CC BY
262
ПОЛИТИЧЕСКОЕ ПРОСТРАНСТВО РЕГИОНА / POLITICAL SPACE OF A REGION
Н. Е. ИЛЬИНА ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ПОЛИЦИИ С ИСПОЛНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Ключевые слова: полиция, органы местного самоуправления, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, принципы взаимодействия органов власти
Аннотация. Одними из приоритетных направлений взаимодействия полиции с органами государственной (в данном случае — исполнительной) власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления являются оптимизация и повышение эффективности управленческой деятельности органов публичной власти. Для их реализации необходимо создание отлаженного механизма действий как общегосударственного масштаба, так и регионального в частности. В статье рассмотрены основные принципы взаимодействия органов власти.
Реферат. Введение: современная социально-экономическая, криминальная ситуация в стране способствует актуализации проблемы скоор-динированности и слаженности работы всех властных структур. Одним из способов решения обозначенной проблемы является их взаимодействие, цель которого — недопущение ошибок и издержек, улучшение качества и усиление эффективности деятельности взаимодействующих субъектов. Сложность решения рассматриваемого вопроса состоит в необходимости разграничения принципов организации деятельности территориальных подразделений полиции, региональных и местных органов публичной власти России и принципов организации трехстороннего взаимодействия данных структур.
Материалы и методы: посредством институционального, диалектического подходов и метода системного анализа в работе были сформулированы основные принципы взаимодействия органов внутренних дел, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления: легитимности, целесообразности, независимости, паритетности, координа-
ИЛЬИНА Наталья Евгеньевна, старший преподаватель кафедры политологии Забайкальского государственного университета (г. Чита) (е-mail: [email protected]).
© Ильина Н. Е., 2016
ции интересов, обеспеченности ресурсами, гласности. Источниковую базу работы составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, уставы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и другие правовые акты. Эмпирическая составляющая исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти России, территориальных органов внутренних дел субъектов Федерации, местных администраций (на примере материалов Забайкальского края). Существенно пополнили информационную базу материалы по проблемам взаимодействия исполнительного органа с правоохранительными органами, предоставленные Управлением противодействия коррупции и взаимодействия с правоохранительными органами губернатора Забайкальского края.
Результаты исследования: анализируя основные элементы наиболее актуальных в настоящее время криминальных тенденций, можно констатировать, что организация взаимодействия по их нейтрализации со стороны правоохранительных и иных органов исполнительной власти не соответствует той степени общественной опасности, которую они реально представляют. Речь идет об угрозе нормальному функционированию и развитию государства. В связи с этим возникает необходимость в разработке организационного механизма, направленного на совершенствование уровня взаимодействия полиции с иными органами публичной власти. В этих целях должен быть выработан необходимый алгоритм управленческих действий, направленный на повышение результативности деятельности каждого субъекта взаимодействия. Необходимо отметить несовершенство нормативной базы, регламентирующей взаимодействие; возникающие противоречия между действующим федеральным законодательством и ведомственными нормативными актами МВД России и правовыми актами других правоохранительных органов; недостаточное ресурсное и информационное обеспечение совместной деятельности и другие причины. Слабая разработанность организации взаимодействия, неопределенность научных категорий и направлений взаимодействия обусловливает необходимость дальнейшего исследования организационно-правовых аспектов указанных вопросов.
Обсуждение и заключения: этапы организации взаимодействия: установление целей взаимодействия; определение круга субъектов взаимодействия; установление временных границ взаимодействия; формы и методы организации взаимодействия; разработка управленческих решений (в виде согласованных планов и программ); оценка результатов совместной деятельности. Основными направлениями совершенствования организации взаимодействия рассматриваемых органов власти являются: улучшение и активизация деятельности координирующих органов по обеспечению взаимодействия; внедрение передового опыта организации взаимодействия с органами исполнительной власти; разработка и введение новых форм правовой межведомственной регламентации организации взаимодействия на уровне субъектов Федерации; выработка, принятие и реализация оптимальных совместных управленческих решений при организации вза-
имодействия; оценка результатов совместной деятельности; надлежащее ресурсное обеспечение организации взаимодействия. Рассматриваемые в статье принципы взаимодействия территориальных подразделений полиции с органами местного самоуправления и исполнительными органами власти субъектов Федерации являются основополагающими в системе единого централизованного руководства и в целях повышения эффективности сотрудничества, решения проблем безопасности на общегородском, краевом и иных уровнях должны получить законодательное обоснование и закрепление.
