CC BY
115
УДК 341.01 ББК 67.51
ОСОБЕННОСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЫПОЛНЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ МЕЖВЕДОМСТВЕННЫХ ДОГОВОРОВ (НА ПРИМЕРЕ ДОГОВОРОВ МВД РОССИИ)
НАТАЛЬЯ СЕРГЕЕВНА СИМОНОВА,
профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Восточно-Сибирского института МВД России, соискатель кафедры прав человека и международного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент Научная специальность 12.00.10 - международное право; европейское право
E-mail: [email protected] Научный консультант: Заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор И.И. Котляров
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Отмечается отсутствие правовых норм, определяющих элементы механизма обеспечения выполнения договорных обязательств; дается их авторское понимание. Установлено, что юридическая природа международных межведомственных договоров позволяет экстраполироватьобеспечительный механизм на обязательствапо межведомственным договорам; выявлены существенные особенности обеспечения выполнения международных межведомственных договоров на примере договоров МВД России.
Ключевые слова: международный договор; международный межведомственный договор; обеспечение выполнения международных договоров.
Annotation. Noticed lack of legal norms, constructing the mechanism of ensuring for meeting commitments under international treaties, and with the author's point of view to this problem. Noted that legal nature of international interdepartmental treaties makes it possible for the ensuring mechanism to be implemented to the obligations under such treaties. Proving this, the author brings to light peculiarities of ensuring for meeting commitments under international interdepartmental treaties using the example of the Ministry of Interior of the Russian Federation treaties.
Keywords: international treaty; international interdepartmental treaty; ensuring for meeting commitments under international treaties.
Юридическая природа международных межведомственных договоров неразрывно связана с природой международных договоров в целом и в этом смысле они подпадают под действие Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.1 (далее - Венская конвенция 1969 г.) и Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»2 (далее - закон о международных договорах): к ним применяются все правила о порядке заключения, действия и прекращения действия; в отношении них действуют элементы механизма обеспечения выполнения договорных обязательств3. Важно заметить, что нормами Венской конвенции 1969 г. и закона о международных договорах названный механизм и его элементы не определены.
Существенное значение для обеспечения выполнения обязательств по международным межве-
домственным договорам имеет принцип pacta sunt servanda, выражающий в современном международном праве ядро института обязательности4. Межведомственный характер международного договора не умаляет его юридической обязательности. Однако, обязательность международного межведомственного договора имеет свои пределы в виде действительности и действенности такого договора. А.Н. Морозов справедливо отмечает, что принцип pacta sunt servan-da «обязывает государства соблюдать действующие и действительные договоры. Это относится к международным договорам независимо от уровня, на котором заключены последние»5. С обязательностью международного межведомственного договора тесным образом связан вопрос о его вступлении в силу (ч. 3 ст. 31 закона о международных договорах). По общему правилу международный межведомственный договор вступает в силу с момента его подписания. Однако,
бывают случаи, когда такой договор вступает в силу с момента последнего уведомления о выполнении сторонами внутригосударственных процедур (например, процедур принятия или утверждения). Так, в ст. 13 Договора государств-участников СНГ о межгосударственном розыске лиц от 10 декабря 2010 г. указывается, что он вступает в силу по истечении 30 дней с даты получения депозитарием третьего уведомления о выполнении подписавшими его Сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу. Некоторые авторы (О.И. Тиунов, А.Н. Морозов, С.Ю. Марочкин) допускают возможность ратификации международных межведомственных договоров. Такой подход объясняется стремлением авторов объяснить положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете международных договоров перед законами России и обосновать утверждение о вхождении международных межведомственных договоров в правовую систему Российской Федерации6. Высказываемая позиция заслуживает одобрения, однако носит скорее теоретический характер. Практика же показывает, что международные межведомственные договоры призваны конкретизировать, детализировать положения международных межгосударственных и межправительственных договоров, должны быть более мобильными и легко применимыми, поэтому порядок их вступления в силу должен быть упрощенным. Кроме того, нормы ч. 4 ст. 15 Конституции РФ следует толковать таким образом, что положения международных межведомственных договоров должны обладать приоритетом не в отношении законов, а в отношении актов министерства, заключившего такой договор. Такая позиция представляется обоснованной и подтверждается не только мнениями ученых7, но и судебной практикой Верховного Суда РФ8.
