CC BY
366
Многосторонние международные договоры Российской Федерации: особенности вступления в силу
БАЛьХАЕВА Саяна Баировна,
научный сотрудник отдела международного публичного права ИЗиСП
В настоящее время резко возросла потребность в межгосударственном сотрудничестве на широкой многосторонней основе, в повышении эффективности действующих и создании и утверждении в международном праве новых норм по ряду проблем.
Значительное переплетение интересов государств, потребности выхода договора за рамки двух контрагентов привели к тому, что тематика двусторонних договоров постепенно переместилась в сферу договоров многосторонних1. Так, в подготовленном ООН Руководстве по международным договорам отмечается, что «Организация Объединенных Наций предпринимает различные инициативы по оказанию государствам помощи в присоединении к многосторонним договорам и содействии тем самым укреплению международного правопорядка»2. В связи с этим вполне оправданным представляется усиление внимания к порядку вступления в силу многосторонних международных договоров и его особенностям в сравнении с двусторонними договорами. Анализируя данный вопрос, И. И. Лукашук отмечал, что «в наше время обнаруживается тенденция к расширению объема постановлений, относящихся к порядку действия договора. В первую очередь это относится к широким многосторонним договорам, в которых
1 См.: Ляхс М. Многосторонние договоры / под ред. В. Н. Дурденевского. М., 1960. С. 50.
2 Treaty Handbook, Prepared by the Treaty Section of the Office of Legal Affairs. United Nations. 2006. P. VI.
рассматриваются наиболее сложные вопросы»3.
Разумеется, это нельзя понимать упрощенно. Детерминированность содержания воли государства, его международно-правовой позиции, как и его свобода воли, не является абсолютной. «Государство, — подчеркивает В. А. Василенко, — своей суверенной волей решает, принимать ли ему участие в том или ином международном договоре... быть вместе с другими государствами создателем новых норм международного права...»4. Участвуя в процессе создания норм по вопросам, в отношении которых существует общий интерес в их международно-правовом регулировании, государство неизбежно сталкивается с необходимостью его учитывать. В этих рамках также возможны различные варианты избираемой государством позиции по конкретным проблемам. При этом характер и содержание международно-правовой позиции государства зависят от того, насколько интересы и цели данного государства соответствуют объективным закономерностям развития международных отношений, потребностям международного сообщества государств в решении проблем, представляющих общий интерес5.
В принципе решающим фактором возникновения договора является воля сторон. Она определяет ход
3 Лукашук И. И. Форма международных договоров: учеб.-практ. пособие. М., 2001. С. 100.
4 Василенко В. А. Ответственность государства за международные правонарушения. М., 1976. С. 17.
5 См.: Ульянова Н. Н. Общие многосторон-
ние договоры в современных международ-
ных отношениях. М., 1981. С. 176— 178.
переговоров, от нее зависит разработанный в результате этих переговоров документ, который должен выражать согласованные позиции субъектов международного права.
Составление многостороннего договора — сложный процесс, так как речь идет о совмещении многочисленных противоречивых действий, вытекающих из различий политического, экономического и общественного характера, которые присущи государствам на каждом этапе их исторического развития. Выдающийся французский профессор Ж. Бадеван справедливо заметил: «Связать два или тем более несколько государств одним дипломатическим актом — это само по себе является сложной задачей»6.
Как отмечает Э. Ост, «переговоры даже на региональном уровне часто представляются проблематичными для государств, не говоря уже о многосторонних договорах. Достижение успешного соглашения требует многих компромиссов»7.
Особое значение приобрели общие многосторонние договоры, призванные регулировать отношения, которые представляют интерес для международного сообщества государств в целом. Подлинная эффективность таких договоров обусловлена закреплением права участия в них всех государств без какой бы то ни было дискриминации и обеспечением реальной универсальности таких договоров8. Заключение такого договора возможно лишь при наличии у государств общей заинтересованности прийти к соглашению по вопросам, которым договор посвящен. Однако необходимо учитывать, что общий интерес стран выступа-
6 Basdevant J. La conclusion et la redaction des traites et des instruments diplomatiques autres que les traites. La Haye, 1926. P. 545.
