CC BY
934
* ЮРИДИЧЕСКАЯ ЖИЗНЬ. ХРОНИКА *
Ратификация международных договоров в Российской Федерации: законодательное регулирование и практика
10 декабря 2007 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее — Институт) был проведен Круглый стол «Ратификация международных договоров в Российской Федерации: законодательное регулирование и практика». Заседание Круглого стола открыл первый заместитель директора Института, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Ю. А. Тихомиров. Он подчеркнул актуальность обсуждаемого вопроса, который в контексте взаимодействия международного и национального права является одной из ключевых проблем правового развития в современном мире. Международные договоры — главный источник современного международного права. Введение в действие многих из них согласно требованиям международного договора или национального законодательства посредством ратификации содействует эффективности международного правопорядка. Ратификация международных договоров — ключевой институт международного права, находится на стыке с конституционным правом. Конституционное право позволяет осуществить переход от национальных норм к международным и способствует переходу от международных норм к национальным. Применительно к Конституции РФ представляется, что проблема международно-правовых регуляций в Конституции получила очень скупое вы-
ражение. Мы пожалели выделить специальную главу на эту тему. В статье 15 Конституции РФ имеются положения, которые можно толковать по-разному. В этом смысле анализ вопроса о ратификации международных договоров позволит выявить некоторые трудности в этой сфере, и мы рассчитываем на то, что их удастся разрешить. Действующий Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», как отметил Ю. А. Тихомиров, тоже оказался довольно сдержанным. Международная сфера должна регулироваться очень тщательно, возможно, даже более подробно, нежели вопросы чисто внутригосударственного характера. С учетом сказанного имеется необходимость рассмотреть ряд вопросов и, прежде всего, сам механизм ратификации. Он непростой. Здесь есть политические аспекты, нередко острые. Институт ратификации можно назвать оценочно-аналитическим институтом, потому что он позволяет реально оценить как готовность национальной правовой системы к восприятию международных обязательств, так и готовность государства ввести новую регуляцию. Кроме того, при ратификации могут делаться оговорки, заявления. У нас этот опыт не очень большой, но и он требует анализа.
Специальная тема — осуществление договора, вступившего в силу, так как ратификация открывает возможность принятия во исполне-
ние взятых международных обязательств соответствующих законов, введения или исключения определенных норм. В этом смысле ратификация является правообразую-щим фактором, связанным с широким спектром проблем. И еще один очень важный вопрос: какова готовность национального законодательства к восприятию международных норм? Вопрос очень сложный. К сожалению, и в нашем Институте эта проблема еще не основательно изучена. Она не получила разрешения и в работах ученых юристов других научных и учебных центров. Хотя перед ратификацией национальное законодательство может пройти определенную модернизацию, в полном ли объеме или частично, но государственные институты далеко не всегда готовы реализовать новые нормы, так как возникает необходимость в более узких, локальных подзаконных актах, договорных отношениях. Ратификация здесь порождает длинную пра-вообразующую цепь. И последний штрих: удовлетворяет ли нас существующая информация о договорах, которые прошли стадию ратификации. По мнению Ю. А. Тихомирова, несмотря на существование Бюллетеня международных договоров, объем содержащейся в нем информации недостаточен. Здесь не предприняты те усилия, которые необходимы. Сайты министерств и ведомств содержат материалы о ратификации и другую информацию о международных договорах, но этого также явно недостаточно. Поэтому нередко у нас применяются нормы международного договора, который не прошел ратификацию. И наоборот, участники правообра-зующего и правоприменительного процесса не владеют теми нормами, которые уже ратифицированы и действуют в правовой системе.
Затем выступил заведующий отделом международного публичного права Института, доктор юридических наук, профессор, заслужен-
ный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ О. И. Тиунов. Он отметил, что вопрос, который вынесен на обсуждение, является чрезвычайно важным. С проблемой ратификации федеральные органы публичной власти в том или ином аспекте встречаются весьма часто. И нередко возникают трудности относительно различных сторон ратификации. К сожалению, в нашей теории еще не нашли глубокого исследования вопросы, которые касались бы действия ратифицированных норм в правовой системе государства, последствий ратификации и т. п. Вопросы ратификации тесно связаны с рядом других теоретических проблем, например, с понятием правовой системы государства, отличием ее от системы права. Как соотносятся нормы международного договора с вышеназванными категориями? Нет единства мнений о том, входит ли в правовую систему только ратифицированный международный договор РФ или же любой договор, пусть даже и не ратифицированный, но действующий, — согласно условиям такого договора; существуют международные договоры, которые не требуют ратификации, но которые по условиям договора начинают действовать с момента подписания — это весьма распространенная категория международных договоров.
Кроме того, хотелось бы узнать о том, каков объем последствий ратификации, так как она, в конечном итоге, влечет за собой целую цепь определенных действий государственных органов. Среди них и законодательный орган, и федеральные органы исполнительной власти, и даже судебные органы. Полезно обсудить некоторые положения Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», поскольку его содержание тоже дает пищу для размышлений применительно к обсуждаемому вопросу. Так, в указанном Законе
отсутствуют положения об импле-ментации международных договорных норм, т. е. об их осуществлении. И вопрос об оговорках и заявлениях при ратификации также является важным, потому что государство в этом случае имеет возможность выразить свое отношение к договору, по сути, до начала его действия, а другие стороны — участники договора — оценить их значение. Допустим, если для вступления договора в силу требуется определенное количество ратификаций, да еще, если после ратификации договора согласно его условиям должен пройти определенный период времени для начала действия договора, то, естественно, что есть возможность определить роль оговорок и заявлений, сделанных сторонами, с точки зрения последствий для соответствующих сторон.
Важно также, что ратификация международных договоров влияет на развитие определенных отраслей национального права. Договоры имеют специализированный характер, у них различные предметы регулирования сотрудничества, разные сферы действия, но, тем не менее, при осуществлении ратификации государства-участники имеют дело не только с самими договорами, но и с определенными отраслями их внутреннего права, которые, таким образом, испытывают влияние международного права. Необходимо исследовать такой вопрос, как влияние институтов гражданского общества на ратификацию международных договоров, так как гражданское общество, которое постепенно формируется и развивается в России, не может быть безучастным к процессу развития международного договорного права, учитывая, что многие договоры затрагивают, скажем, права человека и другие сферы, имеющие значение для безопасности личности и государства в целом. Поэтому гражданское общество тоже в
состоянии влиять, и на содержание международных договоров, и на их ратификацию. Более того, Конституция РФ допускает оценку конституционности тех международных договоров, которые еще не ратифицированы. Такие международные договоры имеет право рассматривать Конституционный Суд РФ. Содержание конституций ряда государств также свидетельствует о том, что их конституционные суды могут рассматривать конституционность договоров, не вступивших в силу. К сожалению, в Российской Федерации до сих пор не рассматривались Конституционным Судом РФ обращения о признании неконституционности того или иного нератифицированного международного договора. Между тем многие правовые позиции в решениях судов, в первую очередь, Конституционного Суда РФ, складываются именно под влиянием норм международного права. Не так давно Конституционный суд РФ использовал положения ратифицированной Россией Европейской хартии местного самоуправления.
