CC BY
167
УДК 342.9 ББК 67.401
© 2016 г. А. И. Попов,
начальник кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала
Московского университета МВД России им. В. Я. Кикотя кандидат юридических наук.
E-mail: [email protected]
АДМИНИСТРАТИВНО-ДОГОВОРНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье исследуются проблемы правовой природы соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче отдельных полномочий; делается вывод, что указанные отношения являются по своей природе административно-договорными.
Ключевые слова: административный договор, административно-договорные правоотношения, административно-договорное регулирование, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
A. I. Popov - Head, Department of State and the Civil-Law Disciplines, Ryazan branch of the Moscow University of
the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation of Russia named after V.Yu. Kikot, PhD in Law.
ADMINISTRATIVE AND CONTRACTUAL RELATIONSHIPS BETWEEN THE FEDERAL EXECUTIVE
AUTHORITIES AND EXECUTIVEAUTHORITIES OFTHE RUSSIAN FEDERATION
The article examines problems of legal nature of agreements between Federal Executive authorities and Executive authorities of subjects of the Russian Federation on the transfer ofparts of authority; it is concluded that these relationships are by their nature administrative and contractual.
Keywords: administrative contract, administrative contractual relations, administrative regulation, Federal Executive authorities, Executive authorities of subjects of the Russian Federation.
Проблемы взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам передачи осуществления отдельных полномочий являются весьма актуальными, как с теоретической, так и с практической точек зрения.
Вопрос о выборе формы, посредством которой оформляется передача осуществления части полномочий, решен законодателем в пользу такой формы, как соглашение. При этом необходимо отграничивать форму опосредования передачи части полномочий от формы, применяемой при разграничении полномочий.
Полномочия передаются посредством заключения соглашений между органами исполнительной власти, тогда как разграничение возможно договором и федеральным законом.
В юридической литературе, в отличие от терминологического множества, имеющегося в нормативных источниках, проведено четкое отличие между разграничением и передачей полномочий, смысл которого заключается в том, что передаются уже разграни-
ченные между уровнями власти полномочия или отнесенные к смешанной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, или к исключительному федеральному ведению [7].
Задача правоприменителя при использовании рассматриваемого института состоит в передаче с соответствующим финансовым и материальным обеспечением оказания отдельных государственных услуг или осуществления государственных функций тем органам власти, которые более эффективно могут осуществлять эти функции [8].
Выявление и анализ правовой природы соглашений о передаче части полномочий позволит предложить законодателю направления по реформированию системы взаимоотношений федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, позволит дать импульс дальнейшему развитию государственной власти и ее эффективности в разрешении поставленных задач, выделить основные проблемные вопросы, мешающие реальному делегированию отдельных полномочий от одних органов власти другим.
Правовой основой заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий является норма, закрепленная в ст. 26.8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2], и принятое на основе данного закона постановление Правительства Российской Федерации, определяющее Правила заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий [3].
Следует заметить, что в 2016 году приняты и вступили в силу изменения, касающиеся процедуры заключения рассматриваемых соглашений. В частности, изменения затронули вопросы применения при заключении соглашений типовых форм, утверждаемых Министерством юстиции Российской Федерации, а также определили необходимость проведения Минюстом правовой экспертизы и опубликования соглашений на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Данные изменения в правилах заключения соглашения являются в целом адекватной реакцией Правительства Российской Федерации на проблемы, возникающие при заключении соответствующих соглашений, а также на предложения, высказываемые в юридической научной литературе.
Деятельность федеральных органов исполнительной власти должна базироваться на определенных принципах, на которые необходимо опираться при заключении соглашений о передаче полномочий. Базовые принципы должны быть указаны в типовых соглашениях о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, характеризующихся определенными особенностями различных отраслей (областей) и сфер управления [4]. Также и нами отмечалось ранее, что использование типовых (примерных) форм договоров характерно для административно-договорного режи-
ма регулирования общественных отношений [10, с. 102].
