CC BY
48
УДК 342.9 ББК 67.401
© 2017 г. А. В. Гусев,
старший преподаватель кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Уральского юридического института МВД России кандидат юридических наук. E-mail: [email protected]
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье исследуется роль и значение правоохранительных органов исполнительной власти в качестве субъектов международной договорной деятельности. На основе анализа международных соглашений, нормативных правовых актов, а также судебных решений осуществляется детальный анализ различных аспектов деятельности органов исполнительной власти по реализации собственных межведомственных соглашений, а также международных обязательств, вытекающих из межправительственных и межгосударственных договоров. Автором предлагаются пути оптимизации процесса им-плементации международных обязательств России в деятельности правоохранительных органов исполнительной власти.
Ключевые слова: правоохранительный орган исполнительной власти, международный договор, международные обязательства, реализация международных обязательств.
A. V. Gusev - Senior Lecturer, Department of Administrative Law and Administrative Activity of Organ of Interior,
Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russian Federation, PhD in Law.
LAW ENFORCEMENTAUTHORniES IN THE MECHANISM OF IMPLEMENTATION OF INTERNATIONAL
COMMITMENTS OFTHE RUSSIAN FEDERATION
The article researches the role and importance of law enforcement authorities as subjects of international contractual activity. On the basis of international agreements, regulations a sub-level, as well as judicial decisions made in-depth analysis of various aspects of the implementation of its own interdepartmental agreements of the executive authorities, as well as the international obligations arising from inter-governmental and intergovernmental agreements. The author formulates ways to optimize the process of implementation of international obligations in the Russian law enforcement bodies of executive power.
Key words: law enforcement agencies of the executive authorities, international treaty, international commitments, implementation of international commitments.
Важным компонентом деятельности правоохранительных органов исполнительной власти являются международные договоры России, которые могут выступать регуляторами отношений наряду с национальными нормами, не меняя при этом принадлежности в качестве источника к собственному правовому комплексу. В настоящее время активно модернизируется существовавшая еще с советских времен система международного двустороннего сотрудничества, пересматриваются положения о приоритете международного права над национальным, активно обсуждаются вопросы совершенствования направлений и форм сотрудничества, имплементации отдельных норм международного права. Сказанное свидетельствует о необходимости принятия конкретных мер по развитию механизмов реализации международных обязательств России в деятельности органов исполнительной власти.
Правоохранительные органы исполнительной власти России традиционно рассматриваются в качестве активного элемента международного сотрудничества в сфере собственных полномочий. Связано это прежде всего с тем, что именно органы исполнительной власти выступают от имени всего государства на международном уровне. При этом субъектом международного договора, независимо от вида и фактического органа, его заключившего, признается государство. По мнению О. И. Тиунова, А. А. Кашири-на и А. Н. Морозова, несмотря на значительное количество направлений, в которых заключаются межведомственные договоры, все они являются договорами государства в целом, и именно государство несет ответственность за их исполнение [1, с. 116]. Как показывает анализ, нормы Конституции РФ и Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ
«О международных договорах Российской Федерации» [2] юридически приравнивают значение соглашений, заключаемых от имени федеральных органов исполнительной власти, и межгосударственных, межправительственных договоров.
Государства на международном уровне решают вопрос о согласовании своих интересов в сфере борьбы с преступностью через взаимодействие конкретных правоохранительных органов, закрепляя его результат в содержании международных договоров всех уровней. Таким образом, правоохранительные органы исполнительной власти принимают от имени государства конкретные юридические обязательства как международного, так и внутригосударственного характера.