7 Aust A. Handbook of International Law. Cambridge University Press, 2010. P. 68.
8 См.: Международное право: учебник/ отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. 5-е изд. М., 2009. С. 142.
ет в единстве с индивидуальными интересами государств, вырабатывающих международно-правовые нормы. Формирование международно-правовой позиции государства, т. е. содержание его воли, — это сложный процесс, который формулируется под влиянием совокупности многих факторов объективной действительности (например, экономических)9.
Справедливости ради необходимо отметить, что договоры с ограниченным числом участников и двусторонние договоры также оказывают влияние на развитие международного права. Они иногда ведут к заключению многосторонних международных договоров с большим количеством участников, примером может служить Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г., на которую большое влияние оказали двусторонние консульские конвенции. Нормы таких договоров могут получить всеобщее признание договорным или обычным путем и стать нормами общего международного права10.
Конкретных требований к форме многостороннего международного договора не существует, хотя она (форма) бесспорно важна для сторон, которые намерены урегулировать правовые отношения между собой в виде соглашения11. Согласно общепринятой практике договор состоит из определенных элементов: наименование, преамбула, текст договора, заключительные статьи, заключительные постановления, а также приложения (если таковые имеются). Наличие всех этих компонентов не является обязательным, и отсутствие одного или другого не влияет на юридическую силу договора. В число заключительных ста-
9 См.: Тункин Г. И. Теория международного права: учебник / под общ. ред. Л. Н. Шестакова. М., 2009. С. 247.
10 См.: Тункин Г. И. Указ. соч. С. 125.
11 См.: Malcolm N. Shaw. International Law.
Cambridge University Press, 2008. P. 905.
тей многостороннего договора обычно входят статьи, касающиеся урегулирования споров, внесения в договор поправок и его пересмотра, статуса приложений, порядка его подписания, ратификации, присоединения к нему, вступления в силу, выхода из договора и прекращения его действия, оговорок, назначения депозитария и аутентичности текстов. Помимо этого, в договор могут включаться также статьи, устанавливающие связь какого-либо конкретного договора с другими договорами, срок его действия, порядок временного применения, территориальные рамки применения, а также положения, касающиеся его регистрации.
С момента своего принятия многосторонний договор порождает определенные юридические последствия. Даже если он еще не вступил в силу, некоторые его положения применяются с момента утверждения текста договора. К таковым относятся нормы, регулирующие установление аутентичности текста, выражение согласия государств на обязательность для них договора, порядок или дату вступления договора в силу, оговорки, функции депозитария и т. п.12
В России институт вступления в силу договоров регулируется ст. 24 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», в которой говорится, что «международные договоры вступают в силу для Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися сторонами». Указание на то, что договоры вступают в силу «в соответствии с настоящим Федеральным законом», означает необходимость соблюдать требования Закона при формулировании положений
12 См. п. 4 ст. 24 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.
договора, касающихся вступления в силу13.
Вопрос о вступлении в силу многосторонних договоров имеет ряд специфических моментов, к числу которых относится: количество уведомлений о выражении согласия на обязательность международного договора, необходимых для вступления многостороннего договора в силу; срок, определяемый после депонирования последней ратификационной грамоты; обязательность ратификации договора определенными государствами в соответствии с фиксируемыми критериями.
Исследование этих вопросов необходимо начать с Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., являющейся универсальным многосторонним договором.
В статье 84 этой Конвенции говорится, что: «1. Настоящая Конвенция вступает в силу на тридцатый день с даты сдачи на хранение тридцать пятой ратификационной грамоты или тридцать пятого документа о присоединении.
2. Для каждого государства, ратифицировавшего Конвенцию или присоединившегося к ней после сдачи на хранение тридцать пятой ратификационной грамоты или тридцать пятого документа о присоединении, Конвенция вступает в силу на тридцатый день после сдачи на хранение им своей ратификационной грамоты или документа о присоединении».
Из формулировки этой статьи видно, что для вступления в силу названной Конвенции государства избрали два условия:
требуется определенное число государств, ратифицировавших Конвенцию или присоединившихся к ней (количественный критерий);
необходимо истечение определенного срока между депонированием последней ратификационной грамо-
13 См.: Комментарий к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» / отв. ред. В. П. Звеков, Б. И. Осминин. М., 1996. С. 81.