В условиях развития правового государства и становления гражданского общества важное значение приобретают создание надежных механизмов защиты прав и свобод человека, обеспечение его безопасности. В соответствии с Конституцией Российской Федерации1, федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ2 и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 6 октября 2003 г. № 131-Ф33, Указом Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации) от 1 марта 2011 г. № 2484 обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Современная социально-экономическая, криминальная ситуация в стране способствует акцентированию внимания государства на проблеме скоординированности и слаженности в работе всех властных структур. Одним из способов решения обозначенной проблемы является их взаимодействие. Необходимо отметить, что ни в федеральном, ни в региональном законодательстве не закреплено понятие «взаимодействие», отсутствует оно и в юридической литературе, включая сферу правоохранительной деятельности. Под «взаимодействием» понимаются совместное участие и связь сотрудников, подразделений, организаций, органов в процессе трудовой деятельности, возникающие на основе различных функций, полномочий, взаимных обязательств5. Мы предлагаем рассматривать это понятие как согласованную совместную деятельность, осуществляемую в рамках закона, по реализации обозначенных задач и достижению общей цели, с помощью установленных методов, сил и средств.
Цель взаимодействия органов власти заключается в недопущении ошибок и издержек, в повышении качества и эффективности деятельности взаимодействующих субъектов.
Сотрудничество правоохранительных органов, муниципальной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации выстраивается по следующим направлениям: обозначение характера, формы взаимодействия полиции и органов местного самоуправления; определение модели поведения во взаимодействии рассматриваемых властных структур; обозначение круга задач. При территориальных органах МВД России созданы управления организации охраны общественного порядка и взаимодействия с органами исполнительной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления. Работа управлений осуществляется на основе использования научных рекомендаций и передового опыта, принципов стратегического планирования, строгого разграничения должностных обязанностей и личной ответственности каждого сотрудника за состояние дел по порученному направлению служебной деятельности. При исполнительных органах власти субъектов Федерации (рассмотрим на примере Забайкальского края) по вопросам сотрудничества ведет деятельность Управление противодействия коррупции и взаимодействия с правоохранительными органами губернатора Забайкальского края. В аппарате администрации городского округа «Город Чита» контакт осуществляется через заместителя руководителя администрации по социальным вопросам и взаимодействию с правоохранительными органами.
Сложность в решении рассматриваемого вопроса состоит в необходимости разграничения принципов организации деятельности территориальных подразделений полиции, региональных и местных органов публичной власти России и принципов организации трехстороннего взаимодействия этих властных структур. На некоторых территориях субъектов Федерации во взаимоотношениях органов региональной государственной власти и органов местного самоуправления имеются две крайности. Либо они существуют одновременно, либо местное самоуправление подменяют государственным местным управлением, а это оказывает влияние на формирование социально-экономической ситуации в регионе.
Таким образом, основные принципы взаимодействия правоохранительных органов, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления можно сформулировать следующим образом:
— принцип легитимности (является основополагающим в рамках трехстороннего взаимодействия органов власти. Соблюдение принципа законности гарантирует наличие правового управления);
— принцип целесообразности (включает принцип соблюдения интересов государства. Ответственность должна соответствовать целям, достигать целей, ради которых она установлена)6;
— принцип независимости (усматривается в пределах компетенции органов власти. Органы внутренних дел и территориальные органы власти субъектов Федерации реализуют свои полномочия самостоятельно в рамках предмета ведения, без вмешательства иных органов. Необходимо отметить, что контроль со стороны иных властных структур не исключается. В пределах установленной компетенции рассматриваемые органы власти самостоятельно организуют свою работу, принимают решения и обеспечивают контроль над их исполнением);
— принцип паритетности (его суть заключается в том, что органы внутренних дел, исполнительные органы власти и органы местного самоуправления вступают во взаимодействие в качестве равнозначных субъектов права. Соблюдение этого принципа является гарантом равных правовых, организационных и финансовых возможностей);
— принцип координации интересов (его соблюдение в наибольшей степени способствует правильному функционированию механизма взаимодействия рассматриваемых субъектов власти, поскольку взаимные действия возможны исключительно на добровольном согласии участников отношений. В практическом отношении реализация этого принципа осуществляется путем взаимного оповещения о проводимых мероприятиях, планах работы, проектах, а также путем согласования действий государственных органов и их структурных подразделений для решения совместных задач. Осуществление данных функций происходит путем создания специальных согласительных и координационных комиссий из представителей органов местного самоуправле-
ния и полиции. Первостепенное значение приобретает контроль над процессом выполнения совместных мероприятий, в ходе которого устанавливается соответствие/несоответствие принятым решениям. В результате проверки отклонения от установленного плана устраняются либо корректируется ранее принятое решение. Разрешение существующих проблем взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления и полиции требует четкого разграничения компетенции, выделения вопросов совместного ведения и определения перечня полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.