Она вступила в силу и, следовательно, как указано в решении Конституционного Суда РФ, является составной частью правовой системы Российской Федерации, а нормы Хартии занимают более высокую ступеньку по отношению к нормам внутреннего законодательства. Это как раз ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, о которой уже шла речь. И поэтому вопрос о праве на изменение границ территории местного самоуправления, который рассматривался Конституционным судом РФ, как раз может быть решен с учетом требований Хартии местного самоуправления. И эта связка нашла отражение в Определении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. № 344-О-П. Что касается самого Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», то в нем в основном предусмотрены ситуации, когда меж-
дународные договоры подлежат обязательной ратификации. Например, договоры об изменении действующих законов, о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы, договоры, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина. В принципе существует потребность в уточнении ряда положений указанного Федерального закона, хотя к этому вопросу надо относиться с большой осторожностью, потому что можно нарушить определенные пропорции и позиции, отход от которых даст больше минусов, чем плюсов. Тем не менее, когда мы говорим о ратификации, то некоторые корректировки были бы полезны. Особенно это касается введения в Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» раздела об исполнении международных договоров. Необходим перечень видов международных договоров России, подлежащих ратификации, которые определены в различных федеральных законах и не систематизированы. Существует вопрос, который напрямую с ратификацией не связан, но в то же время имеет значение, — о временном применении еще не вступивших в силу международных договоров: стороны могут согласиться, что договор, хотя еще и не ратифицирован, и необходимые в этих целях процедуры еще не осуществлены, тем не менее, его определенные положения, его статьи, а, может быть, и весь договор в целом, будут в каких-то ситуациях применяться. И это тоже тема, которая была бы полезна для обсуждения.
Председатель Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по делам Содружества Независимых Государств В. А. Густов привел данные о том, что по информации Министерства иностранных дел
РФ, за тот период, в течение которого существует СНГ, из 228 многосторонних международных договоров, подписанных Россией, после выполнения необходимых государственных процедур вступили в силу 158 договоров. 70 до сих пор не ратифицированы, в отношении 45 документов на межведомственном уровне осуществляется оценка целесообразности участия в них России. Решается вопрос о форме выражения такого согласия. В отношении ряда договоров принято решение не вводить их в действие. Чуть лучше ситуация в рамках ЕврАзЭС, где Россия подписала 98 многосторонних документов. В отношении 89 из них внутригосударственная процедура закончена. Они вступили в силу. Поскольку ряд этих договоров касается Таможенного союза, то их значение трудно переоценить. В ситуации, касающейся ЕврАзЭС как интеграционной структуры, нужно сделать все, чтобы ратификационные процессы проходили довольно быстро, потому что решение вопросов экономики не терпит промедления. Что касается двусторонних договоров России с участниками СНГ, то здесь есть масса вопросов. 14 договоров из 212 с Белоруссией не ратифицировано, с Казахстаном — 12 из 218, с Украиной — 10 из 220. Россия и дальше намерена играть инициативную роль в процессах экономической интеграции на пространстве СНГ, а в более широком плане и на евразийском пространстве. Задача поставлена, соглашения подписаны, а ратификация очень часто уходит в «туманную даль». Но сейчас, когда определяются подходы к дальнейшему развитию СНГ, намечаются благоприятные условия для действия договоров. По ЕврАзЭС подписан протокол о порядке вступления в силу международных договоров, формирующих правовую базу Союза, присоединения к нему или выхода из него, что в плане вступления в силу международных до-
говоров является прогрессом. В то же время следует отметить, что ни в одном нормативном правовом акте Российской Федерации не установлен конкретный срок внесения договоров на ратификацию или как таковой — срок ратификации договоров. Подобные положения отсутствуют и в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации».
Профессор Дипломатической академии МИД России Б. Р. Тузмуха-медов особое внимание обратил на то, чтобы экспертное сообщество получило необходимые разъяснения термина «государственная корпорация», связанного с принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-Ф3 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Корпорация наделена правом заключать международные договоры. Получается, что указанные корпорации подобно субъектам международного права получили возможность заключать международные договоры. Однако термин «корпорация» в русскоязычных источниках нередко касается негосударственных субъектов.
Ю. А. Тихомиров в связи с этим заметил, что использование термина «государственная корпорация», который упомянут в выступлении Б. Р. Тузмухамедова, создает проблему, в чем-то и не новую. Термин «государственное образование» существует в конституционном праве, но он не очень удобен. А госкорпорации во многом наделены функциями исполнительных органов.
Заведующий кафедрой международного права, декан юридического факультета Российского университета дружбы народов А. Я. Капустин отметил, что определенная терминология нуждается в уточнении, потому что термин «образование» часто встречается в научной литературе, иногда его используют для того, чтобы дать возможность выработки более широкого родового термина для определения всевоз-
можных объединений, государственных или межгосударственных, а также негосударственных. Сегодня мы наблюдаем в международных отношениях очень много подобного рода объединений, и об этом можно очень долго говорить, причем раньше мы в теории исходили из того, что только международная, межправительственная организация обладает международной правосубъектностью, в том числе договорной правосубъктностью. Сегодня, если посмотреть на уровень международных отношений, то очевидно, что «паровоз ушел далеко вперед». А. Я. Капустин привел пример: в Париже на одной из конференций, посвященной космическому праву, бразильский ученый Жозе Монсерат выступил с докладом о совместном предприятии Бразилии и Украины, на основе которого будет развиваться совместная космическая деятельность этих двух государств. Указанное предприятие должно действовать не на основе межгосударственного договора и не межправительственного, а на основе договора между корпорациями, — государственными или полугосударственными — Украины и Бразилии. Их статус юридически различен, но в то же время это не в полном смысле органы государства. Таким образом, органы, созданные на основе договора о совместном предприятии, получают возможность вступать в международные отношения.
Это один из примеров, который рушит все наши классические традиционные представления о международной правовой субъектности, договорной правоспособности и т. д. Поэтому в подп. «д» ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» говорится о межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях. Выступавший отметил, что этот пункт действительно будет нуждаться в определенных уточне-
ниях, с учетом международной практики, и может быть того законодательства, о котором говорил Б. Р. Тузмухамедов, но, однако, разбрасываться терминами здесь нельзя, поскольку будет внесена путаница в национальное законодательство, что может нанести ущерб межгосударственным отношениям. Что касается изложенной ситуации с СНГ, ЕврАзЭС и тем огромным количеством договоров, которые существуют в рамках интеграционных объединений, то В. А. Густов поднял весьма важный вопрос: почему многие из договоров не обеспечивают достижение целей интеграции и вообще не ратифицируются? С точки зрения А. Я. Капустина, в международном праве сложились два подхода к регулированию интеграционных процессов: громоздкий, который существует в СНГ, и получивший в каком-то смысле продолжение в ЕврАзЭС, хотя там уже сформированы более продвинутые механизмы. Данный подход связан с традиционной схемой действия международных договоров: составили текст договора, подписали, ратифицировали и начинаем исполнять, а он не срабатывает. При таком подходе не действует большая часть этих договоров. Следовательно, нужны другие механизмы, юридические или параюри-дические, трудно сказать, какой термин точнее.
