CC BY
792
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
Международные договоры в российской правовой системе
(к 20-летию Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»)
ОСМИНИН Борис Иванович, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела международного публичного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Рассматриваются способы внутригосударственного осуществления международных договорных обязательств Российской Федерации, место, которое отводится международным договорам в иерархической системе источников внутригосударственного права, и подходы к решению проблемы самоисполнимости, непосредственной применимости международных договоров (договорных положений).
Ключевые слова: место международных договоров во внутригосударственном праве, иерархия правовых актов, внутригосударственное осуществление договоров, непосредственная применимость, принцип «pacta sunt servanda», внутригосударственное право, соблюдение договоров.
International Treaties in the Russian Legal System
(20th anniversary of the Federal Law "On International Treaties of the Russian Federation")
B. I. OSMININ, candidate of legal sciences
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
The article analyses provisions of Article 15(4) of the 1993 Russian Constitution which states that "generally recognized principles and norms of international law and international treaties of the Russian Federation shall make an integral part of its legal system. The rules of the international treaty shall always apply". In accordance with the Federal Law of 1995 "On International Treaties of the Russian Federation" the provisions of officially published international treaties that do not require domestic acts for implementation, shall apply directly. Other provisions of international treaties are implemented through legal acts. Some Russian jurists have taken the view, shared by the Supreme Court of the Russian Federation, that article 15(4) of the Constitution must be construed to mean that only ratified treaties take precedence over laws. Such a position originates in concepts of hierarchy of legal acts. This would mean that treaties not subject to ratification fall outside the scope of article 15(4) of the Constitution. Limiting the operation of article 15(4) to ratified international treaties only is unconstitutional. Refusing to apply a treaty concluded without ratification would prejudice the authority of the state, which bears state responsibility for the obligations assumed under intergovernmental and interdepartmental treaties. In this regard article 27 of the Vienna Convention on the Law of Treaties provides that "A party may not invoke the provisions of its internal law as justification for its failure to perform a treaty".
Keywords: place of international treaties in domestic law, hierarchy of legal acts, domestic implementation of treaties, direct applicability, principle "pacta sunt servanda", internal law, observance of treaties.
DOI: 10.12737/16645
Прошедшие со времени принятия Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» 20 лет позволяют проанализировать практику реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе.
Международные договоры занимают особое место в национальных правовых системах. Государство, приняв международные договорные обязательства, уже не вправе произвольно от них отказаться, обязано добросовестно выполнять договор и не может ссылаться на свое внутреннее право в качестве оправдания для его невыполнения. В этом суть принципа «pacta sunt servanda» («договоры должны соблюдаться»). Как подчеркивает Г. И. Тункин, «в случае несоответствия между нормами внутригосударственного права и нормами международного права (коллизии между ними) государство должно выполнять свои международные обязательства, причем ссылки на внутреннее законодательство не могут освободить его от выполнения этих обязательств»1.
Для международного права существенным является результат, а не средства его достижения. Пути достижения результата могут быть различными у разных государств, но сам результат должен быть одинаков — выполнение принятых международных договорных обязательств. Порядок и способы взаимодействия национального права и международных договоров определяются каждым государством самостоятельно. «...Международное право, — подчеркивает А. Фердросс, — обязывает государства лишь к выполнению своих норм, предоставляя выбор способа этого выполнения отдельным государствам»2.
1 Тункин Г. И. Основы современного международного права. М., 1956. С. 11.
2 Фердросс А. Международное право. Пер. с нем. М., 1959. С. 92.
Способы внутригосударственного осуществления международных договорных обязательств, место, которое отводится международным договорам в иерархической системе источников внутригосударственного права, и подходы к решению проблемы самоисполнимости, непосредственной применимости международных договоров (договорных положений) тесно взаимосвязаны. Именно этими тремя составляющими определяются порядок взаимодействия национального права и международных договоров, практика реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе.
Для одних государств вступивший в силу международный договор не становится частью национального права, автоматически не инкорпорируется в его правовую систему. В целях внутригосударственного осуществления международных договорных обязательств необходимо принятие отдельного законодательного или административного акта, воспроизводящего в той или иной форме содержание международного договора, т. е. устанавливающего нормы, соответствующие правилам, предусмотренным в договоре, и тем самым придающего его положениям, осуществление которых должно происходить на национальном уровне, действие во внутригосударственной сфере, в то время как сам договор не имеет силы в национальном праве, не может быть непосредственно применен.
