Становление и развитие системы органов противодействия чрезвычайным ситуациям в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

УДК 342.76

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫМ СИТУАЦИЯМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ю.Н. Андреев

Памяти профессора Валерия Георгиевича Тимофеева

Одна из основных проблем государства и общества - создание гарантий безопасного проживания и деятельности населения на всей его территории - как в мирное, так и в военное время. На территории России за год в среднем возникает до 1300 чрезвычайных ситуаций (далее - ЧС) природного и техногенного характера. Самыми распространенными среди ЧС техногенного характера являются пожары и катастрофы на путях сообщения. Сохраняется опасная тенденция увеличения числа ЧС природного характера: «сейчас их происходит в пять раз больше, чем в 60-х годах, а экономический ущерб от них возрос более чем в 8 раз»1. Россия подвержена комплексному воздействию более чем 30 опасных природных явлений, из которых наиболее разрушительными являются землетрясения, наводнения, цунами, оползни, ураганы2.

В последние годы в России стали распространенными ЧС биологического характера: инфекционные заболевания людей, массовые болезни сельскохозяйственных животных, поражение сельскохозяйственных растений.

К сожалению, после распада СССР получили широкое распространение ЧС социального характера: падение воспроизводства населения, повсеместные алкоголизм и наркомания, массовые беспорядки, террористические акты и иные формы проявления терроризма и экстремизма.

В результате неблагоприятного техногенного воздействия человека на окружающую среду возникают ЧС экологического характера. В качестве последствий таких ЧС можно

1 Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях: учеб. пособие для высшей школы / В. М. Емельянов, В. Н. Коханов, П. А. Некрасов; под ред. В. В. Тарасова.

- 2-е изд. - М.: Академический Проект: Трикста, 2004. -С. 6-7.

2 Территория РФ, подверженная землетрясениям с интенсивностью от 7 до 9 баллов, составляет около 30% (Камчатка, Сахалин, Северный Кавказ, Прибайкалье и Якутия). Наводнение возможно в более чем 40 крупных городах и нескольких тысячах других населенных пунктов. Природные пожары ежегодно наносят крупный ущерб районам Сибири, Дальнего Востока и Центральной России.

привести: возникновение острого «кислородного голода» в крупных городах, образование обширных зон «кислотных дождей», разрушение озонного слоя над населенными территориями и т. п.

Защита населения и территорий в условиях ЧС мирного времени, а также от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, была всегда актуальна. При этом «степень возник -новения угроз и опасностей обусловливала уровень реагирования на них, состав необходимых сил, средств и организационных структур: от обеспечения безопасности на объектах и территориях до образования государственных, межгосударственных, много -национальных систем защиты населения и территорий»3.

4 октября 1932 года СНК СССР утвердил положение, согласно которому создавалась Местная противовоздушная оборона (МПВО) как самостоятельная организация, призванная защищать население и объекты народного хозяйства при бомбардировках противника с воздуха4.

В июле 1961 года система МПВО была преобразована в систему Гражданской обороны (ГО СССР), вошедшую в состав Министерства обороны и ставшую составной

3 Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях / под ред. В. В. Тарасова. - М., 2004. - С. 16.

4 Создание МПВО было обусловлено появлением и бурным развитием после Первой мировой войны химического оружия и ростом возможностей авиации по нанесению ударов по тыловым объектам страны. В годы Великой Отечественной войны МПВО с честью оправдала свое предназначение и обеспечила успешную защиту населения от ударов фашистской авиации и создала условия для устойчивого функционирования объектов экономики, превратилась из локальной в общегосударственную систему защиты тыла страны, стала важным элементом обороноспособности государства. Силами МПВО было ликвидировано 90 тысяч пожаров и возгораний, предотвращены 32 тысячи промышленных аварий, обезврежены более 430 тысяч авиабомб и почти 2,5 миллионов снарядов и мин, спасены от гибели многие миллионы граждан. Значительный объем работ выполнили части и формирования МПВО и при восстановлении предприятий промышленности и сельского хозяйства. Так, за годы войны ими было проложено около 200 км водопроводных и канализационных магистралей, сооружено более 200 мостов, разобрано свыше 400 тыс. м3 завалов.