В связи с этим есть второй подход, который используют Европейский Союз, ряд других международных организаций. Они пошли по пути создания некоего фундаментального рамочного договора, в котором приняли на себя далеко идущие обязательства и ратифицировали его. А уже органы, созданные на основе этого договора, принимают решения, и действуют более оперативно. Эти решения не нуждаются в ратификации или утверждении в каких-то частях, в которых переданы полномочия этим органам. Если нам идти по этому
пути, то можно получить положительный эффект, хотя объективная основа для интеграции в рамках СНГ и даже ЕврАзЭС еще до конца не сформирована, но в какой-то части она уже имеется. Поэтому следует подумать о том, как более эффективно использовать эти существующие правовые механизмы.
В. А. Густов, продолжая эту тему, отметил, что по поводу создания Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС складываются хорошие перспективы в том смысле, что к 2010 г. может сложиться реальное единое таможенное пространство с прекрасной сырьевой базой, значительным экономическим потенциалом и с населением более чем в 200 миллионов человек. В СНГ многие договоры не действуют потому, что происходит затягивание процесса ратификации государствами — участниками СНГ большей частью в силу отсутствия соответствующего надстроечного механизма.
По мнению Ю. А. Тихомирова, задержка со сроками ратификации связана еще и с тем, что не всегда тщательно просчитывается международный сценарий. Поэтому, если он просчитывается не очень хорошо, возникают негативные последствия действия договора, возникает «растянутость» с первой фазы его ратификации до последующей. Поэтому ведомства не торопятся, может быть, потому, что они более основательно прорабатывают вопрос о ратификации.
Руководитель Центра международного права и гуманитарных проблем Института актуальных международных проблем (ИАМП) Дипломатической академии МИД России С. В. Черниченко обратил внимание на то, что через какое-то время между определенными государствами, включая Россию, появится такой феномен, как законы прямого действия. По его мнению, пока существует государство, такие законы — это иллюзия. На самом
деле прямого действия все равно не будет. Оно будет через государство.
Относительно союзного государства имеются вопросы, которые до сих пор не разрешены. Во-первых, не решен вопрос о полномочиях, которые будут делегированы союзному государству. Например, это вопросы о таможне, вооружениях, обороне, энергетике, транспорте. И, во-вторых, как руководить реализацией тех полномочий, которые будут переданы союзному правительству?
А. Я. Капустин поставил вопрос о том, чего не хватает тем актам, которые принимаются в наших интеграционных объединениях для того, чтобы они действовали эффективно? Видимо, все сводится к тому, что им не хватает некоего обеспечительного механизма или обеспечительной силы в правовых системах государств. Положительную роль мог бы сыграть в обеспечении действия договоров Экономический Суд СНГ, но и его решения не эффективны. Почему это происходит? Потому что Суд может только разъяснять и консультировать, а не решать вопросы. А ведь судебные функции заключаются совершенно в другом. Правосудие можно осуществлять, когда суд выносит обязательное для сторон решение. Существует Суд Европейских сообществ. Тот факт, что Суд получил право оказывать влияние на органы исполнительной и иной власти в рамках ЕС, как раз и обеспечивает механизм принудительного исполнения тех решений, которые принимаются этими органами. Поэтому обязательность актов прямого действия должна подкрепляться их обеспечением. Должны быть механизмы реализации судебных решений, тогда у нас тоже все получится. В связи с этим надо определиться концептуально, а также применять судебные возможности, которые у нас используются в недостаточной степени. Проблема и в
том, что некоторые страны СНГ не готовы к реализации подписанных соглашений.
Ю. А. Тихомиров добавил к сказанному следующее. Парламентская ассамблея СНГ ввела в оборот модельные законы. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ создал проект первого модельного закона, сейчас их около 200. Они, кстати, разработаны по необычной форме. Они вариативны, не требуют ратификации, они — нормоори-ентирующие. Модельные законы — это любопытное достижение юридической мысли, и отказываться от них не стоит.
Профессор МГИМО — Университета МИД России П. В. Савась-ков отметил, что уже много говорилось о том, что нельзя трогать Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» и Конституцию РФ. Однако посмотрим на содержание ст. 5 указанного Закона и ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, они почти аналогичны. В них говорится об общепризнанных принципах и нормах международного права. П. В. Саваськов подчеркнул, что уже много лет читает курс международного права, давно занимается международным правом, но не может принять российскую доктрину общепризнанных принципов и норм международного права. По его мнению, в западной доктрине общепризнанных принципов и норм нет. Если взять переведенный на русский язык курс «Принципы международного гуманитарного права» Р. Давида, то в нем не содержится понятие принципов международного права и их содержания. Под принципами в западной доктрине понимается то, что понимается под принципами или началами в российском Гражданском кодексе. То есть это те начала, на которых строится международное право. Поэтому, как полагает П. В. Саваськов, говорить о том, что общепризнанные принципы и нормы междуна-
родного права являются частью правовой системы, это удивительно. При этом на Западе под общепризнанными нормами понимаются нормы обычного характера, т. е. обычные нормы общего международного права.
Поэтому Конституция РФ рано или поздно в этой части тоже потребует изменений. Кроме того, неудачно и второе положение, о том, что если международным договором предусмотрено иное правило, нежели правило закона, то действует правило международного договора. Когда в нормативные акты включается упоминание о международном договоре, происходит его трансформация в нормы внутреннего права. И на территории России начинает действовать международной договор не как источник международного права, а как источник внутреннего права. Но следовало бы предусмотреть и перечень этих источников, включая правовые обычаи. Пока этот перечень находит отражение только в доктрине. Не имеется какого-либо российского нормативного акта, в котором бы были определены источники международного права. Далее, в ст. 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» под заключением договора понимается выражение согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. Между тем заключение договора является неоднозначным понятием. Заключение является процессом, который включает в себя ряд стадий. Статья 3 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» также нуждается в изменении. В ней говорится о классификации международных договоров. Международные договоры в соответствии с Законом подразделяются на межгосударственные, межправительственные, межведомственные договоры. Все они являются международными договорами Российской
Федерации, включая договоры межведомственного характера. Последние должны быть опубликованы в официальных изданиях ведомств. Встает вопрос, какие ведомства имеют официальные издания. Кроме того, приведенная в законе классификация договоров представляет собой искусственное деление. Почему? Каким образом заключаются межведомственные договоры? На основании постановления правительства. Не сам министр пожелал заключить договор, а если будут соответствующие полномочия, которые предоставит правительство. Хотелось бы пожелать, чтобы наши законодатели изучали практику зарубежных государств. Например, английское законодательство, согласно которому заключить межведомственный договор может либо министр, либо соответствующее лицо, уполномоченное министром. Далее, в ст. 5 Закона выделена категория международных договоров, которые могут действовать непосредственно. Такая формула должна быть зафиксирована в первую очередь в Конституции РФ, а не в законе. Следует сказать о формах выражение согласия на обязательность договора. Посмотрите, чем отличается ратификация от принятия, утверждения, если договор заключается по вопросам, перечисленным в ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». И те, и другие подлежат утверждению в форме федерального закона. То есть никакой разницы между ратификацией и утверждением, принятием не улавливается, и эту часть Закона необходимо исправить. Статью 15 Закона нужно дополнить положением о том, что обязательной ратификации подлежат договоры, предусматривающие экономические обязательства в случае, если это не предусмотрено каким-либо законом.