А. Ф. Ждановым с использованием актуальных, самых передовых в России справочных правовых систем был проведен поиск текстов соглашений, заключенных после вступления в силу редакции Закона № 184-ФЗ от 4 июля 2003 г. При этом было выявлено, что федеральными органами исполнительной власти (такими, как МЧС России, Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное дорожное агентство) было заключено порядка 100 соглашений о делегировании, и лишь однажды вместе с Постановлением Правительства РФ об утверждении соглашения приводится текст соглашения (Соглашение между Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом и Правительством Санкт-Петербурга о передаче Правительству Санкт-Петербурга осуществления части полномочий по управлению федеральным имуществом, в том числе земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. № 841). При этом, как отмечает указанный автор, отсутствуют сведения об официальном опубликовании этого соглашения, хотя само Постановление опубликовано было. В остальных случаях приводятся исключительно тексты постановлений Правительства РФ об утверждении соглашений [5].
Таким образом, имеющиеся пробелы в правовом регулировании исследуемых договорных отношений частично устраняются, что позволяет говорить о том, что использование соглашений о делегировании полномочий является актуальной и динамично развивающейся формой государственного управления при опросредовании отношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
В соответствии с п. 1 ст. 26.8 184-ФЗ соглашение заключается только в одном случае -в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. А. Н. Чертков допускает возможность такой ситуации в том случае, если полномочия при передаче носят индивидуальный характер, а сами они связаны с
конкретным объектом, проектом, программой и тому подобное [2].
Законодательством предусмотрена возможность взаимной передачи полномочий между органами исполнительной власти субъектов и федеральными органами исполнительной власти. Соответственно, к субъектам, которые уполномочены заключать соглашения о делегировании, относятся: на уровне Российской Федерации - руководитель федерального органа исполнительной власти, а на региональном - высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Вместе с тем нельзя согласиться с выводом Л. А. Тихомировой о том, что на сегодняшний день заключаются лишь соглашения о передаче федеральными органами исполнительной власти осуществления части полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации [12]. Данное возражение обосновано тем, что и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в настоящее приходится активно прибегать к применению данной формы опосредования соответствующих отношений. При этом в отдельных случаях заключение соглашения о передаче части полномочий является единственно возможным вариантом реализации возложенных на эти органы обязанностей.
В качестве примера, подтверждающего высказанный тезис, следует привести соглашение по предоставлению права должностным лицам органов внутренних дел (полиции) составлять протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Необходимость заключения данного соглашения обусловлена положениями абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ [1].
Несмотря на то, что указанное положение было введено в КоАП РФ в 2014 году, в полной мере до настоящего времени оно не реализуется. По состоянию на начало 2016 года не подписано ни одного соглашения между МВД Российской Федерации и органами исполнительной власти на уровне соответствующих субъектов [14, с. 176].
Правовое регламентирование процесса передачи полномочий имеет в своей основе
императивное начало, поскольку предусматривает единственно возможный вариант для наделения ОВД (полиции) полномочиями по составлению административных протоколов в рамках составов, предусмотренных адми-нистративно-деликтным законодательством субъектов Российской Федерации.
С точки зрения действующего законодательства соглашения о передаче полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях по законодательству субъектов Российской Федерации имеет административно-договорную природу, поскольку отношения между федеральными и региональными органами исполнительной власти по вопросам реализации предмета совместного ведения являются организационными правоотношениями, которые регулируются нормами административного права.
В настоящее время заключение такого соглашения является единственно возможным способом возложения полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях по региональному законодательству об административных правонарушениях на органы внутренних дел (полицию) [11, с. 115].
Не меньше белых пятен и в вопросе о предмете соглашения о делегировании полномочий. Безусловно, предметом соглашения выступает передача части полномочий. Абсолютно непонятным остается вопрос о том, что следует относить к части полномочий - часть всего перечня полномочий, либо же часть определенных полномочий соответствующего органа исполнительной власти? [5].
Делегирование полномочий в федеративных отношениях предоставляет субъектам Российской Федерации больше полномочий, чем изначально определено законодательством. В таком случае передача полномочий представляет собой действенный инструмент децентрализации управления. В свою очередь, в целях обеспечения проведения единой общегосударственной политики, а также сохранности целостности и стабильности развития государства такие полномочия, как контроль и координация деятельности региональных властей, остаются за центром [7, с. 40-44].