В других государствах международный договор, если решение о согласии на его обязательность принято, такое согласие выражено в международном плане и договор вступил в силу для государства, автоматически, без необходимости издания дополнительных актов законодательного или административного характера (обычно лишь при условии опубликования в официальном издании), инкорпорируется в национальную правовую систему, т. е. стано-
вится ее составной частью. При этом признается возможность прямого действия международных договоров во внутригосударственной сфере, непосредственного применения договорных положений для регулирования внутригосударственных отношений в том случае, если договором устанавливаются правила иные, чем те, которые предусмотрены национальным законодательством,а соответствующие договорные положения рассматриваются как самоисполнимые. Международные договоры или отдельные договорные положения в силу своего несамоиспол-нимого характера могут нуждаться в принятии имплементационного законодательства.
Практика государств, право которых позволяет реализовывать международные договорные обязательства посредством автоматической инкорпорации международных договоров в национальные правовые системы, свидетельствует о том, что такие государства (например, Нидерланды) предпочитают заблаговременно обеспечивать приведение национального законодательства в соответствие с международными договорными обязательствами. И лишь в том случае, если после принятия международных договорных обязательств обнаружится, что существуют нормы национального законодательства, расходящиеся с положениями международного договора, которые в силу своего содержания являются «обязательными для всех лиц» (самоисполнимыми), договорные положения имеют приоритет перед такими нормами национального законодательства и должны быть применены для регулирования соответствующих внутригосударственных отношений, если они официально опубликованы3.
3 cm.: Expression of Consent by States to be Bound by a Treaty. Analytical Report and Country Reports. Part II: Country Reports. Netherlands. Committee of Legal Advisers on Public International Law (CAHDI). Council
Конституция РФ (ч. 4 ст. 15), определяя порядок взаимодействия внутригосударственного и международного права, устанавливает: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Это означает, что если Россия становится участником международного договора, то с момента вступления его в силу для Российской Федерации договор автоматически — без необходимости издания дополнительных актов законодательного или административного характера — инкорпорируется в национальную правовую систему4.
Смысл указанной конституционной нормы состоит в признании возможности прямого действия международных договоров во внутригосударственной сфере, непосредственного применения договорных положений для регулирования внутригосударственных отношений в том случае, если международным договором установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законом (т. е. всеми видами актов текущего законодательства). Конституционная формула взаимодействия национального права и международных договоров, предполагая возможность непосредственного действия договорных положений во внутригосударственной сфере, устанавливает, что принятие международных договорных обязательств не ограничивается «внешнеполитическим» эффектом, а может привести к применению договорных положе-
of Europe. CAHDI (2001) 3. Strasbourg, 23 January 2001. P. 173.
4 Cm.: Expression of Consent by States to be Bound by a Treaty. Part II: Country Reports. Russian Federation. P. 191.
ний вместо норм российского законодательства.
Составной частью национальной правовой системы являются все международные договоры Российской Федерации (межгосударственные, межправительственные, межведомственного характера) независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на их обязательность для Российской Федерации и каким способом такое согласие выражено (подписание, обмен документами, образующими договор, ратификация, утверждение, принятие, присоединение).
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», воспроизводя положение ч. 4 ст. 15 Конституции, вносит существенное дополнение в порядок взаимодействия национального права и международных договоров, устанавливая в п. 3 ст. 5, что «положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты».
Итак, непосредственное действие и применение договорных положений возможно, во-первых, если правила, установленные международным договором, расходятся с правилами внутригосударственных правовых актов и, во-вторых, если в этом случае государство не приняло законодательные или административные акты для имплементации договорных положений, предоставив им возможность действовать непосредственно, и такие договорные положения обладают такой способностью, т. е. являются самоисполнимыми.
Вторым фактором, оказывающим существенное влияние на формирование порядка взаимодействия национального права и международных договоров, является место, ко-
торое отводится международным договорам в иерархической системе источников внутригосударственного права. Данная система располагает эти источники в зависимости от юридической силы акта в соответствии с установленным конституцией распределением компетенции между органами государственной власти. Положение, которое занимают в этой иерархии международные договоры, обычно зависит от уровня, на котором приняты решения о согласии на их обязательность, т. е. статус международного договора либо соответствует статусу акта, посредством которого он инкорпорируется во внутригосударственное право, либо международному договору придается приоритет в применении перед актами, равными по юридической силе акту, посредством которого договор инкорпорирован во внутригосударственное право, и всеми нижестоящими актами.