Обращает на себя внимание, что в законах о ратификации между-
народных договоров России не предусматривается дача поручений соответствующим ведомствам об исполнении этого договора. Законы о ратификации должны содержать четкие положения относительно того, как исполнять положения международного договора. И теперь несколько слов о государственных корпорациях, получающих право заключать международные договоры. С А. Я. Капустиным нельзя согласиться. Поскольку международное право более-менее консервативно, оно никогда не пойдет на такие революционные признания, как признание за государственными корпорациями качества субъекта международного права. Потому что договор могут заключать только субъекты международного права.
Профессор Дипломатической академии МИД России Б. М. Ашавский выразил несогласие с позицией П. В. Саваськова относительно того, что общепризнанных принципов и норм международного права как международно-правовой категории не существует. Эти принципы и нормы признаны Конституцией РФ и многими международно-правовыми документами, например, Уставом ООН. Кроме того, есть Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, от 24 октября 1970 г.; Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, Хельсинки 1975 г. Принципы, зафиксированные в этих документах, приобрели обычно-правовой характер. Нельзя согласиться и с тем, что указанные принципы и нормы являются лишь доктринами.
Что касается проблемы ратификации тех соглашений, которые заключены в рамках СНГ, то ее действительно можно оценивать с различных точек зрения. То, что вступили в силу не все соглашения, которые подписаны, это отнюдь не негативный момент, а наоборот, по-
зитивный. Государство получает возможность взвесить все «за» и «против», после того как соответствующие документы подписаны. Могут также измениться обстоятельства, обстановка, мало ли что может измениться у государства, это же колоссальная организация. И его интересы, в том числе, могут быть скорректированы за тот промежуток времени, который проходит с момента подписания договора до его ратификации. И поэтому наша оценка института ратификации должна исходить из тех положений, которые общепризнанны в международной практике и в доктрине: ратификация не является юридически обязательной для подписавших договор государств, не является обязательной и ратификация договора в определенный срок, за тем исключением, если обязательность ратификации и ее срок предусмотрены самим договором. В большинстве международных договоров никаких сроков для ратификации не установлено.
Заведующий кафедрой международного права Дипломатической академии МИД России, профессор А. А. Ковалев посвятил свое выступление ратификации международно-правовых актов Совета Европы. Вступив в Совет Европы в 1996 г. и присоединившись к его конвенциям и в первую очередь к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Россия взяла на себя обязательства выполнять все положения конвенции и сотрудничать со всеми структурами Совета Европы, продолжить работу по совершенствованию законодательства в сфере соблюдения прав человека. Ратификация нормативных правовых актов Совета Европы приобретает особую значимость, поскольку они посвящены определению и защите прав человека, т. е. в отличие от большинства других международных договоров являются обязательством России. После ратификации договора у Российской Феде-
рации возникают обязательства не только перед другими государствами, но и перед собственными гражданами и иными лицами, находящимися под ее юрисдикцией. Возникающие между гражданами и властями спорные вопросы в ряде случаев могут стать предметом рассмотрения не только в российских судах, но и в международном суде, в частности, в Европейском Суде по правам человека, решения которого подлежат обязательному исполнению. Все это требует определенной тщательности в прогнозировании и учете как текущих, так и отдаленных последствий действия соответствующих договоров и определения на этой основе целесообразности самой их ратификации с учетом заявлений, оговорок. Кроме того, перед ратификацией международных договоров, особенно договоров в области прав человека, необходима лингвистическая экспертиза. Примером отсутствия лингвистической экспертизы может служить русский текст п. 2 ст. 2 Протокола № 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в котором говорится: каждый имеет право покидать любую страну, включая свою собственную. Звучит весьма странно. Между тем в аутентичных текстах протокола употреблено гораздо более точное выражение, смысл которого намного ближе к термину, употребленному в ст. 27 Конституции РФ, в которой установлено, что «каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». Тем самым русский вариант Протокола № 4, из которого исчезло выражение «свободно выезжать», т. е. делать это беспрепятственно, отдалился от смысла не только аутентичных текстов, но и смысла Конституции РФ. Вот почему важно проведение правовой экспертизы международных
договоров, заключенных в рамках Совета Европы. Необходимость правовой экспертизы договоров, касающихся прав человека, обусловливается, кроме того, тем фактом, что представители РФ не участвовали в подготовке и принятии актов Совета Европы, выносимых на ратификацию. Серьезной проблемой является также территориальный аспект действия Конвенции о защите прав человека и основных свод. Согласно ст. 63 Конвенции ратифицировавшие ее государства должны уведомить Генерального секретаря Совета Европы о распространении действия Конвенции на все территории или на любую из них, за международные отношения которых данное государство несет ответственность. В соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров отнесено к ведению Российской Федерации. Поскольку суверенитет России распространяется на всю ее территорию, то Европейская конвенция о защите прав человека и основных свободах, с момента вступления ее в силу для Российской Федерации и при соответствующей оговорке, будет обязательной и для любого субъекта РФ. В то же время согласно ст. 72 Конституции РФ выполнение международных договоров отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов, касающемуся как защиты прав и свобод человека и гражданина, так и защиты прав национальных меньшинств. Отсутствие федерального законодательства по этим вопросам заставляет субъектов РФ прибегать к изданию соответствующих актов, которые определяют правоприменительную практику в области защиты прав и свобод человека. Данные вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов могут породить определенные сложности и потребуют создание эф-
фективного, действенного механизма контроля реализации международных договоров как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. В связи с этим особое значение приобретает институт Уполномоченного по правам человека, поскольку ряд вопросов может оказаться вне сферы компетенции Конституционного суда РФ и судебной системы в целом.