В юридической литературе задается справедливый вопрос: если законодательством, регламентирующем деятельность законодательных (представительных) и исполнитель-
ных органов государственной власти субъектов РФ определено, что соглашения о делегировании полномочий между соответствующими субъектами заключаются при соблюдении условия о невозможности возложения федеральным законом осуществления части полномочий «в равной мере» на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, то есть при существовании каких-либо особенностей управления или необходимости в передаче полномочий, обусловленной особенностями субъекта РФ, почему полномочия передаются не в виде нормативного правового акта, а посредством заключения соглашения о передаче полномочий в одном и том же объеме почти всем субъектам РФ?
Ответ можно найти непосредственно в заключаемых соглашениях о передаче части полномочий, анализ которых показывает, что название и содержательная часть рассматриваемых соглашений иногда разнятся по смыслу. Название позволяет сказать, что это соглашение о передаче полномочий, а содержание указывает на то, что это договор о сотрудничестве или о взаимодействии в соответствующей сфере государственного управления [4].
Проблема определения правовой природы исследуемых соглашений заключается в отнесении данного договорного правоотношения к соответствующему виду. Представляется, что данное соглашение по своей правовой природе следует относить к самостоятельной разновидности административного договора. Это означает, что соглашение о передаче части полномочий обладает определенными административно-договорными признаками.
Среди прочих считаем целесообразным указать на следующие основные черты, характеризующие исследуемое соглашение как административно-договорное правоотношение:
1) содержание законодательства о соглашениях по своей сути относится к федеральному законодательству, регулирующему административно-договорные правоотношения;
2) вступление в соглашение сторон предполагает наличие волеизъявления органов по принятию и передаче не только части полномочий, но и дополнительных обязанностей и ответственности;
3) отношения органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти по передаче час-
ти полномочий являются организационными правоотношениями, которые регулируются нормами административного права;
4) предметом соглашений является не делегирование части полномочий, а вопросы сотрудничества органов исполнительной власти в определенной сфере;
5) полномочия органов управления и их должностных лиц по своей сущности являются подзаконными, что предполагает необходимость соответствия формы государственного управления нормативно установленной компетенции применяющего ее органа [9];
6) процедура заключения соглашения по своему содержанию является административной процедурой, закрепляющей механизм возникновения, изменения и прекращения соответствующих договорных правоотношений;
7) при заключении соглашений должны использоваться примерные типовые формы, утвержденные в установленном порядке.
Вместе с тем необходимо согласиться с точкой зрения, устоявшейся в юридической литературе о том, что вопросы правового характера административного договора и сферы его применения до сих пор являются дискуссионными, а его сложность позволяет вести речь о возможностях применения этой формы в различных сферах, в том числе и в отношениях по передаче части полномочий между органами исполнительной власти различного уровня [6].
На данный момент административно-договорный механизм согласования и распределения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти является достаточно проработанным с точки зрения законодателя и эффективным со стороны правоприменителя.
Признание административно-договорной природы отношений по передаче полномочий позволяет стать институту делегирования полномочий более совершенным в организационном и компетенционном плане. При этом дальнейшее совершенствование нормативного правового обеспечения данного института позволит в будущем развивать административно-договорную форму передачи части полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти и учитывать в этих правоотношениях особенности соответствующего субъекта Российской Федерации.
Литература
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 09.03.2016). URL: http://www.pravo.gov.ru
2. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от 09.03.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
3. Постановление Правительства РФ от 08.12.2008 № 924 (в ред. от 11.02.2016) «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий» (вместе с «Правилами заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий») // Собрание законодательства РФ. 2008. № 50. Ст. 5953.
4. Административная реформа в России: научно-практическое пособие / Е. К. Волчин-ская, Н. А. Игнатюк, Н. М. Казанцев и др.; под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006 // СПС «КонсультантПлюс».
5. Жданов А. Ф. Состояние и перспективы правового регулирования заключения соглашений о взаимном делегировании полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти // Журнал российского права. 2007. № 9.
6. Лялюк О. Ю. Проблемные вопросы перераспределения компетенции в системе органов публичной власти на местах // Проблемы законности. 2012. № 18.
7. Мокрый В. С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: особенности и закономерности // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12.
8. Образовательное законодательство России. Новая веха развития: коллективная монография / Л. В. Андриченко, В. Л. Баран-
Bibliography
1. The code of the Russian Federation about administrative offences from 30.12.2001 № 195-FZ (as amended on 09.03.2016). URL: http://www. pravo.gov.ru
2. Federal law of 06.10.1999 № 184-FZ (as amended on 09.03.2016) «On General principles of organization of legislative (representative) and Executive bodies of state power of subjects of the Russian Federation» // collected legislation of the Russian Federation. 1999. № 42. PT. 5005.
