CC BY
118
roC'
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПРОЦЕССЕ ЗАКЛЮЧЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ
DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2017.3.2
Курашвили Автандил Юрьевич, кандидат юридических наук, главный юрисконсульт дирекции по юридическим вопросам ПАО «Силовые машины - ЗТЛ, ЛМЗ, Электросила, Энергомашэкспорт, e-mail: [email protected].
Аннотация. Статья посвящена участию парламента Российской Федерации
в заключении международных договоров различных уровней. Автором рассматриваются вопросы представления рекомендаций по заключению международных договоров, процедура ратификации, режим оговорок; выявляются основные проблемы и противоречия по заявленной теме. Отдельное внимание уделено межпарламентскому сотрудничеству и статусу подобных договоров. В ходе исследования проанализированы как международные, так и внутригосударственные акты. Публикация может представлять интерес для лиц, занимающихся правом международных договоров и процедурой их заключения, а также вопросами межпарламентского сотрудничества законодательных органов государств.
Ключевые слова: Парламент, заключение договоров, международные договоры, Государственная Дума, Совет Федерации, ратификация, оговорки, межпарламентское сотрудничество.
В соответствии со ст. 94 Конституции, Федеральное Собрание - Парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом государства, главным предназначением которого определено осуществление законодательных полномочий согласно принципу разделения властей. Исходя из того, что носителем суверенитета и единственным источником власти в государстве является его многонациональный народ, именно Федеральное Собрание, в отличие от органов исполнительной и судебной власти, является непосредственным представителем и выразителем интересов всего населения России. Важная роль парламента в системе осуществления властных полномочий находит своё выраже-
ние не только в законодательной функции, но и в процессе заключения, исполнения и прекращения международных договоров.
Договоры представляют собой наиболее удобную и приемлемую форму согласования, закрепления и развития сотрудничества между государствами и народами. Основная цель международных договоров заключается в юридическом определении взаимных прав и обязанностей договаривающихся сторон. Договорная форма закрепления международных отношений гарантирует стабильность и преемственность международного правопорядка.
Основными внутригосударственными актами, регулирующими участие парламента России в процессе заключения международных договоров, помимо Конституции, являются: Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», Постановление Государственной Думы «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также Постановление Совета Федерации «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
Анализируя тексты вышеназванных актов можно выделить два основных аспекта участия Федерального Собрания в процессе заключения международных договоров. Первый связан с предоставлением рекомендаций по заключению международных договоров, а второй момент относится к выражению согласия на обязательность международного договора посредством процедуры его ратификации.
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» наделяет правом каждую из палат парламента, в зависимости от характера затрагиваемых вопросов, предоставлять рекомендации о заключении международных договоров на рассмотрение Президенту РФ или Правительству РФ. При этом Президент РФ, Правительство РФ или по их поручению федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации обязаны в месячный срок дать ответ на такую рекомендацию (ст. 8).
В силу того, что упомянутый выше закон не содержит в себе какого-либо перечня международных договоров, рекомендации о заключении которых необходимо направлять Президенту РФ или Правительству Российской Федерации, то адресата рекомендаций могут определять непосредственно их составители исходя из затрагиваемых вопросов и уровня вероятного международного договора. Как правило, Президенту РФ направляются рекомендации о заключении международных договоров относительно обеспечения обороны государства, границ, территориального устройства и т.п. В Правительство РФ предоставляются рекомендации по заключению международных договоров экономического, социального, культурного и другого аналогичного характера.
Необходимо обратить внимание на то, что закон не определяет специальных требований для предоставления рекомендаций о заключении международных договоров Российской Федерации. К сожалению, регламен-
ты обеих палат Федерального Собрания также не содержат в себе подробного описания процедуры внесения рекомендаций по заключению международных договоров. Тем самым ст. 8 Закона не получила своего развития в специальных актах как Государственной Думы, так и Совета Федерации.
Из сложившейся ситуации нам видятся два выхода. Первый заключается в применении по аналогии процедуры, предусмотренной ст. 9 Закона, для предложений о заключении международных договоров. Второй выход является менее формализованным, при котором такие рекомендации представляют собой пожелания, подготовленные профильными комитетами парламента, по заключению определённых международных договоров. Подобные рекомендации могут содержать в себе общие положения будущих договоров, а также обоснование целесообразности их заключения.