Действие международного права в значительной степени зависит от того, как национальная правовая система разрешает коллизии между внутригосударственным и международным правом. Практика государств показывает, что международные договоры могут превалировать над внутригосударственным правом в целом или приравниваться к конституционным нормам или законам, обладать приоритетом перед всем текущим законодательством независимо от времени издания последнего, превалировать только в отношении предшествующих законов, уступать всем законам5.
Определив положение международных договоров Российской Федерации в иерархической системе источников внутригосударственного права, Конституция РФ, однако, не уточняет, какие именно международные договоры обладают приоритетом
5 См.: Осминин Б. И. Международные до-
говоры и иерархия источников внутригосу-
дарственного права // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 103.
в применении по отношению к закону: все международные договоры, независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на их обязательность, или только те, решения о согласии на обязательность которых приняты в форме закона. Этот вопрос породил дискуссию среди юристов, в результате которой выявились два противоположных подхода.
Сторонники использования иерархической системы источников внутригосударственного права в качестве основы для разрешения коллизий между нормами внутригосударственного права и нормами международных договоров исходят из того, что правоприменительные органы должны руководствоваться правилами, которые установлены более высоким в иерархическом отношении актом, независимо от того, является этот акт внутригосударственным правовым актом или международным договором.
Считая принцип иерархии универсальным средством разрешения конфликтов между нормами внутригосударственного права и международными договорами, Б. Л. Зимнен-ко делает следующий общий вывод: «Если возникает коллизия между положением федерального закона и положением международного договора, согласие в отношении которого было выражено в иной форме, нежели принятие федерального закона, то должны действовать положения закона также в силу принципа иерархии»6.
По мнению С. Ю. Марочкина, «не может обладать приоритетом применения перед законами договор, введенный в действие актом более низкой юридической силы, чем закон. Иное противоречило бы правовой логике»7.
6 Зимненко Б. Л. Международное право и правовая система Российской Федерации. М., 2006. С. 351.
7 Марочкин С. Ю. Действие и реализация норм международного права в правовой системе Российской Федерации: монография. М., 2011. С. 103.
Стремление использовать иерархическую систему источников внутригосударственного права в качестве основы для разрешения коллизий между нормами внутригосударственного права и нормами международных договоров нашло отражение в позиции Верховного Суда РФ, основанной на том, что приоритетом в применении в отношении федеральных законов обладают только те международные договоры, решения о согласии на обязательность которых были приняты в форме федерального закона, в то время как международный договор, решение о согласии на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеет приоритет в применении лишь в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор8.
Ряд авторов придерживаются еще более твердой позиции: они исходят из необходимости вообще отказаться от приоритета международно-правовых норм и их автоматической интеграции в национальную правовую систему.
А. С. Исполинов, отмечая, что российским законодательством закреплен приоритет международных договоров перед внутренними законами, принятыми как до, так и после вступления в силу международного договора, а также допускается прямое действие договорных норм, полагает, что «статья 15 Конституции в современной редакции вряд ли соответствует интересам страны на сегодняшнем этапе, поскольку лишает ее возможности проводить собственную внешнюю и внутреннюю политику»9.
8 См. постановление Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» (п. 8).
9 Исполинов А. С. Статус международных договоров в национальном праве: не-
А. И. Бастрыкин рассматривает «отказ от приоритета международного права и его автоматической им-плементации в национальное законодательство» в качестве «вопроса обеспечения нашего суверенитета». Он предлагает исключить из Конституции РФ «положения, согласно которым международное право составляет неотъемлемую часть правовой системы Российской Федерации, и закрепить в ней приоритет национального законодательства»10.
Некоторые исследователи в принципиальном плане признают необходимость соблюдения международно-правовых обязательств, однако предпочитают использовать иерархическую систему источников внутригосударственного права в качестве основы для разрешения коллизий между нормами внутригосударственного права и международными договорами.
Е. А. Петрова, ссылаясь на постановление Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5, полагает, что «в действительности нормы не всех международных договоров РФ будут иметь приоритет над законами». В то же время она делает следующий вывод: «...взяв на себя международное обязательство, мы должны его выполнять независимо от положений внутреннего права»11.
И. И. Карандашов, признавая, что международные обязательства обладают верховенством по отношению к национальному праву, исходит из того, что такое верховенство заключается в обязанности госу-
которые теоретические и практические аспекты // Российский юридический журнал. 2014. № 1. С. 191.