3. The decree of the Government of the Russian Federation dated 08.12.2008 No. 924 (ed. from 11.02.2016) «On the procedure of conclusion and entry into force of agreements between Federal Executive bodies and Executive bodies of state power of subjects of the Russian Federation on the transfer of their implementation of their powers» (together with «Rules of the conclusion and entry into force of agreements between Federal Executive bodies and Executive bodies of state power of subjects of the Russian Federation on the transfer of their implementation of their powers») // collected legislation of the Russian Federation. 2008. № 50. PT. 5953.
4. Administrative reform in Russia. Scientific and practical guide / E. K. Volchinskaya, N. And. Ignatyuk, N. M. Kazantsev and others; ed. by S.E. Naryshkin, T. Ya. Habrieva. M., 2006 // ATP «ConsultantPlus».
5. Zhdanov A. F. The State and prospects of legal regulation of agreements on mutual delegation of authority between the Federal and regional Executive authorities // Journal of Russian law. 2007. № 9.
6. Lyalyuk O. Problematic issues of redistribution of competences in the system of public authorities in the field // Problems of law. 2012. № 18.
7. Mokrij V. S. Empowerment of public authorities of subjects of the Russian Federation and bodies of local self-governance: characteristics and patterns // the Constitutional and municipal law. 2010. № 12.
8. Educational legislation of Russia. A new milestone of development: monograph / L. V. Andrichen-ko, Barankov, V. L., B. A. bulaevskii, etc.; under the editorship of N. In. Putilo N. With. Volkova. M., 2015 // ATP «ConsultantPlus».
9. Ostapenko I. A. Elements of administrative contract in the regional legislation // Business. Education. Right. Bulletin of Volgograd business Institute. 2011. № 4.
1 0. Popov A. I. the Administrative regulation of concession relations: monograph. M., 2014.
ков, Б. А. Булаевский и др.; под ред. Н. В. Пути-ло, Н. С. Волковой. М., 2015 // СПС «Консуль-тантПлюс».
9. Остапенко И. А. Элементы административного договора в региональном законодательстве // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2011. № 4.
10. Попов А. И. Административно-договорное регулирование концессионных отношений: монография. М., 2014.
11. Попов А. И. Административно-договорное регулирование деятельности полиции при реализации полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях // Актуальные проблемы полицейского права: тезисы докладов и сообщений международной научно-практической конференции, посвященной 95-летию образования Омской академии МВД России (2 июня 2015 г.). Омск, 2015.
12. Тихомирова Л. А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды: научно-практическое исследование // СПС «КонсультантПлюс».
13. Чертков А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). М., 2006.
14. Шурухнова Д. Н. Проблемы заключения соглашений о передачи полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных региональным административно-деликтным законодательством // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сборник статей по материалам ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), 25 марта 2016 года: в 3-х т. / под ред. д-ра юрид. наук Ю. Е. Аврутина, д-ра юрид. наук А. И. Каплунова. СПб., 2016. Т. II.
11. Popov A. I. the Administrative regulation of police activity during realization of powers on preparation of protocols on administrative offences // Actual problems of police law: theses of reports of Intern. scientific.-practical. Conf. dedicated to the 95th anniversary of the Omsk Academy of the MIA of Russia (2 June 2015). Omsk, 2015.
12. Tikhomirova, L. A. Constitutional principles of delimitation ofjurisdictional subjects and powers of the Russian Federation and its subjects in the field of environment protection: scientific and practical research // ATP «ConsultantPlus».
13. Chertkov A. N. The commentary to the Federal law of 6 October 1999 N 184-FZ «On General principles of organization of legislative (representative) and Executive bodies of state power of subjects of the Russian Federation» (itemized). M., 2006.
14. Shurunova D. N. The problems of agreements of transfer of powers on preparation of protocols on administrative offenses provided for regional administrative and tort legislation // Actual problems of administrative and administrative-procedural law: collection of articles on materials of the annual all-Russian scientific-practical conference (Sorokin reading) on March 25, 2016: in 3 volumes / ed. by D. Yu. N. J. E. Avrutin, D. Yu. N. A. I. Kaplunova. SPb., 2016. T. II.