Элементом механизма обеспечения выполнения обязательств по международным межведомственным договорам является и институт добросовестности, т.е. верности принятым обязательствам. Норма закона о международных договорах гласит, что международные договоры Российской Федерации подлежат добросовестному выполнению (ч. 1 ст. 31), что означает невозможность для государства ссылаться на положения своего внутреннего права для оправдания невыполнения договора (ст. 27 Венской конвенции 1969 г.).
Институтом добросовестности выполнения договорных обязательств обусловлена необходимость активных действий государства (в лице его компетентных органов), направленных на выполнение международного межведомственного договора. Одним из таких действий является опубликование текста договора. Опубликование международных межведомственных договоров, по мнению А.Н. Морозова, представляет большую значимость для их реализации, использования и применения9. Данная сфера, кажущаяся очевидной, не лишена проблем. По мнению
Б.Л. Зимненко, во внутреннем праве России подлежат применению только положения официально опубликованных международных договоров10, что корреспондирует ст. 5 закона о международных договорах: положения официально опубликованных международных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Непосредственность действия означает включенность в правовую систему государства и возможность (и необходимость) практического применения официальными инстанциями. В отношении международных межведомственных договоров федеральный закон содержит существенное уточнение, согласно которому такие договоры опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях таких органов (ч. 3 ст. 30). В соответствии с Приказом МВД России от 5 января 2007 г. № 6 «Об утверждении наставления по организации правовой работы в системе МВД России»11 тексты международных договоров Российской Федерации, заключенных от имени МВД России, публикуются в официальных изданиях МВД России (п. 39 приказа). Такими официальными изданиями признаются Бюллетень текущего законодательства и Вестник МВД России. При необходимости в этих изданиях публикуются тексты международных документов, не являющихся международными договорами.
Необходимо отметить, что в тексте федерального закона не учтена важнейшая специфичная черта международных межведомственных договоров - возможность содержать сведения «для служебного пользования». При таких обстоятельствах следовало бы воспользоваться формулировкой Постановления Совета Министров СССР от 28 августа 1980 г. № 743: вступившие в силу международные межведомственные договоры публикуются по решению органов, от имени которых были заключены, если нет иной договоренности сторон по этому поводу (п. 13)12. При этом следует учитывать, что, если согласие на обязательность международного межведомственного договора будет принято в форме федерального закона (возможность ратификации указывалась ранее), то, по справедливому замечанию Б.И. Осминина, такие межведомственные договоры не могут быть секретными или с пометкой «для служебного пользования»13.
Тесную связь с опубликованием имеет процедура регистрации международных договоров. Общее правило содержится в ст. 102 Устава ООН14, в соответствии с которой всякий договор и всякое международное соглашение, заключенные любым членом ООН, должны быть, при первой возможности, зарегистрированы в Секретариате и им опубликованы. При отсутствии регистрации договора стороны утрачивают право ссылаться на такой договор или соглашение в любом из органов ООН. Полагаем, названные положе-
ния следует признать крайне значимыми для механизма обеспечения выполнения договорных обязательств, в особенности для случаев недобросовестного выполнения обязательств стороной в договоре. Отсутствие возможности сослаться на нормы международного договора в конвенционных органах ООН и в Международном Суде ООН существенным образом отразится на выполнимости положений договора. В отношении международных межведомственных договоров может и должно существовать правило о регистрации. В случаях, когда возможность официального опубликования межведомственного договора не обусловлена его секретным или «служебным» характером, автоматически отпадает основание для нерегистрации такого договора. В приказе МВД России от 5 января 2007 г. № 6 указано, что «копии официально поступивших в МВД России межгосударственных и межправительственных международных актов, а также подлинники межведомственных актов регистрируются в МВД России и передаются в Центр правовой информации МВД России (п. 37 приказа). Примечательно, что в Постановлении Совета Министров СССР от 28 августа 1980 г. № 743 содержалось положение, согласно которому министерства, заключившие международные межведомственные договоры и признавшие их подлежащими регистрации, проводили такую регистрацию в соответствующих международных организациях в соответствии с правилами процедуры организации (п. 14)15. Следует согласиться с правильностью таких формулировок, так как, во-первых, принятие решения о признании или не признании межведомственных договоров подлежащими регистрации отнесено к внутренней компетенции министерства, а во-вторых, процедура регистрации предполагает обращение в международные организации, что укладывается в терминологию и смыслы ст. 102 Устава ООН.