10 Исправленному — верить. Александр Бастрыкин предлагает установить приоритет национального права над международным // Российская газета. 2015. № 90. 28 апр.
11 Петрова Е. А. Международные дого-
воры в правовых системах России и США:
сравнительно-правовой анализ // Жур-
нал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. № 2. С. 246.
дарства выполнить свои международные обязательства, невзирая на форму, в которой они приняты. Вместе с тем, по его мнению, приоритетом применения перед законами могут обладать только договоры, согласие на обязательность которых было выражено в форме федерального
закона12.
Другой подход к разрешению коллизий между нормами внутригосударственного права и международными договорами предлагают авторы, считающие, что принцип иерархии применим лишь до вступления международных договоров в силу для Российской Федерации и не распространяется на их выполнение.
И. И. Лукашук приводит положение постановления Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5 о том, что «правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор». Оценивая это положение, ученый подчеркивает: «С точки зрения внутреннего права такая позиция закономерна. Однако она не дает ответа на требование международного права о том, чтобы договоры соблюдались, несмотря на их отличие от внутреннего права. Если суд или иной государственный орган откажется выполнить требование договора на том основании, что он противоречит внутреннему праву, то ответственность будет нести госу-дарство»13.
С. В. Черниченко отмечает, что согласно указанному постановлению
12 См.: Карандашов И. И. Непосредственное действие норм международных договоров в правовой системе Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2013. С. 13—14, 23—24.
13 Лукашук И. И. Современное право международных договоров. Т. II: Действие международных договоров. М., 2006. С. 331.
Пленума ВС РФ приоритетом в отношении законов обладают только те международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, в то время как правила иных договоров могут иметь приоритет над актами ниже уровня законов в соответствии с иерархией, предусмотренной российским законодательством. Однако такой подход, утверждает автор, ориентирован на нарушение определенных категорий международных договоров Российской Федерации и будет противоречить ст. 46 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и тем самым принципу «pacta sunt servanda» независимо от их уровня в российском праве14.
Е. Т. Усенко подчеркивает необходимость скоординированного, согласованного взаимодействия национального и международного права. Он исходит из того, что ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров («Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора») не устанавливает примат международного права. В этой статье речь идет о том, что государство не может своим законом освободить себя от принятых им обязательств по международному договору. Тем самым отвергается доктрина и практика некоторых государств, пытавшихся ставить свой закон выше своих международных обязательств. Вместе с тем и ст. 46 Венской конвенции нельзя толковать как устанавливающую примат национального права над правом международным, хотя из нее и следует, что международный договор является недействительным, если он заключен в явное
14 См.: Черниченко С. В. Взгляд на определенные положения Конституции Российской Федерации с международно-правовых позиций // Вестник Дипломатической академии МИД России. М., 2013. С. 56.
нарушение нормы внутреннего права особо важного значения15.
С. М. Пунжин, отмечая, что участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора, приходит к следующему выводу: ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «установила основополагающий принцип примата международного договорного права над национальным. Этот принцип действует вне зависимости от того, на каком уровне принят международный договор или внутренний правовой акт...»16.
В. С. Иваненко отмечает, что при заключении договора Российское государство должно соотносить вытекающие из него международные обязательства с нормами своей Конституции и иных нормативных правовых актов. Но, заключив международный договор, Россия обязана его добросовестно выполнять в сфере и международных, и внутригосударственных отношений и согласно ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров «не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения договора»17.
По мнению У. Батлера, утверждение, что только ратифицированные международные договоры имеют преимущество перед российскими законами, означает, что договоры, не подлежащие ратификации,
15 См.: Усенко Е. Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 15.
16 Пунжин С. М. Правовая система России и международное право (вариации на тему статьи С. В. Бахина) // Правоведение. 2010. № 2. С. 254.
17 См.: Иваненко В. С. Международные договоры, Конституция и правовая система
Российской Федерации: эволюция соотношения и тенденция взаимодействия // Рос-
сийский ежегодник международного права 2009. СПб., 2010. С. 34.
не подпадают под действие ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». Такое ограничение действия указанных норм приводит к результату, который является неконституционным, так как в Конституции говорится о всех международных договорах Российской Федерации18.
Конституционный Суд РФ не давал толкование ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Вместе с тем принятые им решения позволяют высказать определенные предположения относительно его правовых позиций по вопросам приоритетного применения международных договоров. Он исходит из того, что Конституция РФ предусматривает основанный на принципе добросовестного выполнения международных обязательств (pacta sunt servanda) «единый подход, которым необходимо руководствоваться при применении правил международного договора Российской Федерации в случае их расхождения с правилами, установленными национальным законом: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законом, применяются правила международного договора (статья 15, часть 4)»19.