ты и вступлением Конвенции в силу (временной критерий).
Почему требуется именно 35 ратификаций или присоединений? В связи с чем устанавливается срок в 30 дней? Чем обоснованы эти цифры? Каков критерий при решении этих вопросов?
Рассмотрим сначала международную договорную практику. Многосторонние международные договоры часто содержат условия о числе необходимых выражений согласия для вступления их в силу. Но единообразия в этом вопросе нет. Напротив, договорная практика свидетельствует об использовании государством самых различных вариантов.
В Конвенции о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации, принятой в Пекине в 2010 г., содержится следующее правило: «Настоящая Конвенция вступает в силу в первый день второго месяца после даты сдачи на хранение двадцать второго документа о ратификации, принятии, утверждении или присоединении» (ст. 22). Международная конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений, принятая в Нью-Йорке в 2006 г., устанавливает, что «настоящая Конвенция вступает в силу на тридцатый день после сдачи на хранение Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций двадцатой ратификационной грамоты или документа о присоединении» (ст. 39). Также на практике встречаются более усложненные формулы. Например, в Европейской конвенции о ландшафтах, заключенной во Флоренции в 2000 г., говорится, что «Конвенция вступает в силу в первый день месяца, следующего по истечении трех месяцев, считая с даты, когда десять государств — членов Совета Европы заявили о своем согласии быть связанными Конвенцией в соответствии с положениями предыдущего пункта» (ст. 13).
Это примеры простого и наиболее распространенного вступления в си-
лу многосторонних договоров. Нередко условием для вступления в силу многосторонних договоров является выражение согласия на обязательность международного договора государствами, которые играют особую роль в международных отношениях в определенной сфере. В данном случае можно говорить о заключении комплекса договоров, каждый из которых считается самостоятельным источником международного права, но их толкование и реализация предполагают согласованное действие14. Проведенный анализ свидетельствует, что количественный элемент соединяется с «видовым» элементом, т. е. механически подсчитанное количество должно включать в себя государства, имеющие особое качественное значение. Например, в п. 3 ст. IX Договора о нераспространении ядерного оружия, подписанного в Москве, Вашингтоне и Лондоне в 1968 г., указывается, что «настоящий Договор вступает в силу после его ратификации государствами, правительства которых назначены в качестве депозитариев Договора, и 40 другими подписавшими настоящий Договор государствами и сдачи ими на хранение ратификационных грамот. Для целей настоящего Договора государством, обладающим ядерным оружием, является государство, которое произвело и взорвало ядерное оружие или другое ядерное взрывное устройство до 1 января 1967 года»15. Другой пример — Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, подписанный в Нью-Йорке в 1996 г., вступление в силу которого обусловлено ратификацией всеми государствами, перечисленными в приложении 2 указанного Договора.
В самостоятельную группу могут быть выделены многосторонние до-
14 См.: Международное право: учебник / отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. С. 141.
15 Действующее международное право. Т. 2. М., 1997. С. 398—404.
говоры, в которых не названы конкретные государства, но без участия таких государств договор теряет свою значимость. Эти государства в каждой конкретной ситуации отвечают определенным признакам, установленным специфическим критериям. Так, в Конвенции 2006 г. о труде в морском судоходстве, принятой в Женеве, говорится, что «настоящая Конвенция вступает в силу через 12 месяцев после даты регистрации документов о ратификации не менее 30 государств-членов, общая доля валовой вместимости торгового флота которых составляет 33 процента» (ст. VIII). В статье 14 Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом, заключенной в Лондоне в 2001 г., содержится такая формулировка: «Настоящая Конвенция вступает в силу через один год после даты, на которую восемнадцать государств, включая пять государств, каждое из которых имеет флот общей валовой вместимостью не менее одного миллиона, либо подписали Конвенцию без оговорки о ратификации, принятии или утверждении, либо сдали на хранение документы о ратификации, принятии, утверждении или присоединении Генеральному секретарю». Пунктом 1 ст. 13 Протокола 1992 г. об изменении Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г. предписывается следующее: «Настоящий Протокол вступает в силу через двенадцать месяцев после даты, на которую десять государств, включая четыре государства, каждое из которых обладает не менее чем одним миллионом единиц валовой вместимости танкерного флота, сдали на хранение документы о ратификации, принятии, утверждении или присоединении Генеральному секретарю Организации».