Если предоставление рекомендаций по заключению международных договоров в отечественном законодательстве появилось относительно недавно (например, такое понятие не было известно закону о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР 1978 г.), то институт ратификации известен уже давно как в международном, так и во внутреннем праве.
Сегодня итог процесса ратификации находит своё воплощение в двух различных документах. Международным актом является ратификационная грамота, которая передаётся другой договаривающейся стороне, либо сдаётся на хранение депозитарию. Внутригосударственным актом в Российской Федерации определён закон о ратификации. Оба акта соответствуют двум функциям ратификации: международной и внутригосударственной.
Ещё при разработке Венской конвенции о праве международных договоров, делегаты конференции активно дискутировали по вопросу ратификации международных соглашений. Ратификацию предлагали, как уровнять с другими способами выражения согласия на обязательность международного договора, так и придать ей особый статус. В итоге было принято решение о том, что необходимость ратификации оставить на усмотрение сторон переговоров, дабы избежать прямого конфликта с законодательными нормами государств1. В результате, сегодня на международном уровне отсутствуют заранее определённые виды международных договоров, которые подлежат ратификации в обязательном порядке. В вопросе ратификации того или иного международного договора основную роль играет внутреннее право договаривающихся сторон. Как правило, наиболее значимые для будущего участника международные договоры проходят внутригосударственную процедуру ратификации, другие, менее существенные -не сопровождаются такой процедурой.
Во избежание возможных коллизий относительно вступления международного договора в силу, стороны могут включить в него положения
1 Cm.: United Nations Conference on the Law of Treaties. 1st Session. Official Records. New York: United Nations, 1969.
о том, что договор вступает в силу после обмена уведомлениями о выполнении сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления международного договора в силу. Такие формулировки участники переговоров могут использовать, когда не совпадают их внутригосударственные процедуры выражения согласия на обязательность договора.
В соответствии с нормами Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» ратификации подлежат международные договоры:
1) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;
2) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;
3) о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении государственной границы, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
4) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;
5) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации (ст. 15).
Таким образом, данный Закон, в отличие от конвенции, определил общий круг вопросов, подлежащий ратификации. Диапазон ратифицируемых международных договоров значительно расширен по сравнению с аналогичным законом 1978 г и включает наиболее важные с точки зрения государственных интересов соглашения.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы, проект федерального закона о ратификации международного договора вносится на рассмотрение палаты Президентом РФ или Правительством РФ. В случае внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о ратификации международного договора иными субъектами права законодательной инициативы, Государственная Дума принимает постановление о направлении внесенного законопроекта Президенту РФ для предложений по данному законопроекту1.
1 Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Подобное правило объясняется установленной иерархией международных договоров Российской Федерации, а также распределением компетенции между органами власти в вопросах заключения международных договоров государства.
Сегодня законодательно установлена трехуровневая система международных договоров Российской Федерации. Данную систему составляют межгосударственные и межправительственные договоры, а также договоры межведомственного характера1. Договор любого уровня может подлежать ратификации при наличии одного или нескольких условий, определенных ст. 15 Закона.
Международные договоры, решения о подписании которых были приняты Президентом РФ, вносятся в Государственную Думу на ратификацию Президентом РФ, а международные договоры, решения о подписании которых были приняты Правительством РФ, вносятся на ратификацию Правительством РФ. При этом Правительство РФ вправе в случае необходимости представить Президенту РФ предложение о внесении на ратификацию международного договора, решение о подписании которого было принято непосредственно Правительством РФ2.
Рассматривая данное правило необходимо обратить внимание на одну особенность. Решение о подписании международного договора межведомственного характера принимается федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации. Правительство РФ принимает решение только о проведении переговоров в отношении подобных договоров, но не их подписании3. Соответственно возникает вопрос: кто вправе вносить в Государственную Думу на ратификацию такие договоры?
Полагаем, что данную проблему можно разрешить двумя путями. Первый вариант заключается в том, чтобы международные договоры межведомственного характера не затрагивали вопросы, поименованные в ст. 15 Закона, и в таком случае не возникало необходимости в ратификации подобных договоров.
Второй вариант представляет собой внесение федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными организациями совместно с Министерством иностранных дел РФ предложений Президенту РФ или правительству Российской Федерации об одобрении и внесении на ратификацию в Государственную Думу международных договоров межведомственного характера, как это предусмотрено п. 2 ст. 16 Закона.