Международное право не навязывает свой приоритет внутригосударственному праву. В основе требования международного права обеспечить выполнение вытекающих из него обязательств лежит согласие государств на обязательность для них международных договоров, а в случае международного обычая — всеобщая практика, признанная в качестве правовой нормы.
18 См.: Butler W. Russian Federation // The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement: A Comparative Study / ed. by D. Sloss. Cambridge University Press, 2009. P. 427, 428.
19 Определение КС РФ от 6 ноября 2014 г. № 2531-О.
Международный суд ООН в своем консультативном заключении от 26 апреля 1988 г. подчеркнул, что существует «фундаментальный принцип международного права, согласно которому международное право превалирует над внутригосударственным правом»20. Этот принцип, отмечается далее в заключении Суда, получил признание еще в решении международного арбитража по делу «Алабама» (1872 г.) и с тех пор неоднократно подтверждался. Так, в решении по делу греко-болгарских сообществ (1930 г.) Постоянная палата международного правосудия постановила, что общепризнанный принцип международного права состоит в том, что в отношениях между государствами, являющимися участниками международного договора, «положения внутригосударственного права не могут превалировать над положениями договора»21. Не является исключением и конституция государства. В консультативном заключении Постоянной палаты международного правосудия 1932 г. подчеркивалось, что «государство не может ссылаться на свою конституцию с тем, чтобы уклониться от выполнения обязательств, возложенных на него по международному праву или по действующему международному договору»22.
Сторонники использования иерархической системы источников внутригосударственного права в качестве основы для разрешения коллизий между нормами внутригосударственного права и нормами
20 ICJ. Applicability of the Obligation to Arbitrate under Section 21 of the United Nations Headquarters Agreement of 26 June 1947. Advisory Opinion of 26 April 1988. I.C.J. Reports 1988. P. 34—35.
21 PCIJ. The Greco-Bulgarian "Communities". Advisory Opinion. 31 July, 1930. PCIJ. Series B. No. 17. P. 32.
22 PCIJ. Treatment of Polish Nationals and other Persons of Polish Origin or Speech in the Danzig Territory. Advisory Opinion of 4 February, 1932. PCIJ. Series A./B. No. 44. P. 24.
международных договоров высказывают опасения, что международный договор, решение о согласии на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, а на более низком уровне (например, правительством или министром), может иметь преимущество перед федеральным законом.
Действительно, отсутствие ясности в распределении компетенции по принятию решений о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров давало бы повод для толкования ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в том смысле, что Конституции приписывалось бы признание «безоглядного» приоритета международного договора по сравнению с законом независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации, что, в свою очередь, означало бы, что Конституция допускает возможность подмены законодателя.
В соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимаются органами государственной власти или уполномоченными организациями только в пределах своей компетенции. Это означает, что до принятия международных договорных обязательств при определении уровня, на котором необходимо принять решение о согласии на обязательность для государства того или иного международного договора, исходят из иерархической системы источников внутригосударственного права, которая предполагает, что вступивший в силу для государства международный договор может устанавливать иные правила только в отношении тех актов, которые равны или уступают по юридической силе акту, посредством которого принято решение о согласии на обязательность договора, и не должен противоречить актам, занимающим
более высокое положение на иерархической лестнице.
Если международным договором устанавливаются иные правила, чем предусмотренные федеральным законом (исполнение договора требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов), то решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации не может быть принято на каком-либо ином уровне, кроме как на уровне федерального закона.
Если же после вступления международного договора в силу для Российской Федерации в процессе реализации международных договорных обязательств обнаружится, что международный договор не соответствует внутригосударственному правовому акту более высокой юридической силы, т. е. возникает коллизия между правилами международного договора и правилами внутригосударственного правового акта, то это может означать одно из двух: либо неправильно был определен уровень принятия решения о согласии на обязательность договора, либо последующим внутригосударственным правовым актом, занимающим более высокое положение в иерархическом отношении, чем то, на котором находится акт, посредством которого такое решение принималось, установлены иные правила, чем предусмотренные договором.
