CC BY
247
Ю. Л. КОРАБЕЛЬНИКОВА,
заместитель начальника кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук (Академия управления МВД России) E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.11 -судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность.
Ju. L. KORABEL'NIKOVA,
Candidate of Law,
Deputy Head of the Department
of State Legal Subjects,
(Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia)
Scientific speciality: 12.00.11 — Judicial Activity; Prosecutorial Activity; Human Rights Activities and Law Enforcement.
УДК 341.4
Правовое регулирование международного сотрудничества Министерства внутренних дел Российской Федерации с компетентными органами зарубежных государств в правоохранительной сфере
Legal Regulation of International Collaboration Between the Ministry of Internal Affairs and Competent Organs of Foreign States in Law Enforcement Sector
Статья посвящена анализу российских нормативных правовых актов, регламентирующих международное сотрудничество МВД России с компетентными органами зарубежных государств в правоохранительной сфере, а также межгосударственных, межправительственных и межведомственных международных договоров Российской Федерации в сфере внутренних дел. На основе проведенного исследования формулируются предложения по совершенствованию правового регулирования международного сотрудничества.
Международный договор, межведомственные соглашения, МВД России, органы внутренних дел, правоохранительная сфера.
This article focuses on the analysis of Russian legal acts which regulate international collaboration between the Ministry of Internal Affairs and competent organs of foreign states in law enforcement sector and also intergovernmental and interdepartmental treaties of Russian Federation in the sphere of internal affairs. Based on the study proposals on improving legal regulation of international collaboration are formulated.
International agreement, interdepartmental agreements, the Ministry of Internal Affairs, internal affairs agencies, law enforcement sector.
Происходящие в современном мире процессы глобализации, развитие информационного пространства привели к усилению активности трансграничной организованной преступности в условиях открытых границ, общего свободного рынка и таможенного пространства. Исторический опыт показывает, что возникновение таких проблем является объективным следствием совместного экономи-
ческого развития. В процессе экономической интеграции государств объективно возникает потребность в эффективном противодействии преступности, в том числе путем осуществления международного сотрудничества [3]. При этом одной из основных проблем, которая решалась и решается в рамках международного сотрудничества в борьбе с преступностью, является выработка согласованных с другими госу-
178
дарствами мер противостояния данному негативному явлению [1].
В результате важное значение приобрела деятельность МВД России по организации работы, направленной на совершенствование международно-правовых основ взаимодействия органов внутренних дел с правоохранительными органами зарубежных государств.
В настоящее время международное сотрудничество в Министерстве внутренних дел Российской Федерации осуществляется на основании как международных актов, так и российского законодательства. Причем к международным договорам Российской Федерации относятся как межгосударственные договоры или межправительственные соглашения, так и договоры межведомственного характера1. Более того, они могут быть подписаны несколькими или значительным количеством государств и тогда являются многосторонними, либо заключаются двумя государствами и, соответственно, носят двусторонний характер.
Важными многосторонними договорами Российской Федерации в правоохранительной сфере являются Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 г. с дополнительным протоколом 1978 г. (в рамках Совета Европы), Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. (в рамках СНГ). Определенные вопросы в рассматриваемой области регулируются отдельными универсальными многосторонними договорами, например, Конвенцией Организации Объединенных Наций (далее — ООН) против транснациональной организованной преступности 2000 г. с дополняющими ее протоколами, Конвенцией ООН против коррупции 2003 г. и др.
Проведенный анализ планирующих и отчетных документов Министерства внутренних дел Российской Федерации позволяет сделать вывод, что в целом МВД России ведется постоянная работа по урегулированию многостороннего и двустороннего сотрудничества с правоохранительными и миграционными органами зарубежных государств (далее — компетентные органы), а также в рамках международных организаций. В Концепции правового регулирования и юридического сопровождения деятельности МВД России на период с 2017 по 2021 год (далее — Концепция) отмечено, что сформированная в ходе реализации Основных направлений совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД Рос-
1 О международных договорах Российской Федерации: федер. закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ (ред. от 12.03.2014) // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
сии на 2007—2017 годы2 международно-правовая база позволила обеспечить развитие взаимодействия в правоохранительной сфере.
Тем не менее в настоящее время нельзя признать правовое регулирование международного сотрудничества органов внутренних дел в полной мере совершенным. Концепцией предусмотрены основные направления развития международно-правового регулирования деятельности МВД России с целью создания актуальной международно-договорной базы, обеспечивающей эффективное сотрудничество органов внутренних дел с правоохранительными и миграционными органами иностранных государств на двусторонней и многосторонней основах в условиях возникновения новых мировых вызовов и угроз3.