Правоохранительные министерства и службы включены в процесс реализации международных обязательств как общегосударственного, так и ведомственного значения. В частности, Министерство юстиции РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральная таможенная служба и другие являются непосредственными участниками сотен международных договоров. Серьезное значение для реализации международных обязательств России имеет наличие у органов исполнительной власти полномочий по созданию собственных межведомственных соглашений, которые и реализуют договоры более высокого уровня. Причем полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере заключения международных договоров, а следовательно, и реализации вытекающих из них обязательств сложно назвать равнозначными. Это связано с функцией нормативного регулирования, которая свойственна только министерствам. Деятельность по заключению и реализации международных договоров может рассматриваться как один из элементов нормативного правового регулирования установленных для указанных органов сфер деятельности. Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что только министерства имеют возможность заключать собственные международные соглашения и реализовывать широкий круг международных обязательств России, однако это не совсем так. Действительно, они неизбежно выступают в качестве наиболее активных структурных элементов международного взаимодействия в правоохранительной сфере, но это не умаляет значения в данном направлении дея-
тельности иных федеральных органов исполнительной власти.
Тем не менее примеры особого положения министерств в этой сфере имеются. Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 [3], подчеркивает возможность законопроектной деятельности и участия в деятельности Федерального Собрания РФ только федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями. В п. 7.1 рассматриваемого нормативного правового акта устанавливается, что именно министерству свойственна такая деятельность.
Наиболее полно нормотворческая функция федеральных министерств отражена в постановлении Правительства РФ от 19.01.2005 года № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» [4], в полном объеме характеризующем нор-мотворческую деятельность федеральных министерств, которая не содержит в качестве своей составляющей функцию по заключению и реализации международных договоров. Таким образом, эта функция выходит за рамки нормотворческой деятельности, свойственной практике правоохранительных органов исполнительной власти, что не означает, тем не менее, равенства всех министерств и служб в смысле законодательного закрепления данной функции. Вопрос о компетенции федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств и служб, в сфере заключения межведомственных договоров окончательно не урегулирован на нормативном уровне. Отсутствует единообразное понимание указанной проблемы и в научной среде. В частности, Б. И. Осминин обращает внимание на невозможность заключения от своего имени международных договоров службами и агентствами, находящимися в ведении вышестоящих органов исполнительной власти, так как компетенция по заключению международных договоров принадлежит данным вышестоящим структурам [5, с. 256]. Вышесказанное подтверждают и некоторые нормативные установления. Так, Административный регламент исполнения государственных функций по правовому обеспечению деятельности учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний, утвержден-
ный приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 18.08.2005 № 718 «О правовом обеспечении деятельности ФСИН России» [6], содержит положение о том, что «ФСИН России не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации».
Возможность заключения международных договоров межведомственного характера имеет нормативное определение как деятельность, осуществляемая от имени федеральных органов исполнительной власти, а не от имени министерств. Примером сказанному может служить меморандум между ФМС России и Ведомством по делам миграции и гражданства Министерства внутренних дел Венгерской Республики о взаимопонимании и сотрудничестве в сфере миграции от 28 февраля 2006 [7] и многие другие.
Не вносит ясности в понимание функции по заключению собственных международных договоров и деятельность упоминаемых в федеральных законах о международных договорах «уполномоченных организаций» (например, всем известной государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»), которые, не являясь государственными органами в прямом значении, активно создают и реализуют международные обязательства. Устранение двойных стандартов в определении компетенции в международно-правовой сфере правоохранительных органов исполнительной власти возможно при включении в объем нормотворческой функции федеральных органов исполнительной власти полномочий по созданию и реализации своих международных обязательств. Данное положение особенно актуально в настоящий период функционального реформирования правоохранительных органов исполнительной власти, когда ФСКН России и ФМС России вновь вошли в структуру МВД России, потеряв при этом свою самостоятельность [8].
Г. В. Игнатенко отмечает, что нормы международного права как часть правовой системы России применяются совместно с внутригосударственными нормами, что свидетельствует о наличии у определенных международно-правовых и национальных норм совмещенного предмета или объекта регулирования [9]. Однако имеющиеся в арсенале у
правоохранительных органов исполнительной власти механизмы реализации норм международного права сложно назвать оптимальными. В этой связи Б. И. Осминин указывает, что для установления факта реального выполнения государством международных договорных обязательств необходимо последовательно и комплексно закреплять способы и механизмы их реализации [10].