В связи с этим представляется важным подчеркнуть, что в случае возникновения коллизии между международным договором и внутригосударственным правом в процессе реализации международных договорных обязательств, независимо от причин, по которым такая коллизия возникла, аргумент в пользу того, что приоритетом в применении по отношению к федеральным законам обладают не все международные договоры Российской Федерации, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом, а только те из них, решения о согласии на обязательность которых при-
няты в форме федерального закона, не может быть использован. Такой аргумент противоречил бы закрепленному в Венской конвенции о праве международных договоров (ст. 26, 27) принципу «pacta sunt servandа», требующему добросовестного выполнения каждого действующего договора его участниками и исключающему возможность ссылки участника на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.
Итак, следует проводить различие между местом в иерархической системе источников внутригосударственного права, которое отводится международным договорам на стадии принятия международных договорных обязательств, и тем особым положением, которое занимают в национальной правовой системе вступившие в силу для государства международные договоры в процессе реализации международных договорных обязательств. Если до принятия государством международных договорных обязательств положения международного договора сопоставляются на предмет соответствия с нормами внутригосударственного права, прежде всего с конституционными нормами, то после того, как международный договор вступил в силу для государства, когда речь идет о выполнении содержащихся в договоре обязательств, нормы внутригосударственного права, включая конституционные нормы, сопоставляются на предмет соответствия с международными договорными обязательствами.
Предложения о заключении международных договоров, устанавливающих иные правила, чем предусмотренные российским законодательством, представляются по согласованию с Минюстом России (ст. 10 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»). При подготовке предложений о заключении международных договоров Министерство проводит проверку договорных положений на предмет соответствия актам, зани-
мающим более высокое положение в иерархической системе источников внутригосударственного права.
Конституционный Суд РФ по запросам вправе разрешать дела о соответствии Конституции не вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров. Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, принятие решения о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно лишь в особом порядке: в форме закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений (ст. 22 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»).
После вступления международного договора в силу для Российской Федерации подготавливаемые проекты нормативных правовых актов проверяются на предмет соответствия международным договорным обязательствам. Такой порядок зафиксирован в Регламенте Правительства РФ (п. 53, 84), Положении о законопроектной деятельности Правительства РФ (п. 27), Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (п. 6.1) и других документах методического характера.
Иерархическая система источников внутригосударственного права, располагающая эти источники в зависимости от юридической силы правового акта, не отменяет и не может отменить обязанность государства выполнить принятые на себя международные договорные обязательства. Международные договоры не только являются источником внутригосударственного права, но и занимают в национальной правовой системе особое место, так как представляют собой международные договорные обязательства, неукоснительного, несмотря даже на противоречащие положения внутригосударственного права, выполнения которых требует от государств международное право.
Таким образом, место, отводимое международным договорам в иерархической системе источников внутригосударственного права в зависимости от уровня, на котором принято решение о согласии на обязательность для государства договора, статуса акта, посредством которого он инкорпорирован во внутригосударственное право, никоим образом не может и не должно сказываться на обязанности государства выполнить международные договорные обязательства: все действующие международные договоры в равной степени обязательны для его участников.
Подходы к решению проблемы самоисполнимости, непосредственной применимости международных договоров (договорных положений) имеют, возможно, еще большее значение для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе, чем место, которое отводится международным договорам в иерархической системе источников внутригосударственного права.
Самоисполнимые и непосредственно применимые договорные положения могут быть реализованы без необходимости принятия импле-ментационного законодательства. Для осуществления данных договорных положений необходимо издание соответствующих внутригосударственных правовых актов, которые и используются правоприменителем при разрешении конкретных дел, в то время как сам международный договор служит лишь вспомогательным средством толкования таких актов.
Различие между самоисполнимыми и несамоисполнимыми договорными положениями связывается прежде всего со степенью «полноты», «завершенности» обязательств, содержащихся в международном договоре, т. е. с тем, требуют ли условия договора от государств принятия каких-либо дополнительных мер законодательного или административного характера для реализации
международных договорных обязательств в национальных правовых системах или же содержащиеся в договоре нормы могут быть применены национальными судами как внутригосударственные правовые акты без издания имплементационного законодательства.
Как представляется, решение вопроса о том, является ли то или иное договорное положение самоисполнимым или несамоисполнимым, зависит в каждом конкретном случае от надлежащего толкования содержания договора, т. е. выяснения смысла текста договора путем его анализа (ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров). При этом намерения сторон имеют большое значение, но лишь те, которые зафиксированы в тексте договора. Наряду с контекстом может учитываться и последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования. При выделении признаков самоисполнимости и несамоисполнимости международного договора (договорных положений) необходимо принимать во внимание следующие факторы: 1) характер национальной правовой системы (допускает правовая система государства саму возможность непосредственного применения договорных положений или нет); 2) содержание договора; 3) состояние законодательства данного государства в конкретной сфере.