В целях развития международно-правовой базы сотрудничества с иностранными государствами и международными организациями МВД России осуществляет функции по подготовке к ратификации международных договоров в сфере внутренних дел. В их числе согласование международных актов с органами государственной власти (Министерством финансов РФ, Генеральной прокуратурой РФ, Росфин-мониторингом и др.), представление интересов Министерства внутренних дел Российской Федерации на мероприятиях, касающихся совершенствования правового обеспечения международного сотрудничества органов внутренних дел Российской Федерации, межведомственных совещаниях, экспертных консультациях и переговорах по вопросам подготовки к подписанию и ратификации международных договоров Российской Федерации.
Как показывает практика, результатом достаточно длительного и трудоемкого процесса является урегулирование тех или иных аспектов международного сотрудничества, в необходимых случаях — принятие федерального закона о ратификации. Только в прошлом году принят ряд соответствующих законов4. При этом
2 Об утверждении Основных направлений совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД России на 2007-2010 годы: приказ МВД России от 5 января 2007 г. № 5 (утратил силу).
3 Об утверждении Концепции правового регулирования и юридического сопровождения деятельности МВД России на период с 2017 по 2021 год: приказ МВД России от 9 января 2017 г. № 1 (в ред. от 07.03.2017).
4 О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Абхазия о передаче для отбывания наказания лиц, осужденных к лишению свободы [Электронный ресурс]: федер. закон от 7 февраля 2017 г. № 6-ФЗ. Доступ из информационно-правового портала «Гарант»; О ратификации Соглашения о порядке создания и деятельности совместных следственно-оперативных групп на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств [Электронный ресурс]: федер. закон от 22 февраля 2017 г. № 15-ФЗ. Доступ из информационно-правового портала «Гарант»; О ратификации Протокола № 15, вносящего изменения в Конвенцию о защите прав человека и основных свобод: федер. закон от1 мая 2017 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2017. № 18. Ст. 2656.
следует отдельно отметить, что ратифицированное 22 февраля 2017 г. Соглашение о создании совместных следственно-оперативных групп не имеет аналогов в российской договорной практике и создает правовые основы участия представителей компетентных органов Российской Федерации в проведении процессуальных действий и (или) оперативно-разыскных мероприятий на территории иностранного государства в рамках совместных следственно-оперативных групп.
Особая роль в урегулировании международного сотрудничества государств в правоохранительной сфере принадлежит двусторонним международным договорам (межгосударственным, межправительственным, межведомственным), так как государства, подписывая их, берут на себя тот объем обязательств по оказанию помощи, который считают возможным и необходимым с учетом заинтересованности в сотрудничестве, обусловленной криминальной и политической обстановкой в стране, сопряженностью границ и другими факторами. В настоящее время Россия связана договорными отношениями в правоохранительной сфере со многими государствами.
В достаточно объемном массиве международных договоров в рассматриваемой области можно выделить международные договоры о правовой помощи и правовых отношениях; международные договоры о выдаче; международные договоры по вопросам передачи осужденных для отбывания наказания; международные договоры в сфере миграции; международные договоры в сфере борьбы с преступностью; международные договоры в сфере борьбы с отдельными видами преступлений (незаконным оборотом наркотиков, терроризмом и др.); международные договоры в различных сферах правоохранительной деятельности (обеспечения безопасности дорожного движения, правового обеспечения и др.).
Безусловно, исследование каждого из вышеперечисленных видов договоров представляет научный интерес. Тем не менее, учитывая большой объем межгосударственных международных договоров в правоохранительной сфере, составляющих правовую основу международного сотрудничества органов внутренних дел, представляется целесообразным провести их анализ на примере договоров о правовой помощи и правовых отношениях. В первую очередь обращает на себя внимание различие сфер правового регулирования: гражданская, семейная и уголовная. Но для данного исследования имеет значение то, что все они регулируют вопросы оказания правовой помощи по уголовным делам.
Как показывает исследование содержания договоров, охватывающих гражданские и уго-
ловные правоотношения, они предусматривают не только выполнение процессуальных поручений, но и выдачу лиц для привлечения к уголовной ответственности. При этом действует принцип двойной криминализации и, как правило, выдача производится за преступление, предусматривающее наказание в виде лишения свободы (например, Договором о взаимном оказании правовой помощи между СССР и Ираком (1973 г.) установлен срок лишения свободы не менее двух лет, договорами с Румынией и Монголией — не менее одного года).