Начальник отдела систематизации законодательства Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ Л. Ф. Апт в своем выступлении посчитала важным обсудить вопрос, является ли акт, принятый распоряжением Правительства, нормативным правовым актом. Если он не носит нормативного характера, то может ли таким образом принятый документ являться источником права? В российской теории права обычно говорится о том, что распоряжение не является нормативным правовым актом. Однако получается, что на основании ненормативного акта принимается акт, который нередко имеет преобладающее значение в российском законодательстве.
Относительно другого вопроса, о якобы отсутствии в министерствах собственных официальных изданий, в которых бы публиковались, например, межведомственные международные договоры. На самом деле такие издания в ряде министерств и ведомств существуют.
По мнению Ю. А. Тихомирова, распоряжение Правительства может быть актом индивидуально-распорядительным, потому что оно как бы вводит в действие акт нормативный. У нас в национальном праве такая практика имеется, например, приказом министерства утверждается определенный акт.
Директор правового департамента МИД России Р. А. Колодкин отметил, что по большому счету с точки зрения международного права ратификация — это не внутригосударственный, а международ-
ный акт, в котором в международном плане государство выражает согласие на обязательность для него международного договора. То, что мы в некоторых аспектах рассматривали здесь, — это внутригосударственный процесс, который тоже называется ратификационным процессом или ратификацией. Так он назван у нас в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации». Но с точки зрения международного права, ратификация — это иной акт. Об этом же свидетельствуют и те положения, которые содержатся в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Об этом же свидетельствуют и комментарии Комиссии международного права ООН, и подготовительные материалы и доклады специальных докладчиков, которые делались в Комиссии международного права ООН. Там тоже обсуждали сюжет ратификации так же, как его нередко определяют на научном уровне в России — ратификация международного договора является актом, имеющим международное и внутригосударственное значение. На самом деле, это два разных акта, если следовать все-таки Венской конвенции и ее наиболее принятому толкованию. В целом ряде международных договоров, в которых участвует Российская Федерация, есть соответствующий текст, он примерно такой: ратификация, принятие, утверждение или присоединение осуществляется путем сдачи на хранение Генеральному секретарю ООН документа, составленного в должной форме. Не путем принятия внутригосударственного решения, а путем сдачи на хранение соответствующего документа. Мы сталкиваемся с ситуациями, когда готовится проект международного договора, этот проект направляется в соответствующие внутригосударственные инстанции. Исправляется текст проекта международного договора, и этот проект
потом одобряется. Однако затем представителю государства соответствующий договор надо подписывать, а государству осуществлять ратификацию так, как это было определено в согласованном проекте международного договора. Это принятая практика, и стоило бы на это обратить внимание.
Таким образом, имеются два различных понятия ратификации как с точки зрения международного права, так и с точки зрения внутригосударственных процедур. Может быть, стоит отразить это и в соответствующих учебных курсах. Что касается конкретных проблем, возникающих внутри ратификационного процесса, то некоторые из них здесь были обозначены, и они очень важны. На первый взгляд, они могут носить технический характер, как, например, проблема перевода на русский язык соответствующих текстов. Она касается не только европейских конвенций, но и универсальных договоров, например, конвенций Международной организации труда. Там, правда, перевод делается под ответственность Генерального директора Международного бюро МОТ. Но это тексты международно-правовые, касающиеся важнейших прав, которые затрагивают практически все сферы жизнедеятельности. Такие международные договоры тесно связаны с повседневной жизнью индивида, и на них ссылаются органы законодательной и исполнительной власти, суды, физические и юридические лица, и важность перевода колоссальна. И не только перевода адекватного русского текста, когда готовятся документы, где русский язык имеет одинаковую силу вместе с другими аутентичными текстами. Очень часто переговорные процессы, особенно в многостороннем формате, ведутся на английском языке и основной текст — английский. Потом осуществляется перевод на русский язык. И эта проблема не имеет простого реше-
ния. Потому что для высокопрофессионального перевода требуются весьма и весьма квалифицированные кадры. Лингвистическая юридическая экспертиза, это — реальная проблема, которая существует и сегодня. Так, в МИДе нет специальной лингвистической юридической службы, которая могла бы проводить соответствующую экспертизу международных договоров, требующих ратификации. Вопрос усугубляются еще и тем, что нередко представители МИДа не участвуют в переговорах, переговоры ведут представители других министерств. Если мы имеем дело с установлением аутентичности английского и французского и русского текстов или с переводом с английского и французского на русский язык — это один «разворот». А что делать с текстами двусторонних договоров на таджикском, казахском, киргизском языках? Поэтому существует проблема перевода. И еще одна проблема. Есть основания для ратификации, вытекающие из содержания ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». Но перечень оснований для ратификации ст. 15 не исчерпывается — имеется ряд российских законов, которые также определяют основания для ратификации в дополнении к тем, которые перечислены в указанной статье.
Бывают и иные случаи, когда основания для ратификации исчезают в силу их отмены. Например, это касается Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами», в который внесены соответствующие поправки. Очень часто возникают споры между органами государственной власти по поводу того, имеются ли основания для ратификации международного договора, и если имеются, то какие. Вопрос о том, содержит ли международный договор
правила иные, чем предусмотрено российскими законами, также подчас является сложнейшим. Если исходить из содержания ст. 10 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», можно при определенном ее толковании прийти к выводу о том, что Министерство юстиции РФ должно выносить компетентное суждение в тех случаях, когда есть различное понимание этого вопроса у федеральных органов исполнительной власти. Тем не менее, очень часто Минюст России не готов высказывать свое мнение. Возникают разногласия и после того, как Минюст России высказывает свое мнение. Это внутренняя проблема ратификационного процесса. Здесь затрагивался вопрос об оговорках и заявлениях при ратификации. Следует дополнить, что при ратификации речь может идти не только об оговорках и заявлениях, но и о возражениях на оговорки или о реакции на оговорки или заявления других государств. Представляется, что практика оговорок и заявлений недостаточно используется Российской Федерацией при ратификации международных договоров. Это вопрос, надо ли поощрять практику оговорок и заявлений при ратификации международных договоров. Не только в России, а вообще в принципе. Ведь мы все прекрасно понимаем, каковы последствия оговорок к международным договорам, возражений на оговорки, это — изменение договорных режимов внутри универсальных многосторонних международных договоров. Более того, хотя последствия оговорок, возражений известны, однако не все очевидно и здесь. Недаром Комиссия международного права ООН сейчас подступается к вопросу о последствиях оговорок и возражений на международные договоры. Если мы сравним последствия оговорок по режиму Венской конвенции о праве международных договоров с последствиями возражений