Особую категорию представляют «узкие» многосторонние договоры, вступление в силу которых об-
условлено выражениями согласия на обязательность всеми государства-ми-участниками. Например, в ст. 8 Соглашения между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства 1999 г. говорится, что «настоящее Соглашение вступает в силу на тридцатый день со дня сдачи депозитарию на хранение последней ратификационной грамоты».
Известны случаи заключения комплекса договоров, где вступление в силу одного международного договора является обязательным вступлением в силу другого международного договора. Так, в ст. 3 Соглашения о порядке таможенного оформления и таможенного контроля товаров, перемещаемых между государствами — участниками Соглашения о создании зоны свободной торговли 1999 г., говорится, что «настоящее Соглашение применяется каждой из Сторон при условии вступления в силу Соглашения о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 года и Протокола о внесении изменений и дополнений к нему от 2 апреля 1999 года».
Следует отметить, что, несмотря на огромный рост числа многосторонних договоров, все еще не достигнуто единообразие (или хотя бы что-либо близкое к этому) в форме постановлений, относящихся к обстоятельствам и условиям вступления этих договоров в силу. Причины установления тех или иных условий вступления в силу каждого многостороннего договора можно выявить, изучив характер договора и позиции договаривающихся государств.
Однако и здесь наметилась определенная тенденция, направленная на то, чтобы договоры вступали в силу лишь с момента охвата ими максимального числа государств. Исключения возможны в зависимости от предмета регулирования сотрудничества, сферы деятельно-
сти договора, необходимости срочного решения тех или иных вопросов международного сотрудничества посредством заключения договора и т. д.16
На многосторонние договоры распространяется правило, изложенное в п. 2 ст. 24 Венской конвенции о праве международных договоров. Как мы уже говорили, оно имеет чересчур категоричный характер и в данном случае нуждается в особом толковании. Если в двусторонних договорах не возникает вопроса о «единогласии» договаривающихся сторон, то в многосторонних соглашениях этот вопрос требует дополнительного осмысления. И. И. Лука-шук, комментируя данную статью, отмечал, что «практически нереально ожидать, что многосторонние конвенции получат согласие всех участников переговоров. Практика подтверждает это положение»17.
Договорная практика Российской Федерации свидетельствует о том, что для успешного действия международно-правовых норм не всегда необходимо «единогласие» всех договаривающихся сторон. Многосторонний договор в этом смысле может быть как бы «урезанным». Такое «урезание» многостороннего договора включает в себя неполную его «работоспособность», хотя и в этом состоянии он признается создавшими его государствами в достаточной мере эффективным.
Все государства могут участвовать в переговорах, в принятии текста договора. Они могут согласиться на действие «урезанного» договора. Например, одни государства, для которых конкретный договор вступил в силу, осуществляют положения данного договора, другие, которые не приняли договор окон-
16 Подробнее об этом см.: Бальхаева С. Б. Виды вступления в силу международных договоров Российской Федерации // Журнал российского права. 2011. № 8. С. 64.
17 Лукашук И. И. Современное право международных договоров. М., 2004. С. 464.
чательно, но подписали его, несут обязанность не лишать договор его объекта и цели до вступления самого договора в силу (ст. 18 Венской конвенции о праве международных договоров). Так, Европейское соглашение, дополняющее Конвенцию о дорожных знаках и сигналах, открытую для подписания в Вене 8 ноября 1968 г., заключенное в Женеве в 1971 г., подписали с последующей ратификацией и присоединением 32 стороны (в том числе Российская Федерация), но Великобритания, несмотря на то что подписала Соглашение 27 октября
1971 г., до сих пор не выразила окончательного согласия на обязательность (по состоянию на 27 сентября 2011 г.)18.
Кроме того, ст. 17 Венской конвенции о праве международных договоров допускается согласие государства на обязательность для него части договора: если это разрешается договором или если с этим согласны другие договаривающиеся государства.
Данное положение относится только к многосторонним договорам, так как в двустороннем международном договоре в силу его природы все положения, которые не находят обоюдной поддержки, не включаются.