Договоры предусматривают также выдачу осужденных для приведения приговора в исполнение при соблюдении двух условий: во-первых, приговор вступил в законную силу, во-вторых, лицо, выдача которого требуется, осуждено к лишению свободы на определенный срок (например, в соответствии с Договором между Россией и Азербайджаном о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (1992 г.) этот срок составляет не менее шести месяцев. Такой же срок установлен Договорами с Ираком (1973 г.), Грецией (1981 г.), Монголией (1999 г.), Литвой (1992 г.), Эстонией (1993 г.), а Договором с Румынией (1958 г.) установлен срок не менее одного года).
Положения рассматриваемых договоров во многом повторяют друг друга. При этом, например, договоры с Польшей (1996 г.) и с Монголией (1999 г.) включают, кроме того, отдельные разделы о порядке передачи осужденных к лишению свободы для отбывания наказания в стране своего гражданства или постоянного места жительства, что является немаловажным с точки зрения урегулирования механизма реализации положений договора.
Передача осужденных в подобных случаях представляется вполне логичной, поскольку международное сотрудничество осуществляется государствами с целью соблюдения и защиты прав, в том числе лиц, осужденных к отбыванию наказания в виде лишения свободы. Отбывание наказания в стране своего постоянного места жительства или гражданства является более действенным для последующей реабилитации осужденного [2].
Рассмотрение договоров, предусматривающих оказание правовой помощи исключительно по уголовным делам, позволило прийти к выводу, что для них характерен открытый перечень видов оказываемой правовой помощи в рамках действующего законодательства государств. Следует отметить, что подобные договоры Россией стали заключаться относительно недавно — в конце ХХ в. Их содержание является более абстрактным и предполагает осуществление большего объема правовой помощи
180
по сравнению с договорами, заключаемыми ранее, что позволяет эффективнее осуществлять правовую помощь по конкретным уголовным делам. В частности, для них характерны следующие формулировки: «получение показаний и доказательств или заявлений от лиц»5 (п. «а» ч. 3 ст. 1), «получение доказательств»6 (п. 2 ст. 2). В договорах, заключенных ранее, как правило, перечисляются лица, показания которых могут быть получены, например, допрос сторон, потерпевших, обвиняемых и подсудимых, свидетелей, экспертов7 (ст. 3). Данная формулировка является более казуистической и не предусматривает, например, допроса подозреваемого или гражданского истца по уголовным делам.
Что касается договоров о выдаче, следует еще раз обратить внимание, что они в большинстве случаев являются частью договоров о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам (или по гражданским и уголовным делам). Именно поэтому при классификации источников международной правовой помощи их не всегда выделяют в качестве самостоятельной группы. Тем не менее Россией заключен ряд двусторонних договоров о выдаче (с республиками Ангола (2006 г.), Индией (1998 г.), КНР (1995 г.), Федеративной Республикой Бразилией (2002 г.), предусматриваю -щих как выдачу лиц с целью уголовного преследования, так и приведения приговора в исполнение. Как уже отмечалось выше, наличие таких правовых положений является гуманным по отношению к осужденным и представляется необходимым для достижения целей исправления и последующей социализации в государстве своего гражданства.
Помимо вышеизложенного всеми рассматриваемыми договорами детально закрепляются порядок оказания различных видов правовой помощи, центральные органы, которые осуществляют непосредственное сотрудничество, основания для отказа в оказании правовой помощи и другие вопросы. Как правило, центральными органами со стороны России являются Министерство юстиции и (или) Генеральная прокуратура. Однако, например, Договором с Монголией (1999 г.) (с изм. от 12 сентября 2002 г.) в качестве центрального органа названо, в том числе, МВД России, а Договор с Грецией (1981 г.) предусматривает дипломатический
5 Договор между Российской Федерацией и Республикой Корея о взаимной правовой помощи по уголовным делам (г. Москва, 28 мая 1999) // СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2103.
6 Договор между Российской Федерацией и Республикой Абхазия о взаимной правовой помощи по уголовным делам (г. Санкт-Петербург, 28 мая 2015 г.) // СЗ РФ. 2017. № 7. Ст. 1035.
7 Договор между Российской Федерацией и Латвийской Респу-
бликой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (г. Рига, 3 февраля 1993 г.) // СЗ РФ.
1995. № 21. Ст. 1932.