Конкретные формы реализации международных договоров можно сравнить с видами деятельности правоохранительных органов исполнительной власти, включенных в процесс имплементации. Считаем возможным рассматривать реализацию норм международного права во внутригосударственных отношениях в узком и широком смыслах, при этом узкое понимание связано с созданием преимущественно правовых механизмов имплемента-ции, а расширительное - свидетельствует о наличии не только правовых мер, но и мер организационно-распорядительного характера.
Узкое понимание явления имплементации выражается в закреплении предписаний, согласно которым данные министерства и службы в своей деятельности руководствуются нормами международных договоров, обеспечивая в соответствии со своей компетенцией выполнение международных договорных обязательств. Это уже само по себе означает участие правоохранительных органов исполнительной власти в процессе имплементации в форме ее соблюдения. В рамках ведомственного нормотворчества они также ссылаются на нормы международного права, а в ряде случаев - наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств.
Нередко данные органы могут являться активными участниками реализации международных обязательств России, если выступают в качестве компетентных органов, выполняющих международные соглашения различного уровня. Примером может служить Конвенция СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 года [11], определяющая следующий порядок: «при выполнении настоящей Конвенции компетентные учреждения юстиции Договаривающихся Сторон сносятся друг с другом через свои центральные, территориальные и другие органы...». При этом под органами юстиции в данном случае государства-участники подразумевают не только одноименное министер-
ство, но и суды, прокуратуру, и, конечно, органы внутренних дел.
Выделяя организационное и правовое обеспечение реализации международных соглашений, отметим, что оно связано с принятием организационных решений, а также с внутриведомственной нормотворческой деятельностью правоохранительных министерств и служб. Приведение организационных механизмов реализации правоохранительными органами исполнительной власти международных обязательств России к единому знаменателю видится возможным начать с совершенствования положений об органах исполнительной власти. Анализ соответствующих нормативных правовых актов свидетельствует о наличии лидера в данном направлении деятельности - Минюста России, что довольно просто объясняется положениями Федерального закона «О международных договорах». И напротив, постановление Правительства РФ от 21.08.2004 № 429 «Вопросы Федеральной таможенной службы», вообще не содержит положений, касающихся заключения международных договоров и выполнения международных обязательств ФТС России. При этом не заключившая ни одного собственного международного межведомственного соглашения ФСИН России, в соответствии с нормативными установлениями, осуществляет полномочия по исполнению международно-правовых обязательств Российской Федерации по передаче осужденных в государства их гражданства и по экстрадиции.
Сказанное свидетельствует о возможности относительно единообразного отражения полномочий по заключению собственных соглашений и реализации международных договоров всех уровней в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти. Применительно к актам, регламентирующим деятельность органа в целом и его отдельных подразделений, к полномочиям по подготовке, рассмотрению и заключению международных договоров, а также международных актов, не являющихся международными договорами, предлагается добавить полномочия по реализации международных обязательств, вытекающих из межгосударственных и межправительственных соглашений, а также собственных межведомственных договоров. Отдельного внимания требует необходимость закрепления обязательного официального
опубликования международных договоров, прежде всего, межведомственного характера. Они преимущественно остаются неопубликованными, что порождает некоторые судебные прецеденты. В частности, имеется достаточно распространенная практика в деятельности ФТС России, когда арбитражными судами принимались решения не в пользу федеральной службы в связи с тем, что международные соглашения, подлежащие применению в каждом конкретном случае, официально не публиковались или были опубликованы в недопустимых изданиях. Примерами в этой связи могут служить постановления федерального арбитражного суда Поволжского округа от 27.01.2004 № А57-6456/03-7 [12] и постановления федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26.02.2002 № 1570/5-к [13], констатировавшие отсутствие у таможенных органов правовых оснований для предъявления предпринимателям требований об уплате таможенных платежей.