Важнейшей особенностью международных межведомственных договоров является их двухсторонний характер. Как отмечал И.И. Лукашук, по мере развития международного сотрудничества в специальных областях быстро растет количество соглашений между соответствующими ведомствами различных государств. Рост числа межведомственных соглашений по специальным вопросам - характерная черта современных двусторонних отношений16. Полагаем, этот факт является крайне важным для функционирования обеспечительного механизма: такие укоренившиеся в международной практике средства обеспечения договорных обязательств как международные гарантии и контроль к системе двусторонних отношений вряд ли применимы. В этом смысле механизм обеспечения выполнения обязательств, приобретает видимую особенность для международных межведомственных договоров. Международные средства обеспечения обязательств все же не утрачивают своей актуальности для двусторонних договоров, но приобретают специфику. Часто применимыми средствами обеспечения являются следующие.
1. Рабочие встречи и совещания. В соответствии со ст. 9 Соглашения о сотрудничестве между МВД России и МВД Турецкий Республики от 30 октября 1992 г. представители Сторон не реже одного раза в год на основе взаимности встречаются для обсуждения вопросов, связанных с выполнением соглашения. Возможность проведения рабочих встреч предусмотрена ст. 12 Соглашения о сотрудничестве между МВД России и МВД Государства Палестина от 24 января 2014 г. Аналогичное положение обнаруживаем в ст. 12 Соглашения о сотрудничестве между МВД России и МВД Республики Таджикистан от 21 августа 2007 г. Примером использования совещания как средства обеспечения выполнения международного межведомственного договора может служить Протокол совещания министров внутренних дел государств-участников Таможенного союза от 24 августа 2010 г.
2. Консультации. Ст. 13 Соглашения о сотрудничестве между МВД России и МВД Республики Македонии от 27 октября 2011 г. предусматривает необходимость проведения рабочих встреч и консультаций в целях рассмотрения вопросов укрепления и повышения эффективности сотрудничества на основании соглашения. Необходимость проведения консультаций заложена в ст. 12 Соглашения о сотрудничестве между МВД России и МВД Республики Таджикистан от 21 августа 2007 г. В ст. 12 Соглашения о сотрудничестве между МВД России и МВД Государства Палестина от 24 января 2014 г. также указывается необходимость проведения консультация для обеспечения выполнения положений соглашения.
3. Оказание помощи. Ст. 8 Соглашения о сотрудничестве между МВД России и МВД Турецкий Республики от 30 октября 1992 г. предусматривает, что в целях выполнения соглашения Стороны на основе взаимности оказывают друг другу помощь, используя при этом имеющиеся у них технические и другие возможности.