Например, в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменения в ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 21 июля 2014 г. № 247-ФЗ7 сотрудникам органов внутренних дел (полиции) предоставлены полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и безопасность, регламентированных законами субъектов Федерации, в том случае, если передача таких полномочий предусматривается соответствующими соглашениями8 между МВД России и органами исполнительной власти субъектов страны.
Необходимо отметить, что на пути реализации принципа согласования интересов часто возникает ряд сложностей и противоречий. В качестве показательного примера продолжим рассмотрение взаимодействия полиции и органа исполнительной власти субъекта Федерации. Известно, что МВД России подготовило и направило в субъекты Федерации проекты типового соглашения и протокола согласования потребности в материальных и финансовых средствах на реализацию полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, передаваемых МВД России (далее — Соглашение). На основании этих проектов в январе 2015 г. совместно с УМВД России по Забайкальскому краю были подготовлены проекты Соглашения и протокола, содержащие сумму на реализацию передаваемых полномочий. Следует отметить, что бюджет Забайкальского края на 2015 г. сверстан в августе 2014 г., затем обсуждался в Законодательном Собрании Забайкальского края и принят в
декабре 2014 г. Таким образом, сумма финансирования на реализацию Соглашения не была предусмотрена в бюджете на 2015 г. Дополнительных или внебюджетных источников финансирования Соглашения в 2015 г. не имелось. В течение февраля — мая 2015 г. проекты Соглашения и протокола совместно с УМВД России по Забайкальскому краю неоднократно дорабатывались с учетом поступавших из МВД России рекомендаций правового и материального характера и в июне были направлены на правовую экспертизу в МВД России. В сентябре 2015 г. проекты Соглашения и протокола возвращены с замечаниями на доработку. В декабре 2015 г. Законом Забайкальского края «О бюджете Забайкальского края на 2016 г.» от 29 декабря 2015 г. № 1289-ЗЗК9 бюджет был принят, также была предусмотрена сумма, согласованная с УМВД России по Забайкальскому краю, необходимая для выполнения Соглашения. В настоящее время доработанные проекты Соглашения и протокола направлены в МВД России на повторную экспертизу. Отметим, что в течение 2015 г. ни один субъект Федерации не заключил Соглашения с МВД России. Исполнение региональных законодательных актов не должно зависеть от договорных отношений между региональной властью и МВД России. Замыкание полиции на федеральном уровне подразумевало, что она станет независимой от региональных властей, но только для того, чтобы полиция и местные чиновники не сращивались в коррупционных связках)10;
— принцип обеспеченности ресурсами направлен в первую очередь на реализацию возложенных на рассматриваемые органы полномочий. Он закрепляется во всех законах субъекта Федерации о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В этом контексте необходимо учитывать наличие иных ресурсов: материальных, человеческих, правовых и т. д., а не только финансовых;
— принцип гласности (проявляется в рамках заключения договоров, соглашений. Его соблюдение означает гарантию защищенности прав муниципального образования, учитывая, что полноценная информация не позволяет в одностороннем порядке изменять взаимные права, обязанности и ответственность, установленную в договорном порядке).
Таким образом, рассмотренные принципы взаимодействия территориальных подразделений полиции с органами местного самоуправления и исполнительными органами власти субъектов Федерации являются основополагающими в системе единого централизованного руководства и в целях повышения эффективности сотрудничества, решения проблем безопасности на общегородском, краевом и иных уровнях должны получить законодательное обоснование и закрепление.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Конституция Российской Федерации. М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. 92 с.
2 См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Справ.-прав. система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.02.2016).
3 См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Там же.
4 См.: Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации) от 1 марта 2011 г. № 248 // Там же.