частью системы общегосударственных оборонных мероприятий, проводимых в мирное и военное время5. Однако ориентация ГО в эти годы в основном только на решение задач военного времени объективно приводила к однобокости развития системы защиты населения от ЧС. Авария на Чернобыльской АЭС подтвердила это, показав, что ГО не готова к качественному решению задач по защите населения и территорий в ЧС природного и техногенного характера. К тому же в 80-е годы, когда несколько уменьшилась международная напряженность, стали накапливаться проблемы защиты населения именно от ЧС природного и техногенного характера.

До середины 80-х годов XX века защита населения, территорий и объектов народного хозяйства от техногенных и природных чрезвычайных ситуаций, а также от угроз и опасностей, возникающих при возможных вооруженных конфликтах и войнах с применением современных средств поражения, строилась и развивалась фактически по двум самостоятельно функционировавшим направ-лениям6.

В производственной сфере главная ответственность за предупреждение аварий и катастроф, осуществление мер по их ликвидации, по защите персонала объектов и населения жилых зданий, находящихся в опасной зоне, возлагалась на руководителей предприятий, отраслевые министерства и ведомства. В этой работе активно участвовали отраслевые профсоюзы, органы государственного надзора и контроля.

При крупных техногенных авариях и катастрофах, как и при различных стихийных

5 В 50-е годы XX века появление ядерного оружия, создание ракетных средств его доставки к цели потребовало коренных изменений доктрины ядерных держав. Проблема защиты населения и территорий от оружия массового поражения приобрела особую остроту и важность. Перед ГО была поставлена задача - совместно с ПВО страны не допустить в будущей войне уничтожения 25-30% населения нашей страны и 50-70% ее производственных мощностей, сконцентрированных в крупных городах, что представляло бы собой «неприемлемый ущерб» и могло привести к военному краху. Высокая степень готовности ГО к выполнению этой задачи в 60-70-е годы была одним из сдерживающих факторов развязывания ядерной войны со стороны вероятных противников СССР. ГО СССР, ее силы и средства принимали самое активное участие в ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы, землетрясения в Армении, вели спасательные работы при аварии на газопроводе в Башкортостане, при взрыве в Арзамасе и т.д.

6 Андреев Ю.Н. Организация мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени: учеб. пособие. Часть

I. Основы Единой российской государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. -Чебоксары, 2007. - С. 57.

бедствиях, мобилизацией местных ресурсов и координацией усилий всех участвующих в ликвидации последствий сил и средств занимались местные органы исполнительной власти. При необходимости привлекались силы и средства из других регионов, создавались временные правительственные комиссии.

Вместе с тем отмечающиеся в последние десятилетия XX века изменения экологической обстановки, накопление и концентрация потенциально опасных производств, рост городов и в целом плотности населения существенно обострили проблемы защиты людей, объектов экономики и окружающей среды от нарастающей природной и техно -генной опасности.

Осознание последствий таких крупных ЧС, как Чернобыльская трагедия века (1986), Спитакское землетрясение в Армении (1987), взрывы 1988 года в Арзамасе и Свердловске, катастрофы 1989 года в Башкирии и на объединении «Азот» в Литве, ускорило создание общегосударственного механизма, обеспечивающего заблаговременную подготовку к действиям по снижению опасности стихийных бедствий и крупных аварий методом быстрого реагирования, а также координацию и взаимодействие соответствующих служб, включая органы управления, силы и средства системы ГО.

В конце 80-х годов XX века на всех уровнях исполнительной власти стали создаваться постоянно действующие комиссии по чрезвычайным ситуациям (КЧС). 25 ноября 1992 года Правительство РФ утвердило Положение о Государственном комитете РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (ГКЧС) - тем самым был создан единый федеральный орган исполнительной власти по решению задач защиты населения и территорий от ЧС природного, техногенного характера, а также ЧС военного характера.

В январе 1994 года ГКЧС был преобразован в Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Надо отметить, что работа нового федерального органа государственного управления проходила в сложных условиях7 .

7 Так, только в 1994 году на территории РФ произошло около 1 500 крупных ЧС. Силы МЧС России устраняли последствия землетрясения на Курильских островах, наводнений на Дальнем Востоке, прорыва плотин и дамб в Башкортостане и Свердловской области; они оказывали гуманитарную помощь населению Чечни, восстанавливали разрушенные коммуникации в Грозном и других населенных пунктах.

Невозможно переоценить вклад органов МЧС в дело спасения жизни, сохранения здоровья российских и иностранных граждан.