К сожалению, федеральные министерства и уполномоченные организации, обладая правом внесения предложений о заключении междуна-
1 Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15.07.1995 № 101-ФЗ.
2 Там же. П. 1 ст. 16
3 Там же. П. 3 ст. 11.
родных договоров Российской Федерации, участвуя в переговорах и составлении текста, не могут напрямую внести в Государственную Думу данный договор для ратификации, в отличие от органов, являющихся субъектом права законодательной инициативы, но не наделённых правом внесения предложений о заключении международных договоров. Данная правовая коллизия до сих пор не получила своего решения в законе.
По общему правилу, государство, при выражении согласия на обязательность международного договора, вправе делать оговорки, когда оно не может согласиться с какими-либо отдельными положениями, содержащимися в договоре, но считает цели и задачи такого договора допустимыми для себя. Такие оговорки должны быть возможны с точки зрения международного права и условий самого договора.
Федеральное Собрание Российской Федерации наделено полномочиями заявлять оговорки к международным договорам, подлежащим ратификации. Данное право в общих чертах закреплено в Венской конвенции о праве международных договоров (ст. 19) и в законе о международных договорах (ст. 25), а также раскрыто в Регламенте Государственной Думы (ст. 192).
Одним из неурегулированных моментов, как по Венской конвенции, так и по российскому законодательству, является отсутствие объективной процедуры установления допустимости оговорки, то есть определения критерия совместимости с объектом и целью международного договора. Обоснованно критикуя режим оговорок, А.В. Жарский отмечает, что в отношении критерия совместимости оговорки с объектом и целью договора может возникнуть много спорных моментов, главный из которых - кто и как должен определить эту совместимость1.
Полагаем, что в таком случае работу по подготовке оговорки совместимой с объектом и целью международного договора могут проводить профильные комитеты Государственной Думы в рамках ст. 192 Регламента.
Несмотря на то, что оговорки можно заявлять при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, Федеральное Собрание в лице Государственной Думы может сделать оговорку только на этапе рассмотрения международного договора в процессе ратификации через принятие соответствующего закона. Аналогичное правило можно распространить и на возражение против оговорок, сделанных другими государствами. При этом отметим, что Регламент Государственной Думы непосредственно не оперирует термином «возражение против оговорки» и фактически заменяет его более широким понятием «заявление» (ст. 192).
Как оговорки, так и возражения против них считаются сделанными от лица государства в целом, а не от его органов. Поэтому подобные действия должны быть согласованы со всеми участниками внутригосудар-
1 Жарский А.В. Правовой режим оговорок по Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2000. №1. С. 28
ственного процесса заключения международных договоров. При прохождении закона о ратификации через парламент государственные интересы должны превалировать над интересами отдельных партий и политических движений. Как справедливо отмечает по этому поводу Б.И. Осминин, «не односторонние действия, направленные на противопоставление органов законодательной и исполнительной власти, а их конструктивное взаимодействие при осуществлении внутригосударственных процедур, необходимых для принятия международных договорных обязательств, отвечает интересам Российской Федерации»1.
Оговорки к международным договорам или возражения против оговорок должны быть отражены в ратификационных грамотах или протоколе об обмене ратификационными грамотами (сдаче на хранение ратификационных грамот). В случае отсутствия подобной информации в вышеназванных документах оговорка считается не сделанной, а возражения не заявленными.
Во внутригосударственный акт о ратификации включаются не только сделанные оговорки и возражения против них. Могут также включаться заявления ратифицирующего органа, в частности о толковании отдельных положений. Однако такие заявления не фиксируются в ратификационной грамоте, и другими участниками международного договора не учитываются.
Несмотря на то, что итог процесса ратификации находит своё воплощение последовательно в законе о ратификации, а затем в ратификационной грамоте (протоколе об обмене ратификационными грамотами или сдаче на хранение ратификационных грамот), процедурные нарушения при заявлении оговорок или возражений против них во время принятия внутригосударственного акта не должны влиять на действительность оговорок или возражений против таковых, зафиксированных в международном акте к уже действующему договору. В соответствии со ст. 27 Венской конвенции государство не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.
Регламент Совета Федерации не содержит отдельной процедуры по ратификации международных договоров в целом, и заявлении оговорок или возражений против них - в частности. Соответственно мы можем сделать вывод об отсутствии у Совета Федерации полномочий в отношении оговорок к международным договорам Российской Федерации.