Нельзя не упомянуть и о конкретных подразделениях правоохранительных органов исполнительной власти, курирующих международное направление их деятельности. Достаточно интересной и неоднозначной представляется практика, сложившаяся в МВД России. Имеется в виду отсутствие подразделения с ярко выраженными функциями в сфере международного сотрудничества. Рассматриваемые полномочия характерны для нескольких подразделений министерства. Полномочия по выполнению международных обязательств не только межведомственного характера осуществляет Договорно-правовой департамент МВД России (приказ МВД России от 21.07.2011 № 865 [14]). Близкий по смыслу перечень полномочий определяется приказом МВД России от 20.11.2004 № 755 [15]. Департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций МВД России призван осуществлять работу с международными документами, не являющимися международными договорами России и не содержащими юридически обязывающих положений. Акцент при этом сделан лишь на процессе подготовки и заключения международных соглашений. А между тем отдельные международные соглашения свидетельствуют об особом положении конкретных подразделений, ответственных за реализацию положений договоров. Так, соглашение о со-
трудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Азербайджанской Республики [16] возлагает реализацию мероприятий по координации сотрудничества на Договорно-правовой департамент МВД России.
Регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации [17] достаточно обстоятельно раскрывает порядок деятельности по подготовке и рассмотрению проектов собственных международных договоров, а также проектов международных актов, не являющихся международными договорами, оставляя процесс реализации за пределами нормативного регулирования.
Кроме вышесказанного, важно иметь в виду, что произошедшие изменения в системе федеральных органов исполнительной власти, упразднение ФСКН России и ФМС России и передача их функций МВД России, ставят перед министерством вопрос о порядке реализации многочисленных международных межведомственных договоров в сферах деятельности данных правоохранительных ведомств.
Прибегая к опыту Минюста России, в котором полномочия по заключению и реализации международных обязательств России сконцентрированы в деятельности Департамента международного права и сотрудничества, считаем возможным для оптимизации управленческой деятельности всех правоох-
Литература
1. Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Статус международных межведомственных договоров Российской Федерации // Журн. рос. права. 2007. № 1.
2. О международных договорах Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 15.07.1995 № 101-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 29. Ст. 2757.
3. О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства Рос. Федерации от 28.07.2005 № 452 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 40. Ст. 5072.
4. О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства Рос. Федерации от 19 янв. 2005 г. № 30 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 4. Ст. 305.
ранительных органов исполнительной власти закрепить полномочия одного координирующего органа в сфере реализации международных договоров с конкретизацией положений об ответственности за ненадлежащую имплементацию других.
Таким образом, активная позиция Российской Федерации в сфере международного сотрудничества в правоохранительной сфере ставит новые задачи по реализации положений соответствующих договоров. При этом усиление координирующей роли Президента РФ в деятельности правоохранительных органов исполнительной власти свидетельствует о возможности закрепления общих подходов им-плементации международных обязательств государства в правовом акте подзаконного характера, направленном на комплексное решение вопросов реализации международных договоров. Предлагается включить данный акт в указ Президента РФ, в рамках которого обозначить органы, заключающие от имени Российской Федерации международные соглашения и реализующие международные обязательства всех уровней, а также специально определяемые подразделения данных органов, ответственные за данное направление деятельности. Помимо этого следует рассмотреть возможность общественного обсуждения и обязательного официального опубликования соответствующих договоров.
Bibliography
1. Tiunov O. I., Kashirkina A. A., Morozov A. N. Status of international interdepartment treaties of the Russian Federation // Journal of the Russian Law. 2007. № 1.
2. On international treaties of the Russian Federation: Federal Law of the Russian Federation of 15.07.1995 № 101-FL // Collection of Legislations of the Russian Federation. 1995. № 29. Art. 2757.
3. On the Model Regulations of the Internal Organization of the Federal Executive Bodies: resolution of the Government of the Russian Federation of 28.07.2005 № 452 // Collection of Legislations of the Russian Federation. 2010. № 40. Art. 5072.
4. On the Model Regulations for the Interaction of Federal Executive Bodies: resolution of the Government of the Russian Federation of January 19, 2005 № 30 // Collection of Legislations of the Russian Federation. 2005. № 4. Art. 305.