Важным представляется замечание Е. Т. Усенко: «Понятие "самоисполнимый договор" не может быть точно определено. Одно и то же положение договора в одном из государств-участников может быть "самоисполнимым", в другом — нет. "Самоисполним" ли конкретный договор, может определить лишь само государство, его законодательная практика и никто более»23. Поэтому ответ на принципиальный
23 Усенко Е. Т. Теоретические проблемы соотношения международного и внутригосу-
вопрос о том, какая из двух взаимодействующих систем (международное или внутригосударственное право) определяет, является международный договор (договорное положение) самоисполнимым или нет, звучит так: это определяется исходя из содержания договора, но с учетом особенностей национальной правовой системы и состояния законодательства каждого государства в конкретной области, т. е. проблема самоисполнимости затрагивает как международное, так и внутригосударственное право.
К признакам, свидетельствующим о несамоисполнимом характере международного договора (о невозможности его непосредственного применения), может быть отнесено содержащееся в договоре предписание о необходимости издания внутригосударственных актов для реализации договорных обязательств в национальной правовой системе. В этом случае договорные положения, будучи лишенными конкретности (полноты, завершенности) и нуждаясь в адаптации к особенностям национального законодательства, не обладают способностью устанавливать права и обязанности для субъектов внутригосударственного права и быть непосредственно применимыми национальными судами, т. е. не являются обязательными для всех лиц, а налагают только на государства — участников договора обязательства по изданию имплементаци-онного законодательства.
К наиболее значимым признакам самоисполнимых норм, вытекающим из международных договоров, С. Ю. Марочкин относит общее указание в договоре на применимость его норм к отношениям в сфере национального права и то, что договорная норма адресована физическим или юридическим лицам либо конкретным видам органов, детальный (ясный и определенный) характер нор-
дарственного права // Советский ежегодник международного права 1977. М., 1979. С. 73.
мы, позволяющий субъектам внутригосударственного права использовать права или выполнять обязанности, установленные международным договором, а судам — разрешать дела на основе или с помощью договора24.
После принятия государством международных договорных обязательств вопрос о том, являются договорные положения самоисполнимыми и непосредственно применимыми или нет, решается, как правило, национальными судами в процессе рассмотрения конкретных дел. Может ли суд применить правило международного договора, если оно лишено четких правовых критериев возможного или должного поведения, позволяющих применить его как норму внутригосударственного права, либо должен ожидать им-плементационное законодательство, которое адаптирует правило международного договора к особенностям правовой системы государства? Суд вправе толковать и применять договорные положения, если они признаны им самоисполнимыми, однако он не вправе применять несамоиспол-нимые положения международного договора, самостоятельно «конструируя» право, прежде чем применить его, вместо того, чтобы только применять право, как это обусловлено принципом разделения властей. Несамоисполнимость означает, что договорное положение не может быть применено судом при отсутствии им-плементационного законодательства. Если международный договор является несамоисполнимым, то суд применяет имплементирующий его закон, а не сам договор.
Ссылка на несамоисполнимый характер международного договора не может служить оправданием для его невыполнения государством. Государства — участники международного договора обязаны обеспечить выполнение договорных обязательств. При этом не имеет значения,
24 См.: Марочкин С. Ю. Указ. соч. С. 242— 247.
каким способом (или их сочетанием) будет достигнут результат: путем применения норм самого договора или при помощи принятого государством имплементационного законодательства. Для реализации в национальной правовой системе несамоис-полнимых положений международного договора должно быть принято имплементационное законодательство, которое вводится в действие с момента вступления договора в силу для государства, должно полностью отражать его правила, которые нуждаются во внутригосударственном осуществлении, и не может быть отменено или изменено, пока договор является действующим для го-сударства25.
Итак, с точки зрения реализации международных договорных обязательств в правовой системе Российской Федерации принципиально важным (прежде всего для правоприменителя) является установление самой возможности непо-
25 См.: Осминин Б. И. Вопросы самоисполнимости международных договоров (на примере США, Нидерландов и России) // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 81.