на них, то неожиданно убедимся, что разницы между ситуациями, которые возникают в результате оговорок и в результате возражений против них — практически нет. Применительно к оговоркам очень много уделялось внимания практике СНГ. Например, депозитарий — Исполнительный комитет СНГ, распространяя информацию об оговорках к международным договорам, устанавливает срок для выражения согласия с оговоркой к международному договору. Это может касаться и возражений, реакции на оговорку. Если признать, что эта практика имеет устойчивый, сложившийся характер, и на нее не поступает возражений со стороны государств-участников СНГ, то можно прийти к выводу о том, что возник специальный режим по отношению к режиму, установленному Венской конвенцией о праве международных договоров, которая не требует выражения согласия на оговорку. Что касается вопроса о ратификации договоров странами СНГ, то в международно-правовом смысле речь идет о выполнении внутригосударственных процедур. К тому же все знают, как готовятся договоры, которые заключаются в рамках СНГ. К сожалению, качество этой процедуры оставляет желать лучшего, хотя и договоры за пределами СНГ тоже «страдают» этим. Но то, что делается в рамках СНГ, это совсем другая процедура. Все эти договоры подписаны совершенно разным количеством государств. Не всеми 12. Как здесь правильно говорилось, если бы был интерес к ратификации этих международных договоров, все давно было бы ратифицировано. В значительной части случаев такого интереса нет. А в других случаях требуется очень многое проанализировать, чтобы понять, надо или не надо ратифицировать тот или иной международный договор. Что касается сроков ратификации, может быть, они есть в некоторых стра-
нах. Законов о международных договорах совсем немного, хотя они продолжают приниматься. Недавно Вьетнам принял закон о международных договорах. По самым разным причинам во многих странах процедуры, касающиеся ратификации, не урегулированы. А если они регулируются, то учитываются правовые традиции, уровень политической культуры, принципы разделения полномочий между различными ветвями власти и т. д. Что касается возражений на оговорки, то у нас неизвестны случаи возражений на оговорки к ратифицированным международным договорам РФ. Если вносить дополнения в Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», то, вероятно, можно было бы установить процедуру возражения на оговорки к международному договору. Сейчас для того, чтобы возразить на оговорку к ратифицированному международному договору, необходимо принимать закон о возражении на оговорку. Подобные случаи в других странах отсутствуют. Что касается России, то приходится прибегать к различным формам реакции, которые не являются возражениями и не влекут правовых последствий.
Все говорят о законе, связанном с Росатомом. Как здесь справедливо отмечалось, юридическим нонсенсом это не является. Юридическому лицу может быть предоставлено право, тем более законодателем, осуществлять полномочия государства и заключать международные договоры. Росатом делает это не от своего имени, а от имени государства. У нас есть такая градация. Росатом наделен функциями федерального органа исполнительной власти в определенных областях, в том числе в том, что касается заключения международных договоров. Такая конструкция юридически возможна. Другое дело, хороша или плоха данная конструкция, но это уже отдельный вопрос. Ответ-
ственность по обязательствам таких международных договоров — поскольку это договоры Российской Федерации — несет Российская Федерация. При этом все процедуры заключения договора, когда это делает Росатом, будут соответствовать предусмотренным Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации». В этом Законе международный договор определяется как соглашение, заключенное с иностранным государством и с международной организацией. Однако есть и другая практика. Так, Гонконг не является государством, но участвует в ряде международных договоров, например, по воздушному сообщению. Гонконг имеет право заключать международные договоры от своего имени и под собственную ответственность. Гонконг — это не государство и не международная организация. Еще один пример. Существует настоятельная потребность договора с таким органом Европейского Союза, как Евроюст. Это не международная организация и это не государство. Это орган Европейского Союза, который (так же, как Гонконг) наделен правом заключения международных договоров в соответствующей области.
Термины «образование», «иные образования, имеющие право заключать международные договоры» уже апробированы, так как использовались в материалах Комиссии международного права ООН, которая готовила проект статей, воплощенных в Венской конвенции о праве международных договоров.
Ю. А. Тихомиров отметил в связи с вышесказанным, что в данном случае речь все-таки идет об образованиях, которые способны объективно участвовать в межгосударственных отношениях. Речь должна идти о каких-то критериях, которые свидетельствовали бы о том, что данные образования способны объективно участвовать в международных отношениях.
Хотя уже говорилось о том, что право заключать международные договоры имеют только субъекты международного права, однако, это не совсем так. Можно обладать элементами международной правосубъектности, но не быть субъектом международного права, и в то же время можно быть субъектом международного договора в случае наделения такого образования правом заключения международного договора.
Советник департамента международного и судебного права Государственно-правового управления Президента РФ Б. И. Осминин посвятил свое выступление особенностям как международного аспекта ратификации, так и ее внутригосударственного аспекта. Это можно проследить на примерах России, Украины, Словении, США, Италии и Франции. В России внутригосударственный аспект ратификации — это закон о ратификации договора, принимаемый парламентом. В Украине примерно такая же ситуация, все договоры, подлежащие ратификации, отправляются в парламент, который принимает соответствующий закон. В России ратификационные грамоты подписываются Президентом, в Украине они подписываются Председателем Верховной Рады. Если говорить о Словении, там ратификация международных договоров с точки зрения международного права осуществляется Президентом, который уполномочивается подписывать ратификационную грамоту. А с точки зрения внутреннего права ратификация осуществляется парламентом, который принимает закон о ратификации, или посредством принятия соответствующего постановления правительства, которое ратифицирует договор, а Президент выражает в международном плане согласие. В США, если договор подлежит ратификации, то обязательно нужна парламентская резолюция Сената, т. е. его «совет и согласие». В Италии определенная
часть договоров может ратифицироваться самим президентом, а другая часть договоров только с согласия парламента. Если говорить о международном и внутригосударственном аспектах ратификации, в широком смысле, то должно быть одобрение договора парламентом, или же парламент уполномочивает президента ратифицировать международный договор. И сама ратификационная грамота как международный акт подписывается президентом. Ратификация может осуществляться и посредством референдума. В России эта форма ратификации не применяется, но, например, во Франции закон о ратификации принимается прямо на референдуме, и Президент на основании этого закона выражает в международном плане согласие ратифицировать договор. Кроме того, на референдуме может утверждаться закон, уже одобренный парламентом. Международный аспект ратификации состоит в обмене ратификационными грамотами или сдачей их на хранение депозитарию.
Нередко возникает проблема ратификации международных договоров межведомственного характера. Международные договоры межведомственного характера, требующие ратификации, заключаются министерствами и ведомствами с согласия Правительства РФ, которое разрешает провести переговоры о заключении договора. Еще один вопрос, который давно всех волнует — это ст. 15 Конституции РФ и соответствующие ей статьи Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». Закон построен так, что договоры заключаются органами государственной власти только в пределах своей компетенции. Если законодатель взял и принял закон, который устанавливает иные правила, чем, например, в межправительственном договоре, что делать с договором? Он должен выполняться. Pacta sunt servanda — договоры должны соблюдаться. И никакие ссылки на внутригосудар-
ственное право неуместны. В Конституции РФ написано «международные договоры Российской Федерации», а этот термин охватывает межгосударственные, межправительственные, межведомственные международные договоры независимо от того органа, который дал согласие на договорные обязательства.