путь сношений при оказании правовой помощи по уголовным делам.
Стоит отметить, что положения проанализированных международных договоров импле-ментированы в российское законодательство. Порядок получения и оказания правовой помощи по уголовным делам, выдачи лиц для уголовного преследования или отбывания наказания, а также основания отказа нашли отражение в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации. Причем законодатель достаточно взвешенно подошел к этому вопросу, подробно урегулировав международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства, что представляется весьма оправданным, когда речь идет об объективном расследовании уголовных дел, что, в конечном итоге, влияет на судьбу человека8 (ч. 5).
Таким образом, международные договоры, затрагивающие компетенцию МВД России, направлены на установление и укрепление сотрудничества в сфере оказания правовой помощи по уголовным делам, повышение эффективности и оперативности предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия преступлений, укрепление взаимодействия подразделений органов внутренних дел в правоохранительной и миграционной сферах, что является немаловажным положительным фактором в защите прав и свобод человека. Проведенный анализ двусторонних международных договоров на примере договоров по оказанию правовой помощи и правовым отношениям показал, что при совпадении многих положений тем не менее целесообразна их дальнейшая унификация. В частности, важным представляется более абстрактная формулировка положений договоров относительно объема предоставляемой помощи. Возможным выходом могла бы стать разработка заинтересованными органами МВД России типовых договоров (или образцов договоров) в рассматриваемых сферах, которые позволили бы не только охватить все необходимые материальные и процессуальные нормы, но и оставили бы возможность учета каких-либо особенностей в зависимости от законодательства государств, с которыми предполагается их подписание.
Межправительственные международные договоры играют важную роль в регулировании международного сотрудничества в правоохранительной сфере. К ним относятся соглашения о сотрудничестве в сфере борьбы с преступностью (например, Соглашение с Правительством Республики Абхазия по вопросам борьбы с преступностью от 11 ноября 2009 г.); согла-
8 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 352 (ч. I). Ст. 4921.
шения о сотрудничестве в миграционной сфере (Соглашение с Правительством Республики Узбекистан о взаимном учреждении представительств компетентных органов в сфере миграции от 5 апреля 2017 г.); соглашения о сотрудничестве по борьбе с отдельными видами преступлений (Соглашение с Правительством Восточной Республики Уругвай о сотрудничестве в борьбе против незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и злоупотребления ими от 2 июля 2002 г.); соглашения по обеспечению безопасности в определенной сфере (например, Соглашение с Правительством Республики Сербия о международном автомобильном сообщении от 23 марта 2011 г.).
Важная роль принадлежит международным договорам межведомственного характера. Работа по урегулированию международного сотрудничества в МВД России ведется на плановой основе. Ежегодно предусматривается разработка и подготовка к ратификации (при необходимости) не менее десяти международных соглашений в правоохранительной сфере. Анализ планирующих документов показал, что не все плановые позиции получают своевременную реализацию, что обусловлено довольно сложной процедурой согласования международных договоров, которые регулируют отношения между суверенными государствами, даже если речь идет о достижении общих целей в правоохранительной сфере. В этом случае запланированные в предыдущие годы соглашения переносятся на следующий год.
Общая организация, координация и контроль за деятельностью по совершенствованию правового обеспечения международного сотрудничества в рассматриваемой сфере с участием МВД России, ведение переписки, участие в совещаниях, консультациях, экспертных встречах по обсуждению и согласованию проектов международных документов возложены на Договорно-правовой департамент МВД России9.
Результатом трудоемкого процесса согласования является подписание международных договоров межведомственного характера. В частности, в 2017 г. подписаны Соглашения о сотрудничестве с Министерством общественной безопасности Республики Бурунди (25 мая), Министерством юстиции и внутренних дел Монголии (31 мая), Министерством общественной безопасности и защиты Республики Намибия (16 ноября), МВД Республики Индия, а также о софинансировании — с Южной Осетией (14 ноября).
В настоящее время международные соглашения МВД России заключаются на основании
9 О координации международного сотрудничества в системе МВД России: приказ МВД России от 31 октября 2017 г. № 822.
