственной службы и организационной работы;
- отдел местного самоуправления и аграрной политики; отдел по делам обороны и правоохранительных органов;
- международный отдел;
- отдел социальной политики;
- юридический отдел;
- секретариат Комиссии по государственным наградам при Президенте КР;
- общий отдел;
- управление делами.
Из всего сказанного можно сделать вывод о том, что Президент обеспечивает необходимое единство государственной власти, сохраняя при этом разделение властей. Иными словами, институт президентства призван обеспечивать, прежде всего, устойчивость механизма властвования. Также хочется добавить, что, невыполнение программных целей государства, коррупция, систематическая смена правительства, финансовый кризис — все это приводит к противостоянию между ветвями власти, к политическому кризису в стране. Поэтому с избранием нового Президента и но-
вого Парламента, вероятно, не исключается пересмотр ряда полномочий Президента в будущем, как и собственно всей Конституции. Принятие таких мер во многом будет зависеть от того, какие финансовые и политические силы войдут в новый Парламент, от политической культуры и профессионализма депутатского корпуса.
ЛИТЕРАТУРА
1. Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон СССР) // Ведомости съезда народных депутатов ССР и Верховного Совета ССР. 21 марта 1990. №12. С. 189.
2. Кыргызстан: в начале большого пути. Реформы Президента А. Акаева глазами его единомышленников. — Бишкек, 1995. С. 7-8.
THE CONSTITUTIONAL-LAW STATUS OF THE KYRGHYZ REPUBLIC PRESIDENT
N. N. Gelmetdinova
Chair of Constitutional and Municipal Law Russian Peoples’ Friendship University Miklukho-Maklaya St., 6, 117198 Moscow, Russia
The article is dedicated to the constitutional-law status of Head of State institution — President of Kyrghyz Republic — one of the most important institutions of the Constitutional Law of Kyrghyz Republic. Author analyzes his role and place in the organ of State Power of this institution In detail he considers President’s authorities, his elections, cessation his duties.