Ю. А. Тихомиров указал на практическую проблему — очень часто, почти беспрерывно происходят перестройки федеральных органов. В связи с этим вопрос о правопреемнике, который должен обеспечить выполнение международных обязательств, остается довольно сложным.
С. В. Черниченко отметил, что определенная иерархия международных договоров существует. В каком плане? Межправительственный договор не должен противоречить межгосударственному, а договор межведомственного характера не может противоречить и межгосударственному, и межправительственному договору. В практике Совета Европы имеются многосторонние договоры, которые содержат довольно любопытную формулу участия: она допускает, что одни государства могут при определенных условиях ратифицировать такие договоры.
Научный сотрудник отдела международного публичного права Института А. Н. Морозов высказал некоторые замечания относительно межведомственных договоров. С юридической точки зрения не всегда хорошо составляется их текст. Может быть, они не всегда хорошо реализуются, но они есть и должны быть. Они были и в Советском Союзе. И в государствах СНГ есть такие договоры. Они нужны для реализации договоров, которые заключаются на более высоких уровнях и касаются одних и тех же вопросов. Например, в ряде межправительственных договоров России с другими государствами указывается, что в целях их реализации должен быть заключен меж-
ведомственный договор. Этим межведомственные договоры напоминают подзаконные нормативные правовые акты. По поводу ратификации межведомственных договоров, — этот вопрос более теоретический, нежели практический. Большинство из них вступает в силу преимущественно с момента подписания, но бывают случаи и ратификации таких договоров. В некоторых странах в законах о международных договорах, например, в Армении, прямо сказано, что Национальное Собрание Республики Армении ратифицирует как межправительственные, так и межведомственные договоры. Это практика — не широко распространенная, но тоже может иметь место. Применительно к межведомственным договорам стоит вопрос и о том, что в Российской Федерации система федеральных органов исполнительной власти включает как министерства, так службы и агентства. Имеют ли право заключать межведомственные договоры те службы и агентства, которые находятся в ведении федеральных министерств? Есть точка зрения, что не имеют. Потому что эти органы — не нормотворческие. Поэтому, соответственно, они не могут заключать международные договоры. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» исходит из другого, он говорит, что межведомственные договоры заключаются от имени федеральных органов исполнительной власти. Агентства и службы тоже органы исполнительной власти. С учетом этого необходимо принимать решение относительно определения того, имеют ли полномочия федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в ведении федеральных министерств, заключать международные межведомственные договоры.
Старший научный сотрудник Института А. А. Каширкина указала, что необходимо дать толкование такой норме Венской конвенции о праве международных договоров,
как коренное изменение обстоятельств. Она касается обстоятельств, наличие которых при определенных условиях дает государству право на выход из договора или на приостановление его действия. Можно ли подводить под понятие «коренное изменение обстоятельств» ситуацию с нарушением интересов государства в сфере его жизнеобеспечения, военной, экономической или иной безопасности, связанных с нежеланием ряда участников международного договора ввести его в действие посредством ратификации? Во всяком случае, затягивание ратификации отдельными участниками договора, создающее угрозу национальной безопасности определенному государству-стороне договора, нарушает такие основные принципы международного права, как уважение государственного суверенитета, обязанность сотрудничества предполагающее, в том числе обеспечение правил справедливости в международных отношениях.
Начальник отдела международных договоров Министерства юстиции РФ А. Г. Шатуновская-Бюрно прокомментировала некоторые суждения, высказанные в ходе дискуссии. Является ли распоряжение Правительства нормативным актом? Безусловно, распоряжение правительства не является нормативным актом, в нем говорится о том, что Правительство поручает подписать международный договор, и после того, как это подписание состоялось, акт можно считать выполненным. В этом кроется проблема, связанная с ратификацией договоров и с иерархией международных договоров. Если соглашение, подписанное в результате распоряжения Правительства, вступает в силу на основании условий договора, который может предусматривать различные варианты: вступление в силу после подписания и вступление в силу после ратификации сторонами, то необходимо пользоваться правилами о том, какой норма-
тивный акт имеет большую силу. Федеральный закон о ратификации того или иного международного договора имеет большую силу по сравнению с распоряжением Правительства. В данной ситуации проблематично, что не должны выполняться международные договоры, которые не ратифицированы. Но говорить, что они обладают той же силой, что и ратифицированные договоры, также нет оснований, так как их исполнение обеспечивается на различных уровнях. Выступавшая подняла также вопрос о том, что у Минюста России возникают коллизии с другими министерствами и ведомствами в связи с клаузулой, которая содержится во многих федеральных законах. Она звучит так: «если иное не предусмотрено международным договором». Между ведомствами однозначного понимания такой оговорки нет. Видимо, правильное направление — это создание единой системы нормативных правовых актов. И здесь мы должны говорить о соблюдении иерархии нормативных правовых актов, в том числе касающихся международных договоров. Это актуальный вопрос. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» этот вопрос не проясняет. Есть постановление Пленума Верховного Суда РФ, в котором однозначно указано, что приоритетом пользуются только ратифицированные договоры. Возможно, это дискуссионная позиция, не все с ней согласятся. Но она отражает существующую иерархию норм внутреннего законодательства.
Профессор кафедры международного права МГЮА Л. П. Ануфриева высказала несколько реплик по поводу того, что было обсуждено и иногда встречается в литературе. Ратификацию мы воспринимаем либо упрощенно, либо догматически. Представляется, что это многомерное явление. И в ратификации встречается два направления — и международно-правовое, и национальное — внутригосудар-
ственное. Вне зависимости от этого — ратификация это процесс или правовой акт. Подходить к ратификации необходимо осмотрительно и всесторонне, поэтому устанавливать какие-то сроки неверно с точки зрения оценки самого содержания процесса. Но обдумывание данного действия с точки зрения интересов государства и международно-правовых последствий просто необходимо. Интересна практика в области сотрудничества в рамках СНГ. В этой сфере происходят явления достаточно не типичные, они были неизвестны советскому периоду.