Типового проекта соглашения о сотрудничестве между МВД России и Министерством внутренних дел (компетентным ведомством) иностранного государства, утвержденного постановлением Правительства РФ10. Помимо этого, продолжают действовать соглашения о сотрудничестве с компетентными ведомствами ряда зарубежных государств, заключенные до его принятия. Типовое соглашение о сотрудничестве содержит направления и формы такого взаимодействия, раскрывает порядок его осуществления. Действующие соглашения о сотрудничестве, основанные на нем, позволяют поддерживать постоянный диалог с зарубежными правоохранительными органами по основным вопросам практического взаимодействия. При этом многие из них содержат дополнительные формы и направления сотрудничества. В частности, Соглашение о сотрудничестве между МВД России и МВД Республики Южной Осетии от 11 ноября 2009 г. содержит не закрепленную типовым соглашением форму сотрудничества: «МВД России оказывает практическую помощь МВД Южной Осетии в разработке нормативных правовых актов, регулирующих сферу внутренних дел, и в развертывании системы связи для оперативного обмена информацией между министерствами». Соглашение о сотрудничестве между МВД России и МВД Словацкой Республики от 28 февраля 2014 г. к основным направлениям сотрудничества относит взаимодействие в выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии экологических преступлений, закрепляет возможность использования офицеров связи.
В результате проведенного исследования можно сделать вывод о необходимости унификации положений международных договоров межведомственного характера. Наиболее оптимальным вариантом представляется совершенствование типового проекта Соглашения о сотрудничестве, расширение направлений и форм сотрудничества, в том числе путем их формулирования в обобщенных формах.
Помимо вышеназванного вида соглашения о сотрудничестве, МВД России заключает с правоохранительными органами зарубежных государств соглашения о сотрудничестве в различных сферах, например соглашения о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных регионов (Соглашение с МВД Республики Казахстан о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных регионов от 6 июля 1998 г.); соглашения о сотрудничестве в сфере правового обеспечения (Соглашение о сотруд-
10 О заключении соглашений о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и компетентными ведомствами иностранных государств: постановление Правительства РФ от 29 июня 1995 г. № 653 (ред. от 21.02.2017) // СЗ РФ. 2017. № 10. Ст. 1487.
ничестве с МВД Республики Южная Осетия в сфере правового обеспечения от 24 декабря 2010 г.), Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в борьбе с преступностью на транспорте от 25 октября 1995 г.; соглашения о сотрудничестве в сфере миграции (Соглашение с Министерством иностранных дел Кыргызской Республики о сотрудничестве в области миграции от 18 апреля 2003 г.); соглашения о сотрудничестве в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ (Соглашение с МВД Туркменистана о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 18 мая 1995 г.).
Представляют практический интерес соглашения о сотрудничестве в сфере правового обеспечения, поскольку их положения направлены на содействие в сближении законодательства государств по вопросам компетенции органов внутренних дел. Представляется целесообразным расширение практики заключения
подобных соглашений с целью унификации и гармонизации национального законодательства государств для повышения эффективности международного сотрудничества органов внутренних дел в правоохранительной сфере.
Таким образом, правовое регулирование международного сотрудничества органов внутренних дел Российской Федерации с правоохранительными органами зарубежных государств представляет собой сложный и трудоемкий процесс формулирования правовых норм, согласования, подготовки к ратификации (при необходимости) и подписания международных актов. Формирование международно-правовой основы взаимодействия рассматриваемых органов является весьма важным процессом, направленным на установление и укрепление международного сотрудничества, повышение эффективности и оперативности выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, унификацию и гармонизацию законодательства разных стран.
Список литературы:
References:
1. Иващук В. К. Международное сотрудни- 1. чество в борьбе с преступностью - среда формирования международно-правовых стандартов // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 2 (42).
2. Лазутин Л. А. Правовая помощь по уголов- 2. ным делам как комплексное формирование в международном уголовном и уголовно-процессуальном праве: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2008.
3. Щукин В. М, Тагиров З. И. Актуальные на- 3. правления развития евразийского правоохранительного сотрудничества в современных геополитических условиях (на опыте правоохранительных органов и организаций Европейского Союза) // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2016.
№ 3 (37).
Ivashscuk V. K. International collaboration in the fight against crime — area of formulating international legal standarts // Proceedings of Academy of Management of the Ministry of the Interior of Russia. 2017. № 2 (42). Lazutin L. A. Pravovaja pomoshsc' po ugolov-nym delam kak kompleksnoe formirovanie v mezhdunarodnom ugolovnom i ugolovno-processual'nom prave: dis. ... d-ra jurid. nauk. Ekaterinburg, 2008.
Shchukin V. M., Tagirov Z. I. Current trends in the development of the Eurasian law enforcement cooperation in the modern geopolitical conditions (on the experience of law enforcement agencies and organizations of the European union) // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2016. № 3 (37).
182