средственного применения договорных положений, т. е. определение того, являются они самоисполнимыми или же эти положения, предусматривая только обязанность государства издать правовые акты, необходимые для их осуществления, являются несамоисполнимыми. Особое значение вопрос о возможности непосредственного применения договорных положений приобретает в том случае, если они устанавливают иные правила, чем предусмотренные российским законодательством, так как согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ применению подлежат правила международного договора. Если будет признано, что договорные положения являются несамоисполни-мыми, то суд применяет нормы изданного для их реализации законодательства, а договорные положения могут быть использованы лишь в качестве вспомогательного средства толкования такого имплемен-тационного законодательства. Государство обязано обеспечить выполнение международного договора и не может ссылаться на то, что необходимое для его имплементации законодательство еще не принято.
Библиографический список
Butler W. Russian Federation // The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement: A Comparative Study / ed. by D. Sloss. Cambridge University Press, 2009.
Expression of Consent by States to be Bound by a Treaty. Analytical Report and Country Reports. Part II: Country Reports. Netherlands. Committee of Legal Advisers on Public International Law (CAHDI). Council of Europe. CAHDI (2001) 3. Strasbourg, 23 January 2001.
Expression of Consent by States to be Bound by a Treaty. Part II: Country Reports. Russian Federation.
Зимненко Б. Л. Международное право и правовая система Российской Федерации. М., 2006.
Иваненко В. С. Международные договоры, Конституция и правовая система Российской Федерации: эволюция соотношения и тенденция взаимодействия // Российский ежегодник международного права 2009. СПб., 2010.
Исполинов А. С. Статус международных договоров в национальном праве: некоторые теоретические и практические аспекты // Российский юридический журнал. 2014. № 1.
Исправленному — верить. Александр Бастрыкин предлагает установить приоритет национального права над международным // Российская газета. 2015. № 90. 28 апр.
Карандашов И. И. Непосредственное действие норм международных договоров в правовой системе Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2013.
Лукашук И. И. Современное право международных договоров. Т. II: Действие международных договоров. М., 2006.
Марочкин С. Ю. Действие и реализация норм международного права в правовой системе Российской Федерации: монография. М., 2011.
Осминин Б. И. Вопросы самоисполнимости международных договоров (на примере США, Нидерландов и России) // Журнал российского права. 2012. № 6.
Осминин Б. И. Международные договоры и иерархия источников внутригосударственного права // Журнал российского права. 2012. № 11.
Петрова Е. А. Международные договоры в правовых системах России и США: сравнительно-правовой анализ // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. № 2.
Пунжин С. М. Правовая система России и международное право (вариации на тему статьи С. В. Бахина) // Правоведение. 2010. № 2.
Тункин Г. И. Основы современного международного права. М., 1956.
Усенко Е. Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. № 2.
Усенко Е. Т. Теоретические проблемы соотношения международного и внутригосударственного права // Советский ежегодник международного права 1977. М., 1979.
Фердросс А. Международное право. Пер. с нем. М., 1959.
Черниченко С. В. Взгляд на определенные положения Конституции Российской Федерации с международно-правовых позиций // Вестник Дипломатической академии МИД России. М., 2013.
Направления и пределы гармонизации частного права
W W *
в условиях региональном экономическом интеграции
МУРАТОВА Ольга Вячеславовна, младший научный сотрудник отдела международного частного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
В статье рассматриваются направления и пределы гармонизации частного права в условиях региональной экономической интеграции. Выделяются два механизма сближения правовых систем — унификация и гармонизация права, исследуются инструменты такого сближения на примере ЕС, СНГ, ЕврАзЭС, ЕАЭС. Автор обращает внимание на тот факт, что в условиях региональной интеграции гармонизация права является единственно приемлемым механизмом, поскольку экономическое сотрудничество не ограничивается созданием единообразных частноправовых норм, а непосредственно затрагивает публичные аспекты правового регулирования, что, в свою очередь, поднимает вопрос о государственном суверенитете. Автором делается вывод о том, что модельное законодательство может являться ориентиром для принятия в будущем юридически обязательных актов. Международные договоры, акты, аналогичные директивам ЕС, — единственно возможные средства достижения согласия по вопросам публично-правового характера. Акты, аналогичные регламентам ЕС, — наиболее оптимальный инструмент унификации частного права в условиях региональной экономической интеграции.
Ключевые слова: гармонизация, унификация, интеграция, экономическое сотрудничество, частное право, международные договоры, модельное законодательство, регламент, директива, суверенитет.
* Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда в рамках проекта проведения научных исследований № 15-33-01214 «Региональная интеграция государств Евразии и Латинской Америки: компаративный анализ».