«Следует также отметить, — писал А. Н. Талалаев, — что во всех этих статьях имеются в виду многосторонние договоры, поскольку в двусторонних договорах вопрос о согласии с частью договора возникнуть не может: в случае несогласия с ней второго контрагента она просто не включается в двусторонний договор как несогласованная»19.
Так, в ст. 92 Конвенции ООН о договорах международной купли-продажи, заключенной в Вене в 1980 г., предусмотрено, что договаривающееся государство может во время
18 URL: http://www.un.org.
19 Талалаев А. Н. Венская конвенция о
праве международных договоров. Коммен-
тарий. М., 1997. С. 46.
подписания, ратификации, принятия, утверждения или присоединения заявить, что оно не будет связано ч. II или ч. III данной Конвенции. В пункте 2 ст. 16 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, принятой в Париже в
1972 г., закреплено, что каждое государство может в момент сдачи своих ратификационных грамот, актов о принятии или вступлении заявить, что оно не будет связано положениями п. 1 настоящей статьи.
Конвенция о договорах международной купли-продажи товаров заслуживает более детального рассмотрения. Эффект выбора между частями Конвенции для международного права значителен. При отказе от одной части подлежит денонсации Гаагская конвенция о купле-продаже 1964 г., а если государство желает отказаться от исполнения другой части, то следует денонсировать Гаагскую конвенцию о заключении договоров 1964 г. Денонсация должна быть проведена согласно букве Конвенции не до и не после, а «во время ратификации, принятия, утверждения или присоединения». Не совсем ясен смысл выражения «во время ратификации». Очевидно, в Конвенции речь идет не о внутригосударственной процедуре принятия решения об обязательности международного договора, а о действиях в международном плане20.
Отметим, что в данном случае говорится не о частичной обязательности международного договора, так как международная обязательность договора неделима. И. И. Лукашук подчеркивал, что международный договор «представляет собой единое целое, единую систему взаимосвязанных норм»21. В международ-
20 Подробнее об этом см.: Лозовик М. П. Согласие государства на обязательность для него части международного договора. URL: http://www.yurclub.ru.
21 Лукашук И. И. Современное право международных договоров. С. 401.
ном договоре находит свое отражение «достигнутый баланс интересов участников, положения, более выгодные для одних, компенсируются положениями, более выгодными для других»22. Данной точки зрения придерживается и профессор А. Н. Та-лалаев, отмечая, что «едва ли возможно подписание только частей договора, в отличие от парафирования, когда парафировать можно даже отдельные статьи»23.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что Российская Федерация, заключая многосторонний международный договор, ставит перед собой следующие основные цели: 1) урегулировать определенную отрасль международных отношений; 2) урегулировать ее своевременно, т. е. как можно скорее; 3) урегулировать проблему с максимально возможным числом участников. Соответственно, в стремлении достигнуть этих целей, в их сочетании и выявляется оптимальный вариант вступления многостороннего договора в силу.
Библиографический список
Aust A. Handbook of International Law. Cambridge University Press, 2010.
Basdevant J. La conclusion et la redaction des traites et des instruments diplomatiques autres que les traites. La Haye, 1926.
Malcolm N. Shaw. International Law. Cambridge University Press, 2008.
Бальхаева С. Б. Виды вступления в силу международных договоров Российской Федерации // Журнал российского права. 2011. № 8.
Василенко В. А. Ответственность государства за международные правонарушения. М., 1976.
Комментарий к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» / отв. ред. В. П. Звеков, Б. И. Осминин. М., 1996.
Лозовик М. П. Согласие государства на обязательность для него части международного договора. URL: http://www.yurclub.ru.
22 Там же.
23 Цит. по: Лозовик М. П. Указ. соч.
Лукашук И. И. Современное право международных договоров. М., 2004.
Лукашук И. И. Форма международных договоров: учеб.-практ. пособие. М., 2001.
Ляхс М. Многосторонние договоры / под ред. В. Н. Дурденевского. М., 1960.
Международное право: учебник/ отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. 5-е изд. М., 2009.
Талалаев А. Н. Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий. М., 1997.
Тункин Г. И. Теория международного права: учебник / под общ. ред. Л. Н. Шестакова. М., 2009.
Ульянова Н. Н. Общие многосторонние договоры в современных международных отношениях. М., 1981.