4. Определение органов, ответственных за выполнение договора. Согласно ст. 12 Соглашения о сотрудничестве между МВД России и МВД Республики Македонии от 27 октября 2011 г. координация мероприятий по сотрудничеству возлагается с Российской Стороны на Договорно-правовой департамент МВД России, с Македонской Стороны - на Департамент международного полицейского сотрудничества МВД Республики Македонии (ч.1 ст.12). Более того, при необходимости могут быть определены специализированные оперативные подразделения для установления непосредственных контактов во исполнение положений соглашения и каналы связи между ними (ч. 2 ст. 12). Сходную норму содержит Соглашение о сотрудничестве между МВД России и МВД Республики Таджикистан от 21 августа 2007 г. (ст. 11), Соглашение о сотрудничестве между МВД России и МВД Республики Хорватии от 23 ноября 2012 г. (ст. 11). Общая практика определения в текстах догово-
ров ответственных за выполнение органов подтверждается положениями Соглашения о сотрудничестве между МВД России и МВД Государства Палестина от 24 января 2014 г.: координация мероприятий по сотрудничеству возлагается с Российской Стороны на Договорно-правовой департамент МВД России, с Палестинской Стороны - на Департамент международных связей МВД Государства Палестина (ч. 1 ст. 11). Соглашение также предусматривает возможность определения специализированных оперативных подразделений (ч. 2 ст. 11). Договор государств-участников Содружества независимых государств о межгосударственном розыске лиц от 10 декабря 2010 г. содержит положения о необходимости определения компетентных органов для выполнения тех или иных постановлений договора: Стороны договора осуществляют сотрудничество в межгосударственном розыске лиц через свои компетентные органы, перечень которых определяется каждой Стороной (ст. 2).
5. Обмен представителями. Соглашение о сотрудничестве между МВД России и МВД Республики Македонии от 27 октября 2011 г. предусматривает возможность обмена представителями в целях повышения эффективности взаимодействия и координации совместных действий в рамках соглашения (ч. 3 ст. 12). Аналогичное положение содержится в ч. 3 ст. 11 Соглашения о сотрудничестве между МВД России и МВД Республики Хорватии от 23 ноября 2012 г. Интересное положение содержится в ст. 8 Соглашения о сотрудничестве между МВД России и МВД Словацкой Республики от 28 февраля 2014 г. Согласно названной норме, в целях укрепления полицейского сотрудничества в предупреждении, выявлении, пресечении и раскрытии преступлений каждая Сторона соглашения может использовать офицера связи. Такой офицер занимается своей деятельностью согласно правилам направляющей Стороны и соблюдает национальное законодательство принимающего государства.
6. Принятие внутригосударственных нормативных правовых актов. В соответствии с п. 3 Положения о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, в таких международных актах допускаются ссылки на обязательства, принятые Сторонами по международным договорам. В таком случае, часть международного акта, содержащая указанные ссылки, приобретает обязательный для выполнения характер. Подтверждением данного тезиса может служить п. 7 рассматриваемого Положения. В соответствии ним министерства в пределах своей компетенции принимают меры по выполнению международных актов. При необходимости в этих целях могут издаваться соответствующие нормативные и иные правовые акты.
Интересен тот факт, что МВД России, при необходимости, может на основе гражданско-правовых
договоров сотрудничать с коммерческими или некоммерческими организациями для достижений целей международного межведомственного договора. Это лишний раз доказывает, что международный договор «уже не выступает чем-то чуждым для организаций и учреждений государства, вплетается в сферу внутригосударственных отношений, используется и применяется субъектами внутригосударственного права»17.
7. Осуществление контроля. Общий внутригосударственный контроль над выполнением международных межведомственных договоров осуществляет Правительство РФ на основании ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ»18. Более того, ст. 21 названного закона предписывает Правительству РФ обеспечивать выполнение обязательств по международным договорам Российской Федерации. Следует иметь в виду, что Россией заключено более двух десятков тысяч международных договоров. В такой ситуации многократно возрастает роль внутриведомственного контроля над выполнением договорных обязательств. При этом контрольные функции МВД России не отражены в положении о нем (что характерно и для большинства других федеральных органов исполнительной власти). Полагаем, наличие соответствующих правовых норм помогло бы структурировать, оптимизировать выполнение межведомственных договоров. Добавим, что Министерство иностранных дел, осуществляющее общее наблюдение за реализацией международных договоров, вряд ли способно переломить ситуацию с их выполнимостью. Контрольные функции МВД России крайне важны, так как, в отличие от наблюдения, предусматривают вмешательство в административную деятельность органов исполнительной власти и должностных лиц.