5 См.: Теория и практика социального управления: слов.-справ. / автор-сост. Е.Ф. Яськов. М.: Акад. управления МВД России, 1997. 268 с.
6 См.: Черданцев А.Ф. Теория государства и права: учебник для вузов. М.: Юристъ, 2003. 393 с.
7 См.: Федеральный закон «О внесении изменения в статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 21 июля 2014 г. № 247-ФЗ // Справ.-прав. система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 03.03.2016).
8 См.: Соглашение о сотрудничестве Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Забайкальскому краю и Законодательного Собрания Забайкальского края. URL: https://75.mvd.ru/dejatelnost/ Vzaimodejstvie (дата обращения: 10.03.2016).
9 См.: Закон Забайкальского края «О бюджете Забайкальского края на 2016 г.» от 29 декабря 2015 г. № 1289-ЗЗК. URL: http://http://docs.cntd. ru/document/432841563 (дата обращения: 10.05.2016).
10 См.: Много шума и ничего // Рос. газ. 2015. 8 сент. № 6771. URL: https://rg.ru/2015/09/08/shum.html (дата обращения: 12.02.2016).
N. E. ILYINA. BASIC PRINCIPLES OF INTERACTION OF TERRITORIAL POLICE UNITS WITH STATE POWER EXECUTIVE BODIES OF THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE LOCAL GOVERNMENT BODIES
Key words: police, local government bodies, executive body of a subject of the Russian Federation, principles of interaction between authorities
Abstract. One of the priority directions of interaction of the police with the state power bodies (in this case, the executive ones) of the subjects of the Russian Federation and local government bodies is to optimize and improve efficiency of administrative activities of public authorities. To implement this approach, it is necessary to create an effective mechanism of activities on both a national and a regional scale, in particular. The paper describes the main principles of interaction between the power bodies.
Synopsis. Introduction: the current socio-economic situation in the country and the crime rate make the government pay attention to the issue of coordination and coherence in the work of all power structures. Their interaction is a way of solving the mentioned problem. The aim of interaction between the authorities is to avoid errors and costs, to improve the quality and to strengthen the effectiveness of the interacting agents' activities. The difficulty in tackling the considered issue is in the need to distinguish between the principles of organization of activities of territorial police units, Russia's regional and local public authorities and the principles of organization of the tripartite interaction among these power structures.
Materials and Methods: through the institutional and dialectical approaches and the method of system analysis, the basic principles of interaction between the internal affairs bodies, regional executive bodies and local government bodies were defined: legitimacy, expediency, independence, equality, coordination of interests, resource provision, and publicity. The sources examined in the paper are: the Constitution of the Russian Federation, Federal laws, decrees of the President of the Russian Federation, charters, laws of the subjects of the Russian Federation, municipal charters and other legal acts. The empirical component of the study is based on analysis of activities of Russia's state authorities, of territorial bodies of internal affairs of the subjects of the Federation and of local administrations (the case study of the Trans-Baikal Territory). The information base was greatly widened by the materials on the issues of interaction between an executive authority and the law-enforcement bodies provided by the Office for Fighting Corruption and Interaction with Law-Enforcement Bodies under the Governor of the Trans-Baikal Territory.
Results: analysis of the basic elements of the criminal tendencies most relevant at present allows concluding that organization of interaction in order to neutralize them by law enforcement and other executive bodies does not correspond to the degree of social danger they actually pose. They
pose a serious threat to the normal functioning and development of the state. In this regard, there is a need to develop an institutional mechanism aimed at improving the level of interaction of the police with other public authorities. To this end, it is necessary to develop an algorithm of administrative actions aimed at improving the performance of each subject of interaction. It is necessary to note imperfection of the normative base regulating the interaction, contradictions between the current federal law and departmental normative acts of the Ministry of Internal Affairs of Russia and the legislation of other law enforcement agencies, lack of resource and information support for joint activities, etc. Underdevelopment of the organization of interaction, uncertainty of scientific categories and areas of interaction determine the need for further research on the organizational and legal aspects of these issues.