С декабря 1994 года основополагающим документом, регламентирующим общие для РФ организационно-правовые нормы в области защиты граждан, всего земельного, водного, воздушного пространства, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды, является Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Закон о ЧС)8. 2 февраля 1998 года был принят Федеральный закон «О гражданской обороне» (далее - Закон о ГО)9. Он определил, что руководство гражданской обороной в РФ осуществляет Правительство России10, а руководители всех рангов являются по должности начальниками (с 2006 года -руководителями) ГО и несут персональную ответственность за организацию и осуществление мероприятий ГО, создание и обеспечение сохранности накопленных фондов индивидуальных и коллективных средств защиты и имущества, а также за подготовку сил, обучение населения и персонала предприятий действиям в чрезвычайных ситуациях на подведомственных территориях и объектах.

В 1999 году ГО была выведена из состава Минобороны и передана в распоряжение МЧС, а все ее структуры - в РСЧС, в том числе основные силы и средства бывшей системы ГО - подразделения сети наблюдения и лабораторного контроля и войска ГО. Таким образом, ГО «де-факто» прекратила существование и была преобразована в систему мероприятий по защите населения и территорий в условиях ведения боевых действий и вследствие этих действий, выполняемых структурными элементами РСЧС»11 .

8 Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. от 18 декабря 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 35. - Ст. 3648; 2006. - № 52 (часть I). - Ст. 5498.

9 Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (в ред. от 19 июня 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998.

- № 7. - Ст. 799; 2007. - № 26. - Ст. 3076.

10 Руководство ГО в республиках, краях, областях, автономных образованиях, районах и городах, министерствах и ведомствах, в учреждениях, организациях и на предприятиях, независимо от форм собственности, возлагается на соответствующих руководителей органов исполнительной власти, министерств, ведомств, учреждений, организаций, предприятий.

11 Защита населения и территорий в чрезвычайных

ситуациях: / под ред. В. В. Тарасова. - М., 2004. - С. 19.

30 декабря 2003 года Правительство РФ своим постановлением № 794 утвердило Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Положение о РСЧС)12.

РСЧС, созданная во исполнение Закона о ЧС, объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от ЧС.

РСЧС состоит из функциональных и территориальных подсистем и действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях (п. 3 Положения о РСЧС). В Приложении к Положению дан Перечень создаваемых федеральными органами исполнительной власти функциональных подсистем РСЧС. Территориальные подсистемы РСЧС создаются в субъектах РФ для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий.

Отдельная организация (предприятие, учреждение) имеет статус объектового звена территориальной подсистемы РСЧС и параллельно выступает как объект ГО.

На каждом уровне РСЧС создаются: координационные органы; постоянно действующие органы управления; органы повседневного управления; силы и средства; резервы финансовых и материальных ресурсов; системы связи, оповещения и информационного обеспечения.

Координационными органами РСЧС являются: на федеральном уровне - Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности (КЧС и ОПБ) и комиссии по ЧС и ОПБ федеральных органов исполнительной власти; на региональном уровне (в пределах территории субъекта РФ) - КЧС органа исполнительной власти субъекта РФ; на муниципальном уровне (в пределах территории муниципального образования) - КЧС органа местного самоуправления; на объектовом уровне - КЧС организации. КЧС возглав-

12 Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (в ред. от 3 октября 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 2. - Ст. 121; 2006. - № 41. -Ст. 4256.

ляются соответственно руководителями указанных органов власти и организаций или их заместителями.

Постоянно действующими органами управления РСЧС являются: на федеральном уровне - МЧС России и подразделения федеральных органов исполнительной власти для решения задач в области ГО и защиты населения и территорий от ЧС; на межрегиональном уровне - территориальные органы МЧС России - региональные центры по делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - РЦ ГОЧС); на региональном уровне - территориальные органы МЧС России - органы, специально уполномоченные решать задачи ГО и задачи по предупреждению и ликвидации ЧС по субъектам РФ (далее - главные управления (ГУ) МЧС России по субъектам РФ); на муниципальном уровне - органы, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС и (или) ГО при органах местного самоуправления (далее - управления ГОЧС); на объектовом уровне - структурные подразделения организаций, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС и (или) ГО (далее -отделы ГОЧС).

Органами повседневного управления РСЧС являются: центры управления в кризисных ситуациях, информационные центры, дежурно-диспетчерские службы (далее - ДДС) федеральных органов исполнительной власти; центры управления в кризисных ситуациях РЦ ГОЧС; центры управления в кризисных ситуациях ГУ МЧС России по субъектам РФ, информационные центры, ДДС органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; единые ДДС муниципальных образований; ДДС организаций (объектов).

Проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС в рамках РСЧС осуществляется на основе федерального плана действий по предупреждению и ликвидации ЧС, межрегиональных планов взаимодействия субъектов РФ, а также планов действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций. Организационно-методическое руководство планированием действий в рамках РСЧС осуществляет МЧС России.

Органы управления ЧС осуществляют свою деятельность в трех основных режимах:

в режиме повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения ЧС; в режиме повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций; в режиме чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Надо отметить, что вышеуказанный подзаконный нормативно-правовой акт [Положение о РСЧС] имеет более или менее стройную логику правового регулирования в области защиты населения и территорий от ЧС. Чего не скажешь, к сожалению, о действующих федеральных законах. С одной стороны, Закон о ЧС скромно затрагивает вопросы ГО, с другой - о ЧС не умалчивает и Закон о ГО. Образно говоря, Положение о РСЧС находится «между двух огней» - законами о ЧС и ГО, ибо нет единого закона о ГО и ЧС.

К тому же Федеральный закон от 19 июня 2007 года внес существенные изменения в действующее законодательство о ГО и ЧС. Расширено понятие гражданской обороны: теперь это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ст. 1 Закона о ГО).

Полноправно регулируют некоторые отношения, связанные с ГО и ЧС, и два других серьезных документа.

Большое значение имеет ст. 4 Закона об обороне13, согласно которой Президент России является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ и (помимо прочих полномочий) утверждает Положение о территориальной обороне и План гражданской обороны. В соответствии со ст. 21 Закона об обороне, ГО организуется в целях защиты населения и организаций от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Территориальная же оборона организуется в целях защиты населения, объектов и коммуникаций на территории РФ от действий противника, диверсионных или террористических актов, а также введения и поддержания режимов чрезвычайного положения и военного положения.

Согласно Закону о чрезвычайном положе-

13 Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» (в ред. от 4 декабря 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 23. -Ст. 2750; 2006. - № 50. - Ст. 209.

нии14, наличие ЧС может являться причиной для введения чрезвычайного положения, если возникли обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

Даже беглый анализ вышеуказанных четырех законов - о ЧС, о ГО, об обороне, о чрезвычайном положении - показывает несовершенство законодательства о ГО и ЧС. Мы считаем, что явное преобладание бланкетного способа построения многих новелл чрезвычайного законодательства ни в коем случае не является его преимуществом.

Оценивая же военно-политическую обстановку в современном мире, необходимо отметить следующее. Перспектива создания гарантий необратимости позитивных сдвигов на международной арене в последние годы носит, к сожалению, довольно призрачный характер. Подтверждением этому служит тот факт, что все еще сохраняются громадные арсеналы оружия, создаются новые современные средства поражения, существуют реальные источники военной опасности. Это подтверждает также продолжающееся расширение НАТО на Восток.

Негативное влияние на безопасность оказывают национальный и религиозный экстремизм, сепаратистские тенденции в ряде российских регионов и на территории Ближнего Востока. Не устранена опасность внутренних вооруженных конфликтов, которые при негативном исходе и затягивании могут быть использованы для военного вмешательства со стороны других государств.

В связи с этим ряд военных специалистов прогнозируют к 2010-2015 годам возможное резкое обострение военно-политической обстановки, существенный рост военных угроз для России. Этим обусловлена необходимость поддержания готовности страны к обеспечению защиты населения, материальных и культурных ценностей страны на уровне, адекватном реальным угрозам. Главное место в решении данной задачи отводится гражданской обороне15.

14 Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. от 7 марта 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 23. - Ст. 2277; 2003. - № 27 (часть I). - Ст. 2697.

15 По оценкам специалистов НАТО, в условиях

хорошо отлаженной системы ГО для нанесения серьезного

ущерба странам этого военно-политического блока

потребность в ядерных средствах будет примерно в семь раз больше.

В настоящее время серьезную угрозу национальной безопасности нашей страны представляет терроризм, которому присуще наличие у него подготовленных сил, оснащенных на самом высоком техническом уровне. Сегодня террористы пытаются использовать в своих преступных целях новейшие научно-технические достижения. Особую опасность представляет потенциальная возможность применения террористами средств массового поражения. Последствия террористических актов с их использованием могут иметь характер крупномасштабных катастроф. Несомненно, в XXI веке борьба с терроризмом будет носить сложный характер и потребует максимальных усилий. Что касается РСЧС, проблема ликвидации последствий террористических актов полностью находится в компетенции МЧС РФ.