Примечательно, что большинство современных международных межведомственных договоров МВД России пользуются формулировками Типового проекта соглашения о сотрудничестве, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 июня 1995 г. № 653 (в ред. от 12 апреля 2010 г.), чем объясняется однотипный характер средств обеспечения выполнения договорных обязательств. Унификация практики в данном случае должна восприниматься положительно, так как в таком случае возможно ее обобщение и выработка рекомендаций по совершенствованию (например, методических рекомендаций по проведению рабочих встреч и консультаций, правил поведения представителей МВД России за рубежом и пр.).
Необходимо подчеркнуть, что большую актуальность для обеспечения выполнения обязательств по международным межведомственным договорам приобретают именно внутригосударственные средства. Федеральным органам исполнительной власти и Министерству внутренних дел РФ, в частности, не-
обходимо учитывать это обстоятельство. С.Ю. Ма-рочкин придерживается позиции, что значительная часть норм международного права (а не только норм межведомственных договоров) реализуется на внутригосударственном уровне. И это обстоятельство диктует необходимость проведения целой системы правотворческих и правоприменительных меропри-ятий19. Поддерживая общую концепцию ученого, а также принимая во внимание разрозненность правовых норм, регламентирующих механизм обеспечения выполнения обязательств по международным межведомственным договорам, полагаем целесообразным принятие постановления Правительства РФ о порядке заключения, выполнения и прекращения международных межведомственных догово-ров20.
1 http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/law_ treaties.shtml (дата обращения - 11 мая 2014 г.).
2 Российская газета. 1995. 21 июля; СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
3 К элементам механизма обеспечения выполнения договорных обязательств относятся институты обязательности и добросовестности, международные и внутригосударственные средства обеспечения, институты судебных органов, международных организаций, международно-правовой ответственности. См. подробнее: Симонова Н.С. Институциональный механизм обеспечения выполнения обязательств по международным договорам: понятие, основные элементы // Московский журнал международного права. 2013. № 3.
4 См., например: Тиунов О.И. Принцип соблюдения международных обязательств. М., 1979. С. 45.
5 Морозов А.Н. Международные межведомственные договоры Российской Федерации в свете взаимодействия международного и внутригосударственного права: Дисс.....канд. юрид.
наук. М., 2008. С. 157.
6 См., например: Морозов А.Н. Международные договоры межведомственного характера Российской Федерации в ее правовой системе и системе права // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. 2008. № 5. С. 270-271.
7 См. например: Комментарий к Федеральному закону «О
международных договорах Российской Федерации» / Под ред. В.П. Звекова, Б.И. Осминина. М., 1996. С. 24.
8 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12. С. 3-8.
9Морозов А.Н. Международные межведомственные договоры СССР: опыт и современная практика Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 107.
10 ЗимненкоБ.Л. Международные договоры Российской Федерации как часть ее правовой системы // Российское правосудие. 2007. № 3. С. 61.
11 СТРАС Юрист.
12 Свод законов СССР. 1990. Т. 9. С. 20; СП СССР 1980. № 22. С. 136.
13 Осминин Б.И. Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств. М., 2006. С. 383.
14 Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. М., 1956; http://www.un.org/ru/documents/charter/chapter.sht-т1 (дата обращения - 14 мая 2014 г.).
15 Постановление Совета министров СССР от 28 августа 1980 г. № 743 «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР межведомственного характера» // Свод законов СССР 1990. Т. 9. С. 20; СП СССР. 1980. № 22. С. 136.
16 Лукашук И.И. Органы, представляющие государство при заключении международных договоров. Киев, 1965. С. 61.
17 Морозов А.Н. Международные межведомственные договоры Российской Федерации в свете взаимодействия международного и внутригосударственного права: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 174.
18 СЗ РФ. 22.12.1997. № 51. Ст. 5712; Российская газета. № 245. 1997. 23 декабря.
19 Марочкин С.Ю. Вопросы эффективности норм международного права // Советский ежегодник международного права. М., 1989. С. 19.
20 Авторский проект Постановления явился частью работы, представленной на конкурс по совершенствованию деятельности органов внутренних дел РФ в 2014 г.