С развитием межгосударственных связей своё развитие получают и органы государственной власти. Парламенты не стали исключением из общей тенденции. В наши дни значительное внимание стало уделяться межпарламентскому сотрудничеству, а также обмену опытом между Федеральным Собранием и парламентами других стран. Контакты поддерживаются как в рамках различных универсальных и региональных межпарла-
1 Осминин Б.И. Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств. М. 2006. С. 284.
ментских организаций, так и на двустороннем уровне. Возможность такого сотрудничества отражена в Регламенте Государственной Думы: «В случае необходимости Государственная Дума может заключать с парламентами других государств и международными парламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве». Регламент Совета Федерации также установил, что: «Совет Федерации может заключать соглашения о межпарламентском сотрудничестве и осуществлять обмен парламентскими делегациями» (ст. 200).
Обе палаты ежегодно утверждают план международного межпарламентского сотрудничества и соответствующий бюджет.
Несмотря на то, что договоры о межпарламентском сотрудничестве заключаются между органами законодательной власти различных государств, такие договоры в Российской Федерации не носят статуса международных. Венская конвенция о праве международных договоров оставляет за государствами суверенное право решать вопрос, на каком из уровней заключать тот или иной международный договор.
Федеральный закон о международных договорах выделяет лишь государственный, правительственный и ведомственный уровни международных договоров. К сожалению, парламентские соглашения в нём отсутствуют. Федеральное Собрание, являясь непосредственным представителем и выразителем интересов всего населения государства, лишено права заключать международные договоры.
Справедливо отмечет в своих исследованиях Т.А. Васильева, что для современного периода характерно ослабление функций парламента и наличие системного кризиса, обусловленного причинами как объективного, так и субъективного характера1. Добавим, что подобная тенденция касается не только процесса внутреннего нормотворчества, но и международного.
При исследовании вопроса нами был обнаружен только один нормативный акт о международных договорах, который выделяет межпарламентские соглашения как отдельный вид международных договоров. Таковым является Закон «О международных договорах Кыргызской Республики»2. Соответственно, отсутствие унифицированного подхода государств к статусу межпарламентских соглашений может вызвать споры относительно возможности применения норм Венской конвенции о праве международных договоров к подобным документам.
Не умаляя роли парламента в отношении международных договоров, И.И. Лукашук отмечает, что «усложнение международных отношений
1 Васильева Т.А. Законодательные полномочия парламентов в зарубежных странах: современные тенденции // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2012. № 1. С.139.
2 Закон Кыргызской Республики «О международных договорах Кыргызской Республики» от 24.04.2014. № 64 // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 2014. № 4. Ч. 3 ст. 3.
и их правового регулирования требует всё более высокого уровня знаний для решения связанных с ними вопросов. В большинстве случаев парламентарии такими знаниями не обладают»1.
Несмотря на все проблемы и противоречия, роль парламента в процессе заключения международных договоров трудно переоценить. Являясь воплощением представительной демократии, парламент может способствовать решению многих международных задач. Прохождение проекта международного договора через парламентские комитеты и комиссии позволяет многократно обсудить текст, а также суть международного договора, возможные его правовые, экономические и политические последствия, проконтролировать действия уполномоченных лиц и подготовить соответствующие заявления, что представляется особо важным для полноценного исполнения в будущем принимаемых договорных обязательств.
Библиографический список
1. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г // Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. № 37. 10 сентября.
2. Закон Кыргызской Республики «О международных договорах Кыргызской Республики» от 24.04.2014 № 64 // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 2014. № 4.
3. Конституция Российской Федерации 1993 г
4. Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
5. Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
6. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15.07.1995 № 101-ФЗ.
7. United Nations Conference on the Law of Treaties. 1st Session. Official Records. New York: United Nations, 1969.
8. Васильева Т.А. Законодательные полномочия парламентов в зарубежных странах: современные тенденции // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2012. № 1. С. 138-156.
9. Жарский А. В. Правовой режим оговорок по Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2000. № 1. С. 28-32.
10. Лукашук И. И. Современное право международных договоров: в 2 т. Т. 1. Заключение международных договоров. М.: Волтерс Клувер, 2004.
11. Осминин Б.И. Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств. М.: Волтерс Клувер, 2006.
1 Лукашук И. И. Современное право международных договоров. Т. 1. Заключение международных договоров. М. 2004. С. 481.