Discussion and Conclusions: the stages of organization of interaction are: establishment of goals of interaction; determination of the range of subjects of interaction; establishment of the time frames of interaction; the forms and methods of interaction; development of administrative decisions (in the form of agreed plans and programs); evaluation of the results of joint activities. The main directions of improving the organization of interaction of these power bodies are: improvement and promotion of the coordinating bodies' activities on organization of interaction; introduction of advanced experience of organization of interaction with the executive authorities; development and implementation of new forms of legal interdepartmental regulation of interaction at the level of the subjects of the Federation; elaboration, adoption and implementation of the optimal joint administrative decisions in organization of interaction; evaluation of the results of joint activities; adequate provision of resources for organization of interaction. The principles of interaction of territorial police units with local government bodies and the executive authorities of the subjects of the Federation considered in this paper are fundamental in the system of the unified central leadership; in order to enhance the effectiveness of cooperation, resolutions of safety problems at the city-wide, regional and other levels need legal grounding and consolidation.
REFERENCES
1 Konstitucija Rossijskoj Federacii [The Constitution of the Russian Federation]. Moscow: Norma: INFRA-M; 2015. 92 p.
2 Federal'nyj zakon «Ob obshhih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoj vlasti sub#ektov Rossijskoj Federacii» ot 6 oktjabrja 1999 g. № 184-FZ [The Federal law of the Russian Federation "About general principles of the organization of legislative (representative) and executive bodies of the government of subjects of the Russian Federation" from October 6, 1999 of No. 184-FZ]. Spravochnaya pravovaya sistema KonsultantPlyus = Legal reference system ConsultantPlus. (In Russ.)
3 Federal'nyj zakon «Ob obshhih principah organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii» ot 6 oktjabrja 2003 g. № 131-FZ [The Federal law of the Russian Federation "About general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation" from October 6, 2003 of No. 131-FZ]. Spravochnaya pravovaya sistema KonsultantPlyus = Legal reference system ConsultantPlus. (In Russ.)
4 Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii «Voprosy Ministerstva vnutrennih del Rossijskoj Federacii» (vmeste s Polozheniem o Ministerstve vnutrennih del Rossijskoj Federacii) ot 1 marta 2011 g. № 248 [The presidential decree of the Russian Federation "Questions of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federationfrom (together with Regulations on the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation)" from March 1, 2011 of No. 248]. Spravochnaya pravovaya sistema KonsultantPlyus = Legal reference system ConsultantPlus. (In Russ.)
5 Teorija i praktika social'nogo upravlenija [Theory and Practice of Social Administration]. Moscow: Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Publ.; 1997. 268 p.
6 Cherdantsev AF. Teorija gosudarstva i prava [Theory of State and Law]. Moscow: Jurist; 2003. 393 p.
7 Federal'nyj zakon «O vnesenii izmenenija v stat'ju 28.3 Kodeksa Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarushenijah» ot 21 ijulja 2014 g. № 247-FZ [The presidential decree of the Russian Federation "About modification of article 28.3 of the Code of the Russian Federation about administrative offenses" from July 21, 2014 of No. 247-FZ]. Spravochnaya pravovaya sistema KonsultantPlyus = Legal reference system ConsultantPlus. (In Russ.)
8 Soglashenie o sotrudnichestve Upravlenija Ministerstva vnutrennih del RF po Zabajkal'skomu kraju i Zakonodatel'nogo Sobranija Zabajkal'skogo kraja [Agreement on Cooperation of the Directorate of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation in the Trans-Baikal Territory and the Legislative Assembly of the Trans-Baikal Territory]. Available from: https://75.mvd.ru/dejatelnost/Vzaimodejstvie (accessed 10.03.2016). (In Russ.)
9 Zakon Zabajkal'skogo kraja «O bjudzhete Zabajkal'skogo kraja na 2016 g.» ot 29 dekabrja 2015 g. № 1289-ZZK [Law of the Trans-Baikal Territory "On the budget of the Trans-Baikal Territory for 2016" from December 29, 2015 of No. 1289-ZZK]. Available from: http://http://docs. cntd.ru/document/432841563 (accessed 10.05.2016). (In Russ.)
10 Mnogo shuma i nichego [A lot of noise and nothing]. Rossijskaja gazeta = Russian Newspaper. 2015. 8 September. No. 6771. Available from: https:// rg.ru/2015/09/08/shum.html (accessed 12.02.2016). (In Russ.)
ILYINA Natalia Evgenievna, Senior Lecturer at the Department of Political Science, Transbaikal State University (Chita, Russian Federation), e-mail: [email protected].
Поступила 08.06.2016.