Это касается заявлений о намерении не стать участником договора, что произошло с Соглашением стран СНГ от 24 декабря 1993 г. «О сотрудничестве в области инвестиционной деятельности» и с некоторыми другими договорами. Государство может сделать подобное заявление, так как оценка обстоятельств, касающихся договора, должна укладываться в рамки осмотрительного подхода к принятию соответствующих юридических обязательств. И еще один момент. Когда идет подготовка к ратификации договора, огромное значение имеет его текст, который должностные лица государства должны подписывать. Расхождение смысла текстов договора, выполненных на нескольких языках — серьезная и большая проблема. Можно сослаться на эпизод, который относится к еще не ратифицированному договору, но в котором есть огромная заинтересованность России. Речь идет о Кейптаунской конвенции о международных гарантиях в отношении подвижного оборудования со всеми протоколами. То, что предлагается для ратификации российскому законодателю, значительно отличается от того, что предлагается в вариантах на других языках. Речь идет о том, что в российском переводе говорится о международных гарантиях, а в других текстах речь идет об обеспечении обязательств имущественных требова-
ний в отношении подвижного оборудования. Это далеко не тождественные вещи. Следует обратить внимание и на то, что в ряде национальных актов РФ происходит увеличение перечня оснований ратификации соответствующих международных договоров. В Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации», например, следует обратить внимание на перечень, который содержится в ст. 15, касающийся оснований ратификации международного договора. И последнее — относительно применения международных договоров во внутригосударственной практике, судами РФ. К сожалению, наши судебные учреждения применяют только ратифицированные договоры. Но мириться с этим невозможно, потому что в этом случае устанавливается ненадлежащая, ничем не обусловленная иерархия норм, что приводит к выхолащиванию содержания определенных актов РФ.
Старший научный сотрудник отдела правовых проблем федерализма Института Л. Н. Васильева говорила о ратификации Россией Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств. Ратификация этой Хартии потребует ряда изменений в законодательстве, но хотелось бы обратить внимание, что понятийный аппарат и два базовых понятия — региональные языки и языки меньшинств в законодательстве РФ отсутствуют. Языки используются жителями, представляющими группу численно меньшую, чем остальное население, и отличаются от государственного языка. Но несмотря на то, что языки титульного этноса получили в республиках статус государственного, не всегда этот этнос составляет группу численно меньшую. Поэтому хотелось обратить внимание, что данному понятию нет правовых аналогов в правовой системе РФ, и можно предложить, что это языки народов на территории их компактного проживания,
но и данное понятие также отсутствует в законодательстве РФ. Можно идти по пути, который рекомендуется в пояснительном докладе к Хартии, а именно — составлять перечень языков без введения определения базового.
Ю. А. Тихомиров, подводя итоги дискуссии, отметил, что сейчас нечасто проходит обсуждение актуальных проблем международного права, мы все погружены в отрасли права, которые имеют вещественный эквивалент. Мы вышли на сферу, которая является не просто существующей параллельно с национально-правовой системой, но и тесно переплетающейся с ней. Поэтому сегодня и появились вопросы теории международного права. Несколько лет назад вышла книга «Субправо», автор которой рассуждает о том, что появляется второй слой международного права. Кажется, что это небезынтересно. Тема источников международного права оказалось тоже очень интересной, она также дает импульс порассуждать об источниках национального права. Было много тонких замечаний о процедуре ратификации, она действительно смешанная: международно-правовая и конституционно-правовая, это два очевидных «очага», но здесь много проблем, связанных с тем, как нормы международного права, проходя первый «фильтр», отражаются в национальном законодательстве. Следует обратить внимание и на то, что нормативного материала в международно-правовой сфере на пересечении с национальным правом сформировалось очень много, однако многие нормативные акты просто «провисают». Вместе с тем действия в русле международных договоров дают ощутимую выгоду их участникам, и эту линию нужно развивать. Сейчас мы готовим с пятью странами большую монографию «Международное право и национальное законодательство», если у вас будет желание поучаствовать, пожалуйста.
По итогам Круглого стола были приняты рекомендации в виде предложений.
Предложения по итогам Круглого стола
на тему«Ратификация международных договоров в Российской Федерации: законодательное регулирование
и практика», проведенного в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 10 декабря 2007 г.
Участники Круглого стола отмечают, что процесс ратификации международных договоров в Российской Федерации идет достаточно активно, с помощью ратификации в действие вводится большое количество международных договоров. Однако вместе с тем в этой сфере существуют и некоторые проблемы.
В связи с этим участники Круглого стола приняли следующие рекомендации:
Правительство Российской Федерации может выступить с инициативой внесения в Государственную Думу РФ проекта поправок в действующее законодательство и принятия необходимых организационных мероприятий по следующим вопросам:
1. Перечень видов международных договоров Российской Федерации, подлежащих ратификации, содержащийся в настоящее время в различных федеральных законах, представляется целесообразным объединить в одном нормативном правовом акте — Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации».
2. Проект решения о согласии на обязательность международного договора России, которое было принято не в форме федерального закона (а, например, посредством введения в действие актом Правительства РФ), рекомендуется проверять путем юридической экспертизы, осуществляемой научно-исследовательскими учреждениями. Это обусловлено тем, что
федеральное законодательство не должно противоречить международным договорам РФ.
3. Представляется целесообразным внедрение практики обращения Правительства РФ — в соответствии с Конституцией РФ — в Конституционный Суд РФ с запросами о разрешении дела о соответствии Конституции РФ не вступившего в силу определенного международного договора РФ, имеющего существенное значение.
4. В разрабатываемой новой редакции постановления Правительства РФ о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, т. е. актов, не имеющих юридической силы и не подлежащих ратификации, возможно отразить признаки указанных актов, что отличало бы их от актов, являющихся международными договорами, требующих ратификации.
5. Необходимо принять поправки в Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», касающиеся реализации международных договоров Российской Федерации, так как указанный федеральный закон лишь в общих чертах затрагивает этот вопрос. Функции, касающиеся реализации международных договоров, недостаточно отражены и в положениях о федеральных органах исполнительной власти, а также и в положениях об органах власти субъектов РФ. Внесение соответствующих поправок важно в силу того, что выполнение международных договоров относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов (пункт «о», части 1 статьи 72 Конституции РФ).
6. В целях надлежащего обеспечения исполнения международных договоров, заключенных в рамках СНГ и в связи с итогами Душанбинского Саммита 2007 г. СНГ, ЕврА-зЭС и ОДКБ, усложнением деятельности интеграционных объеди-
нений на постсоветском пространстве, установлением новых отношений в рамках ШОС, и особенно ШОС и ЕврАзЭС, возможно создание государственного органа по делам межгосударственных интеграционных объединений.
7. Для государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых связана с заключением и реализацией международных договоров Российской Федерации, необходимо проводить систематические курсы повышения квалификации, направленные на улучшение их качества знаний в области международного права, в частности, в вопросах, связанных с ратификацией международных договоров.
8. В целях повышения эффективности реализации международных договоров Российской Федерации Министерству юстиции РФ и Министерству иностранных дел РФ совместно с научно-исследовательскими учреждениями целесообразно разработать методику проведения юридической экспертизы на предмет соответствия российского законодательства международному договору, требующего ратификации или иного способа выражения согласия на его обязательность.
9. Для упорядочивания процесса имплементации международных договоров в российское законодательство представляет интерес осуществление норм международного права и отражение их в национальном законодательстве. Следует исследовать различные способы им-плементации международных договоров РФ в правовой системе России.
О. И. Тиунов,
заведующий отделом международного публичного права ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ
