CC BY
94
Основные положения проекта концепции создания Российской системы гражданской защиты
В.А. Владимиров, ЦСИГЗ МЧС России С.И. Турко, ДГЗ МЧС России
Введение
Предлагаемая статья представляет собой обобщенные результаты анализа взглядов на создание Российской системы гражданской защиты (РСГЗ) посредством интеграции системы гражданской обороны и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) и её место в общей системе национальной безопасности Российской Федерации.
При этом под термином «гражданская защита» предлагается понимать комплекс мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, земельного, водного и воздушного пространства, материальных и культурных ценностей страны (далее - населения и территорий) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также по обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах (далее - от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера), для реализации которого и создаётся РСГЗ.
Основные положения Концепции разработаны с учётом опыта функционирования системы гражданской обороны и РСЧС, а также подобных систем зарубежных государств. Её правовую и методологическую основу составляют Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации в сфере государственного управления и обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в этой сфере.
В настоящей статье отражены целесообразность и принципы создания РСГЗ, её основные задачи, организационные основы и порядок функционирования, финансовое обеспечение, рассмотрены этапы создания и становления системы.
1. Целесообразность создания Российской системы гражданской защиты
На протяжении всей истории цивилизации появление новых угроз природного и техногенного характера, создание и развитие новых систем вооружения всегда порождало необходимость разработки новых средств и способов защиты населения и территорий от них, а на более позднем, современном этапе развития цивилизации - создание целых государственных систем защиты.
Необходимость создания государственных систем защиты населения и территорий была обусловлена нередко имевшими место огромными масштабами последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий, а также опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, для предотвращения и ликвидации которых требуется сосредоточение усилий всего государства, организация взаимодействия различных органов управления, сил и средств, в целом - формирование и реализация государственной политики в данной области.
Именно появление и бурное развитие после 1-й мировой войны авиации, ее возможностей по нанесению ударов по объектам тыла и коммуникациям обусловило создание в нашей стране в 1932 году первой общегосударственной системы защиты населения - местной противовоздушной обороны (МПВО), которая в годы Великой Отечественной войны 19411945 гг. обеспечила успешную защиту населения и создала условия для устойчивого функционирования объектов народного хозяйства.
Появление в конце 2-й мировой войны ядерного оружия, создание ракетных средств его доставки, придало новые аспекты проблемам защиты населения и территорий страны и
обусловило реорганизацию в 1961 году МПВО в гражданскую оборону, качественно новую систему, ставшую стратегическим фактором обеспечения жизнедеятельности государства в современной ядерной войне. За прошедшие годы была проделана большая работа по становлению и развитию гражданской обороны.
Вместе с тем, ориентация гражданской обороны в России (СССР) только на решение задач военного времени обусловила однобокость ее развития по сравнению с аналогичными системами других стран, где гражданская оборона решает и задачи мирного времени (США, Германия, Франция и другие). Это подтвердили события, связанные с аварией на Чернобыльской АЭС (1986 г.), а также Спитакское землетрясение в Армении (1988 г.).
В связи с этим сначала в СССР (1989 г.), а затем в РСФСР (1990 г.) были созданы органы управления, уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а вскоре и государственные системы (СССР - 1990 г., Россия - 1992 г.), предназначенные для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Таким образом, было положено начало существованию в стране двух государственных систем, одна из которых решает задачи защиты населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий - система гражданской обороны, а вторая - задачи защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, получившая название «единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (РСЧС).
За время существования РСЧС проделана большая работа по ее становлению и развитию. Создана нормативная правовая база функционирования системы, созданы силы и средства системы, резервы финансовых и материальных ресурсов на различных уровнях для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, отработаны технологии ведения аварийно-спасательных и других неотложных работ и т.д. Сегодня РСЧС осознается гражданами России как одна из структур, призванная обеспечить их безопасность.
В настоящее время актуальность проблем защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, не снижается. Кроме того, большое внимание привлекают к себе проблемы обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Это обусловлено следующим.
Во-первых, значительным количеством природных и техногенных катастроф, пожаров, бедствий на воде, социальных потрясений, приводящих к многочисленным жертвам и огромному ущербу.
Во-вторых, несмотря на то, что в последние годы угроза прямой военной агрессии против России уменьшилась, военная опасность для нее сохраняется, а при определенных условиях она может перерасти в непосредственную военную угрозу и военные конфликты.
В последние годы значительную угрозу для России приобрёл международный и внутренний терроризм.
Все это свидетельствует, что в современных геополитических, экономических и военно-стратегических условиях проблемы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах остаются весьма актуальными, являются важной государственной функцией, составной частью обеспечения национальной безопасности, что зафиксировано в Конституции Российской Федерации (ст. 71,72), федеральных законах «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и «О гражданской обороне», Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и других нормативных правовых актах. Это требует постоянного внимания к этим проблемам, поддержания в готовности РСЧС и гражданской обороны, дальнейшего их совершенствования и развития.
Одним из наиболее реальных путей развития гражданской обороны и РСЧС, наряду с совершенствованием их отдельных элементов, является интеграция РСЧС и системы гражданской обороны в единую государственную систему защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах - Российскую систему гражданской защиты (РСГЗ).
Интеграция РСЧС и системы гражданской обороны и создание на их основе РСГЗ возможны по следующим причинам:
единства физических принципов, лежащих в основе поражающих факторов опасных природных явлений, аварий, катастроф и применяемого оружия;
сходства воздействия на людей и объекты экономики и инфраструктуры поражающих факторов опасных природных явлений, аварий, катастроф и применяемого оружия;
единства целевых функций системы на мирное и военное время (предотвращение бедствий, снижение возможных потерь и ущерба от них, ликвидация их последствий);
сходством задач мирного и военного времени, обусловленных единством целевых функций;
возможности решения задач мирного и военного времени практически одними и теми же органами управления, силами и средствами;
сходства методологии и организации наблюдения, контроля, оценки обстановки и ликвидации последствий различных воздействий в мирное и военное время;
возможности использования при противодействии чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера, а также опасностям, возникающим при ведении военных действий или вследствие этих действий, в значительной степени одних и тех же технических средств, материалов и других материальных средств.
Следует отметить, что процесс постепенной интеграции РСЧС и системы гражданской обороны в РСГЗ продолжается уже длительное время. Поручениями Президента Российской Федерации от 17 января 2001 года № Пр-98 и Председателя Правительства Российской Федерации от 20 января 2001 года № Мк-П4-01001 о совершенствовании деятельности РСЧС и подготовке предложений по сближению РСЧС и системы гражданской обороны предусматривалось их последующее объединение в единую государственную систему. В ходе процесса интеграции этих систем были объединены органы управления. Сегодня непосредственное управление организацией защиты населения и территорий как от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, так и опасностей военного времени, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, осуществляют единые органы управления, уполномоченные на решение задач в этих областях.
Используются единые системы связи и оповещения. Войска гражданской обороны принимают активное участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и т.д.
В настоящее время возникла целесообразность ускорения процесса интеграции этих систем и создания РСГЗ. Это обусловлено тем, что на гражданскую оборону Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ дополнительно возложена задача по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, т.е. сегодня две системы - РСЧС и система гражданской обороны - решают одну и ту же задачу по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Устранение этой двойственной ответственности за решение одной и той же задачи и представляется целесообразным осуществить путём ускорения процесса интеграции РСЧС и системы гражданской обороны и создания РСГЗ. При создании РСГЗ появляется возможность одновременно устранить имеющиеся недостатки в структуре РСЧС, предусмотрев разделение функциональных подсистем РСЧС на ведомственные, решающие задачи только в интересах ФОИВ, и функциональные, решающие задачи в интересах страны, кроме того, предусмотреть более активное участие организаций, независимо от их правовых форм и форм собственности (акционерные общества и компании, общества с ограниченной ответ-
ственностью и др.), в мероприятиях по защите населения и территорий от опасностей различного характера.
Создание РСГЗ позволит:
создать по возможности единое нормативное правовое, организационное и методическое поле по вопросам гражданской защиты на мирное и военное время на всей территории страны;
иметь единые органы управления, системы связи и оповещения, силы и средства на мирное и военное время, что обеспечит более качественную заблаговременную подготовку к ведению гражданской защиты в военное время, плавный переход системы, при необходимости, с мирного на военное время, определенную экономию средств на содержание (функционирование) системы;
сосредоточить усилия федеральных и территориальных сил и средств РСЧС, гражданской обороны, пожарной охраны, обеспечения безопасности людей на водных объектах на решении совместных задач.
Создание РСГЗ на базе РСЧС и гражданской обороны не потребует значительных материальных затрат, ибо большинство мероприятий (разработка новой нормативной правовой базы, перегруппировка сил, совершенствование взаимодействия государственных и коммерческих структур и т.п.) будет носить, в основном, организационный характер.
2. Основы организации и функционирования Российской системы гражданской защиты
2.1. Основные принципы создания и функционирования РСГЗ
Исходя из требований Конституции Российской Федерации, законодательной и нормативной правовой базы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера, основные принципы создания и функционирования РСГЗ состоят в следующем:
организация и функционирование РСГЗ являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения национальной безопасности;
правовая обусловленность деятельности системы;
признание (при любых усилиях по противодействию) сохранения риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера;
планирование и осуществление мероприятий по гражданской защите проводятся с учётом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера;
объём и содержание мероприятий гражданской защиты определяются исходя из принципов необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств;
территориально-производственный принцип построения системы; соответствие структуры системы государственному устройству Российской Федерации и решаемым задачам;
разделение полномочий и ответственности между элементами системы с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
заблаговременная подготовка государства к осуществлению мероприятий гражданской защиты при возникновении чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера;
эшелонированное применение сил и средств;
построение финансово-экономических механизмов системы на основе сочетания элементов гражданской и военной экономики;
интеграция с международными и иностранными системами гражданской защиты, в том числе сближение отечественной и международной нормативной правовой базы.
2.2. Основные задачи РСГЗ
Учитывая предназначение РСГЗ, её основными задачами являются: разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера;
обучение населения способам защиты от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера;
предупреждение аварий, катастроф, опасных природных явлений, пожаров, бедствий на водных объектах, повышение устойчивости функционирования и защищённости критически важных и потенциально опасных объектов в чрезвычайных ситуациях природного, техногенного и военного характера, подготовка к осуществлению мероприятий гражданской защиты в военное время; оповещение и информирование населения об опасностях при возникновении чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера и действиях в складывающейся обстановке;
эвакуация (отселение) населения, вывоз материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
инженерная, радиационная, химическая и медико-биологическая защита населения и обеспечение пожарной безопасности населения и территории;
защита водоисточников и систем водоснабжения, продовольствия, пищевого сырья, фуража, сельскохозяйственных животных и растений от радиоактивного загрязнения, химического и биологического заражения;
проведение мероприятий по световой и другим видам маскировки объектов экономики и инфраструктуры;
ликвидация чрезвычайных ситуаций, борьба с пожарами, в том числе проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ;
создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера;
первоочередное жизнеобеспечение населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера, в том числе медицинское обслуживание, включая оказание первой медицинской помощи, срочное предоставление жилья, осуществление мероприятий по социальной защите и принятие других необходимых мер; восстановление и поддержание порядка в пострадавших районах; срочное захоронение трупов в военное время;
осуществление государственного надзора и контроля в области гражданской защиты; обеспечение готовности органов управления сил и средств РСГЗ, организация управления мероприятиями гражданской защиты;
международное сотрудничество в области гражданской защиты;
иная деятельность, необходимая для решения задач гражданской защиты, включая планирование и организацию проведения ее мероприятий.
Особенностями мероприятий гражданской защиты в целях защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций военного характера являются:
правовая обусловленность деятельности РСГЗ нормативными правовыми актами военного времени;
планирование мероприятий гражданской защиты на военное время, предусматривающих перевод РСГЗ и элементов системы на работу в условиях военного времени, а также использование сил и средств гражданской защиты в период военного времени;
планирование и осуществление мероприятий с началом военных действий по маскировке объектов экономики и инфраструктуры с целью их скрытия от средств разведки противника:
заблаговременное определение объектов, необходимых для обеспечения функционирования экономики и выживания населения в военное время, подготовка и осуществление мероприятий по обеспечению их защищённости.
2.3. Организационные основы РСГЗ
РСГЗ объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера. Задачи РСГЗ определяются федеральными законами «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ), «О гражданской обороне» (от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ) и «О пожарной безопасности» (от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ). Организация, состав сил и средств, порядок функционирования РСГЗ определяются положением о ней, утверждённым Правительством Российской Федерации.
РСГЗ состоит из систем гражданской защиты субъектов Российской Федерации, систем гражданской защиты ведомств и организаций, функциональных служб РСГЗ и имеет пять уровней: федеральный, межрегиональный, региональный, муниципальный и объектовый.
Системы гражданской защиты субъектов Российской Федерации строятся по территориально-производственному принципу, создаются в субъектах Российской Федерации для снижения риска возникновения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера в пределах их территорий и состоят из систем гражданской защиты муниципальных образований, входящих в состав соответствующего субъекта Российской Федерации, и систем гражданской защиты объектов , подведомственных данному субъекту Российской Федерации и муниципальным образованиям, входящим в его состав, и имеют три уровня: региональный, муниципальный и объектовый.
Задачи, организация, состав сил и средств, порядок функционирования систем гражданской защиты субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и объектов определяются положениями об этих системах, утверждаемыми соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, руководителями объектов по согласованию соответственно с региональными центрами МЧС России, главными управлениями МЧС России по субъектам Российской Федерации, органами по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям (органы ГОЧС) органов местного самоуправления.
Системы гражданской защиты ведомств и организаций строятся по производственному принципу, создаются в федеральных органах исполнительной власти и организациях, независимо от организационных форм и форм собственности (акционерные общества и компании, общества с ограниченной ответственностью и др.), для снижения риска возникновения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера и защиты персонала в организациях и могут состоять, в зависимости от структуры системы федерального органа исполнительной власти и организации, из систем гражданской защиты отраслей и объектов или только из систем гражданской защиты объектов и в связи с этим имеют от двух до четырёх уровней: федеральный и объектовый, а системы гражданской защиты отраслей могут относиться, в зависимости от структуры системы организации, к межрегиональному или региональному уровням.
Задачи, организация, состав сил и средств, порядок функционирования систем гражданской защиты ведомств, организаций, отраслей и объектов определяются положениями об этих системах, утверждаемыми руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти, организаций и объектов по согласованию соответственно с МЧС России, органами ГОЧС федеральных органов исполнительной власти и организаций.
Функциональные службы РСГЗ, как правило, комплексные (служба мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, сейсмическая служба, служба медицины катаст-
* Под объектами имеются в виду объекты экономики и организации (образовательные, научноисследовательские и другие учреждения)
роф и др.), решающие функциональные задачи в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера в интересах всей страны, создаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными организациями на базе подведомственных специализированных служб и организаций. Перечень создаваемых функциональных служб РСГЗ определяется Правительством Российской Федерации.
Задачи, организация, состав сил и средств, порядок функционирования функциональных служб гражданской защиты определяются положениями о них, утверждаемыми Правительством Российской Федерации по согласованию с МЧС России. В зависимости от структуры функциональных служб они могут иметь от двух до четырёх уровней.
Общее руководство функционированием РСГЗ осуществляет Правительство Российской Федерации, систем гражданской защиты субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, организаций и объектов - соответственно главы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, руководители организаций и объектов.
Общее руководство функционированием систем гражданской защиты ведомств и организаций, отраслей и объектов, входящих в их состав, осуществляют соответственно руководители федеральных органов исполнительной власти, руководители организаций, отраслей и объектов, где созданы эти системы.
Общее руководство деятельностью функциональных служб РСГЗ осуществляют руководители федеральных органов исполнительной власти и руководители уполномоченных организаций, на базе которых сформированы функциональные службы. В случае комплексных функциональных служб руководители служб (головные организации) определяются Правительством Российской Федерации.
Каждый уровень систем РСГЗ имеет свои координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения. Координационные органы РСГЗ (комиссии по гражданской защите) предназначены для координации деятельности органов управления, сил и средств по выполнению задач, возложенных на данную систему. Состав комиссий по гражданской защите и положения о них утверждаются соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти, главами администраций субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, руководителями организаций и объектов.
Координационными органами РСГЗ являются:
на федеральном уровне - Правительственная комиссия по гражданской защите, ведомственные комиссии по гражданской защите в федеральных органах исполнительной власти и организациях;
на региональном, муниципальном и объектовом уровнях - комиссии по гражданской защите субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и объектов.
В пределах соответствующего федерального округа (межрегиональный уровень) функции и задачи по обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и организаций, организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера осуществляет в установленном порядке полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе.
Постоянно действующими органами управления РСГЗ являются органы управления, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах:
на федеральном уровне - МЧС России, в федеральных органах исполнительной власти и организациях - специальные структурные подразделения ГОЧС;
на межрегиональном уровне - региональные центры МЧС России, осуществляющие руководство расположенными на территории федерального округа силами и средствами МЧС России, координацию в установленном порядке функционирования систем гражданской защиты субъектов Российской Федерации и организаций на территории соответствующего федерального округа;
на региональном уровне - главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации и специальные структурные подразделения ГОЧС в организациях, действующих на территории регионов;
на муниципальном уровне - структурные подразделения ГОЧС органов местного самоуправления и организаций;
на объектовом уровне - отделы (сектора или специально назначенные лица) ГОЧС на объектах.
Органами повседневного управления РСГЗ являются:
на федеральном уровне - Национальный центр управления в кризисных ситуациях МЧС России, информационные центры, дежурно-диспетчерские службы федеральных органов исполнительной власти и организаций;
на межрегиональном уровне - центры управления в кризисных ситуациях региональных центров МЧС России, информационные центры, дежурно-диспетчерские службы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и организаций;
на региональном уровне - центры управления в кризисных ситуациях главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, информационные центры, дежурно-диспетчерские службы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и организаций;
на муниципальном уровне - единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований;
на объектовом уровне - дежурно-диспетчерские службы объектов.
К силам и средствам РСГЗ относятся специально подготовленные силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, объектов и общественных объединений, предназначенные и выделяемые (привлекаемые) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера. Состав сил и средств РСГЗ определяется Правительством Российской Федерации. Силы и средства РСГЗ состоят из: сил и средств наблюдения и контроля;
сил и средств ликвидации чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера.
Силы и средства наблюдения и контроля включают в себя:
службы (учреждения) и организации федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие наблюдение и контроль за состоянием природной среды, а также за обстановкой на потенциально опасных объектах и прилегающих к ним территориях и анализ её воздействия на состояние здоровья населения;
формирования санитарно-эпидемиологического надзора; ветеринарную службу;
службы (учреждения) наблюдения и лабораторного контроля за качеством пищевого сырья и продуктов питания;
геофизическую службу;
службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
космические средства наблюдения министерств и ведомств Российской Федерации;
учреждения сети мониторинга и прогнозирования гражданской обороны.
На основе этих сил формируется и функционирует система мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования РСГЗ.
Силы и средства ликвидации чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера включают в себя:
воинские формирования гражданской защиты; федеральную противопожарную службу; федеральную аварийно-спасательную службу;
военизированные и невоенизированные противопожарные, аварийно-спасательные и аварийно-восстановительные, восстановительные и аварийно-технические формирования федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, объектов и общественных объединений;
нештатные аварийно-спасательные формирования; формирования Всероссийской службы медицины катастроф;
формирования ветеринарной службы и службы защиты растений Минсельхоза России;
военизированные службы по активному воздействию на гидрометеорологические процессы Росгидромета;
аварийно-технические центры концерна «Росатом»; восстановительные и пожарные поезда ОАО «РЖД» и другие.
В состав сил и средств каждого уровня РСГЗ входят силы и средства постоянной готовности, предназначенные для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и проведения работ по их ликвидации (далее - силы постоянной готовности).
Перечень сил постоянной готовности федерального уровня утверждается Правительством Российской Федерации по представлению МЧС России, согласованному с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями.
Перечень сил постоянной готовности регионального уровня утверждается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с региональным центром МЧС России.
Состав и структуру сил постоянной готовности определяют создающие их федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения, исходя из возложенных на них задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Привлечение сил и средств РСГЗ к ликвидации чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера осуществляется:
в соответствии с планами действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, разрабатываемыми на федеральном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях;
в соответствии с планами взаимодействия при ликвидации чрезвычайных ситуаций, разрабатываемыми на межрегиональном уровне;
в соответствии с планами гражданской обороны и защиты населения, разрабатываемыми на федеральном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях;
по решению федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, объектов и общественных объединений, осуществляющих руководство этими силами и средствами.
Для решения задач РСГЗ могут привлекаться силы и средства Вооруженных сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, а также Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Силы и средства Вооруженных сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований привлекаются в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации.
Силы и средства органов внутренних дел МВД России используются в соответствии с задачами, возложенными на них законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера создаются и используются:
резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
запасы материальных ценностей для обеспечения неотложных работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций, находящиеся в составе государственного материального резерва;
резервы финансовых и материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти;
резервы финансовых и материально-технических ресурсов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и объектов.
Порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых и материально-технических ресурсов определяется законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, организаций и объектов.
Номенклатура и объем резервов материально-технических ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера, а также контроль за их созданием, хранением, использованием и восполнением устанавливаются создающим их органом по согласованию с вышестоящими постоянно действующими органами управления РСГЗ.
Управление РСГЗ осуществляется с использованием систем связи и оповещения, представляющих собой организационно-техническое объединение сил, средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования, ведомственных сетей связи и сетей связи организаций, обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил РСГЗ и населения.
Информационное обеспечение в РСГЗ осуществляется с использованием автоматизированной информационно-управляющей системы (АИУС РСГЗ), представляющей собой совокупность технических систем, средств связи и оповещения, автоматизации и информационных ресурсов, обеспечивающей обмен данными, подготовку, сбор, хранение, обработку, анализ и передачу информации, а также Общероссийской комплексной системой информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей (ОКСИОН).
Для приема сообщений о чрезвычайных ситуациях, в том числе вызванных пожарами, в телефонных сетях населенных пунктов устанавливается единый номер - 112.
Сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и объектами в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Организационная структура РСГЗ представлена на рис. 1.
2.4. Порядок функционирования Российской системы гражданской защиты
В мирное время в зависимости от обстановки, масштаба прогнозируемой или возникшей чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера решением соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций и объектов в пределах конкретной территории устанавливается один из следующих режимов функционирования РСГЗ:
режим повседневной деятельности - при нормальной производственнопромышленной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической, пожарной и гидрометеорологической обстановке, при отсутствии эпидемий, эпизоотий и эпифитотий;
режим повышенной готовности - при ухудшении производственно-промышленной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической, пожарной, гидрометеорологической, эпидемиологической, эпизоотической и фитосанитарной обстановки, при получении прогноза о возможности возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
режим чрезвычайной ситуации - при возникновении и во время ликвидации чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.
Основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами РСГЗ, являются:
а) в режиме повседневной деятельности:
изучение состояния окружающей среды и прогнозирование чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера;
сбор, обработка и обмен в установленном порядке информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
разработка и реализация целевых и научно-технических программ и мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
планирование действий органов управления, сил и средств РСГЗ, организация подготовки и обеспечения их деятельности;
подготовка населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
пропаганда знаний в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
руководство созданием, размещением, хранением и восполнением резервов материально-технических ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
проведение в пределах своих полномочий государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
осуществление в пределах своих полномочий необходимых видов страхования; проведение мероприятий по подготовке к эвакуации (отселению) населения, вывозу материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению и возвращению соответственно в места постоянного проживания либо хранения, а также жизнеобеспечению населения в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;
ведение статистической отчетности о чрезвычайных ситуациях, участие в расследовании причин аварий и катастроф, а также выработке мер по устранению причин подобных аварий и катастроф;
б) в режиме повышенной готовности:
усиление контроля за состоянием окружающей среды, прогнозирование возникновения и масштабов чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
введение при необходимости круглосуточного дежурства руководителей и должностных лиц органов управления и сил РСГЗ на стационарных пунктах управления;
непрерывный сбор, обработка и передача органам управления и силам РСГЗ данных о прогнозируемых чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, информирование населения о приемах и способах защиты от них;
принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, снижению размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, а также повышению устойчивости и безопасности функционирования объектов в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;
уточнение планов действий (взаимодействия) по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и иных документов;
приведение, при необходимости, сил и средств РСГЗ в готовность к реагированию на чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, формирование оперативных групп и организация выдвижения их в предполагаемые районы действий;
440
Системы ГЗ ведомств и организаций
1 Федерал КГЗ ьные органы исполнительной власти, организации
1
Управления (отделы) ГЗ
Функциональные службы ГЗ
Финансовые и материальные резервы
Системы ГЗ отраслей
Органы управления отраслями организациями)
Функциональные службы ГЗ
Финансовые и материальные резервы
Системы ГЗ объектов
Руководство объектов
Отделы (сектора) ГЗ
Системы ГЗ субъектов РФ
Органы исполнительной власти субъектов
----- + ----------------
ГУ МЧС России по субъектам РФ
Функциональные службы ГЗ
Финансовые и материальные резервы
Т
Системы ГЗ муниципальных
л/пгъпъгъапи »# г»
Функциональные службы ГЗ
Финансовые и материальные резервы
Системы ГЗ объектов
Руководство объектов
г 1
кгз
Отделы (сектора) ГЗ
Силы и Финансовые и Силы и Финансовые и
средства материальные средства материальные
резервы резервы
Функциональные службы РСГЗ
і Федер альные органы исполнительной власти, уполномоченные организации
КГЗ
Управления (отделы) ГЗ
Функциональные службы ГЗ
Финансовые и материальные резервы
Межрегиональные органы
Функциональные службы ГЗ
Финансовые и материальные резервы
Региональные органы
Функцио- Финансовые и
нальные материальные
службы ГЗ резервы
Руководство объектов
Силы и Финансовые и
средства материальные
резервы
Рис.1. Организационная структура Российской системы гражданской защиты
восполнение, при необходимости, резервов материально-технических ресурсов, созданных для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
проведение, при необходимости, эвакуации (отселения) населения и вывоза материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
в) в режиме чрезвычайной ситуации:
непрерывный контроль за состоянием окружающей среды, прогнозирование развития возникших чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
оповещение руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, объектов, а также населения о возникших чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;
проведение мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
организация работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и всестороннему обеспечению действий сил и средств РСГЗ, поддержанию общественного порядка в ходе их проведения, а также привлечению, при необходимости, в установленном порядке общественных организаций и населения к ликвидации возникших чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
непрерывный сбор, анализ и обмен информацией об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера и в ходе проведения работ по ее ликвидации;
организация и поддержание непрерывного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководства организаций и объектов по вопросам ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
проведение мероприятий по жизнеобеспечению населения в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
При введении режима чрезвычайного положения по обстоятельствам, предусмотренным в пункте «а» статьи 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», для органов управления и сил соответствующих систем гражданской защиты устанавливается режим повышенной готовности, а при введении режима чрезвычайного положения по обстоятельствам, предусмотренным в пункте «б» указанной статьи, - режим чрезвычайной ситуации.
В режиме чрезвычайного положения органы управления и силы РСГЗ функционируют с учетом особого правового режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и объектов.
Проведение мероприятий гражданской защиты в мирное время в рамках РСГЗ осуществляется на основе: федерального плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и объектов; межрегиональных планов взаимодействия субъектов Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Организационно-методическое руководство планированием действий в рамках РСГЗ осуществляет МЧС России.
Степени готовности и порядок функционирования РСГЗ в военное время устанавливаются нормативными правовыми актами с учетом особого режима военного времени.
Перевод РСГЗ с мирного на военное положение осуществляется в соответствии с планами гражданской обороны и защиты населения Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, организаций и объектов (независимо от организационно-правовых форм и форм собственности).
2.5. Финансирование Российской системы гражданской защиты
Финансирование содержания органов управления, сил и средств РСГЗ и проводимых ими мероприятий осуществляется:
- на федеральном уровне - за счет средств федерального бюджета на основании бюджет-заявки и средств федеральных органов исполнительной власти;
- на региональном и муниципальном уровнях - за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на основании бюджетной заявки. По решению руководителей органов управления РСГЗ финансирование может проводиться также за счет собственных средств (внебюджетного фонда);
- на объектовом уровне - за счет средств объектов.
3. Этапы создания Российской системы гражданской защиты
Создание РСГЗ осуществляется поэтапно путём интеграции РСЧС и системы гражданской обороны без снижения готовности этих систем, их сил и средств, с заблаговременной разработкой и принятием законодательных и нормативных правовых документов, определяющих эту интеграцию и функционирование элементов новой системы и системы в целом, и утверждением их после апробации в ходе опытного использования в нескольких организациях (на объектах), муниципальных образованиях и субъектах Российской Федерации.
Создание РСГЗ осуществляется в три этапа.
На первом этапе (2011 г.) - разрабатываются и согласовываются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и заинтересованными организациями проекты основных законодательных и нормативных правовых актов, регламентирующих создание и функционирование РСГЗ и составляющих её элементов (Концепции создания РСГЗ; изменений в федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О гражданской обороне» и «О пожарной безопасности», Положения о РСГЗ; типовых положений о системах гражданской защиты субъектов Российской Федерации, ведомств и организаций, о функциональных службах РСГЗ), проекты директивных документов о вводе в действие нормативных правовых актов по вопросу создания РСГЗ, вносится предложение в Правительство Российской Федерации о создании РСГЗ и апробации элементов системы в нескольких федеральных органах исполнительной власти, субъектах Российской Федерации и организациях.
На втором этапе (2012-2015 гг.) - осуществляется создание и опытное функционирование элементов РСГЗ (систем гражданской защиты и функциональных служб РСГЗ) в нескольких федеральных органах исполнительной власти, субъектах Российской Федерации и организациях, производится доработка проектов нормативных правовых актов по вопросам создания и функционирования РСГЗ по замечаниям и предложениям, полученным в ходе опытного функционирования элементов РСГЗ, и представление их на рассмотрение в Правительство Российской Федерации с последующим внесением указанных нормативных правовых актов в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации. После принятия изменений в федеральные законы осуществляется представление на утверждение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации других проектов нормативных правовых актов о создании и функционировании РСГЗ, после принятия изменений в федеральные законы и утверждения нормативных правовых актов осуществляются организационные меры по созданию элементов РСГЗ и системы в целом, началу их функционирования и становления.
На третьем этапе (2016-2020 гг.) - становление и развитие РСГЗ, разработка и согласование законодательных и нормативных правовых актов о переходе от понятий «гражданская оборона» и «защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» к понятию «гражданская защита», представление в Правительство Российской Федерации проекта Федерального закона «О гражданской защите».