5. Osminin B. I. Adoption and implementation
5. Осминин Б. И. Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств. М., 2006.
6. О правовом обеспечении деятельности ФСИН России: приказ ФСИН России от 18.08.2005 № 718 // Вед. уголовно-исполнительной системы. 2006. № 2.
7. Меморандум между ФМС России и Ведомством по делам миграции и гражданства Министерства внутренних дел Венгерской Республики от 28 февраля 2006 года: док. опубл. не был. URL: http://garant.ru
8. Рос. газ. № 6940 (72): URL: http://rg.ru/ 2016/04/05/vladimir-putin-obiavil-o-sozdanii-na-cionalnoj-gvardii.html
9. Игнатенко Г. В. Международно признанные права и свободы как компоненты правового статуса личности // Правоведение. 2001. № 1.
10. Осминин Б. И. Международные договоры в российской правовой системе // Журн. рос. права. 2015. № 12. URL: http://consultant.ru
11. Конвенция СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 года // Бюл. междунар. договоров. 1995. № 2.
12. Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 27 января 2004 года № А 57-6456/03-7: док. опубл. не был. URL: http://garant.ru
13. Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26 февраля 2002 года № 1570/5-к: док. опубл. не был. URL: http://garant.ru
14. Об утверждении Положения о Договорно-правовом департаменте Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 21 июля 2011 г. № 865: док. опубл. не был. URL: http://garant.ru
15. Вопросы Правового департамента МВД России и Центра правовой информации МВД России: приказ МВД России от 20 нояб. 2004 г. № 755: док. опубл. не был. URL: http://garant.ru
16. Соглашение о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Азербайджанской Республики (Баку, 28 июня 2011 года): док. опубл. не был. URL: http://garant,
17. Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 17.10.2013 № 850 // Рос. газ. 2013. № 262.
of international treaty obligations by States. Moscow, 2006.
6. On Legal Support of the Activities of the Federal Penitentiary Service of Russia: order of the FSIN of the Russian Federation of 18.08.2005 № 718 // Journal of penitentiary system. 2006. № 2.
7. Memorandum between the FMS of Russia and the Office for Migration and Citizenship of the Ministry of Internal Affairs of the Republic of Hungary of 28 February 2006: the document was not published. URL: http://garant.ru
8. The Russian Newspaper - Metropolitan Issue № 6940 (72). URL: http://rg.ru/2016/04/05/ vladimir-putin-obiavil-o-sozdanii-nacionalnoj-gvardii.html
9. Ignatenko G. V. International recognized rights and freedoms as components of the legal status of the individual // Jurisprudence. 2001. № 1.
10. Osminin B. I. International treaties in the Russian legal system // Journal of the Russian Law. 2015. № 12. URL: http://consultant.ru
11. CIS Convention on Legal Assistance and Legal Relations in Civil, Family and Criminal Cases of January 22, 1993 // Bulletin of International Treaties. 1995. № 2.
12. Decree of the Federal Arbitration Court of the Volga region on January 27, 2004 № A57-6456 / 03-7: the document was not published.
13. Decree of the Federal Arbitration Court of the Volga-Vyatka District of February 26, 2002 No. 1570/5-k: the document was not published. URL: http://garant.ru
14. On approval of the Regulations on the Treaty and Legal Department of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation: order of the Ministry of Internal Affairs of Russia of July 21, 2011 № 865: the document was not published. URL: http://garant.ru
15. Questions of the Legal Department of the Ministry of Internal Affairs of Russia and the Legal Information Center of the Ministry of Internal Affairs of Russia: order of the Ministry of Internal Affairs of Russia ofNovember 20, 2004 № 755: the document was not published. URL: http://garant.ru
16. Agreement on cooperation between the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and the Ministry of Internal Affairs of the Republic of Azerbaijan (Baku, June 28, 2011): the document was not published. URL: http://garant.ru
ru 17. On the approval of the Regulations of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation: order of the Ministry of Internal Affairs of Russia of 17.10.2013 № 850 // Russian newspaper. 2013. № 262.