В 2000 году принята в новой редакции Концепция национальной безопасности РФ16 (далее - Концепция). В ней сформулирован единый подход к определению национальных интересов, опасностей и угроз, формам и способам защиты от них, определены важнейшие направления государственной политики в сфере безопасности. Это позволяет выработать стратегический курс государства по обеспечению национальной безопасности, по созданию системы взаимной защиты прав и интересов личности, общества и государства, отвечающий требованиям сегодняшнего дня. Среди важнейших составляющих национальных интересов России в Концепции определена защита личности, общества и государства от терроризма, в том числе международного, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий, а в военное время - от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Совершенно очевидно то, что сфера деятельности РСЧС и системы ГО получила официальное признание как приоритетная среди других направлений и сфер государственной политики. Нам всем крайне важно не только осознать это, но и постоянно учитывать в практической деятельности. На этой фундаментальной основе должна строиться разработка доктринальных и программных документов, нормативной правовой базы.

16 Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 2. - Ст. 170.

Отсюда - серьезные задачи, возникающие в области ГО. Настало время в корне изменить отношение к ее мероприятиям. В Концепции содержится требование о необходимости новых подходов к организации и ведению ГО на территории страны17. Несомненно, достоинством гражданской обороны является то, что она выступает как одна из форм участия всего населения страны, органов власти и местного самоуправления в обеспечении обороноспособности и жизнедеятельности государства, выполняя оборонную, социальную и экономическую функции. Однозначно, роль ГО в современных условиях резко возрастает, и это обусловлено тем, что значительно возрастает нагрузка на гражданскую оборону по защите населения, материальных и культурных ценно -стей страны в мирное время. Отсюда, каждый руководитель, каждое должностное лицо РСЧС любого хозяйствующего субъекта должны четко понимать значимость ГО в системе национальной безопасности.

В федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техно -генного характера в Российской Федерации до 2010 года»18 (далее - Программа) говорится, что стихийные бедствия, связанные с опасными природными явлениями, пожарами, а также техногенные аварии являются основными источниками возникновения ЧС и представляют существенную угрозу для безопасности граждан, экономики страны и, как следствие, для устойчивого развития и обеспечения национальной безопасности РФ.

Признается, что с учетом уровня угроз для безопасного развития страны эффективное противодействие возникновению чрезвычайных ситуаций не может быть обеспечено только в рамках основной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Характер проблемы требует долговременной стратегии и организационно-финансовых механизмов взаимодействия, координации усилий и кон-

17 Агрессия стран НАТО против Югославии показала, что первоочередными объектами нападения являются предприятия, учреждения тыла и среда обитания человека. Благодаря эффективно действующей системе оповещения населения, а также возможности укрытия его в защитных сооружениях удалось избежать более крупных потерь.

18 Постановление Правительства РФ от 6 января 2006г. № 1 «О федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года» (в ред. от 28 июля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - №6.

- Ст. 695; 2006. - № 32. - Ст. 3573.

центрации ресурсов субъектов экономики и институтов общества. Наряду с другими алгоритмами действий, Программа предписывает развитие и использование научного потенциала при исследовании причин возникновения ЧС.

Одним из основных направлений Программы являются системные исследования и совершенствование нормативных правовых, методических и организационных основ государственного управления в области повышения безопасности населения и защищенности критически важных объектов от угроз природного и техногенного характера.

Ведущие специалисты МЧС России считают, что «наиболее реальный путь реформирования ГО - это создание на базе РСЧС и ныне действующей ГО единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - Российской системы гражданской защиты (РСГЗ)»19.

Возможность и целесообразность создания РСГЗ «обуславливается идентичностью поражающих факторов опасных природных явлений, техногенных катастроф и различных средств поражения, сходством их воздействия на население и объекты, единством целевых функций РСЧС и ГО (предотвращение катастроф, снижение возможного ущерба, ликвидация их последствий) и в связи с этим близостью функциональных задач, способов и организаций работ по защите населения и территорий, возможностью решения задач мирного и военного времени практически одними и теми же органами управления, силами и средствами»20.

Под гражданской защитой в научной доктрине понимается комплекс мероприятий по подготовке к защите и осуществлению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также от опасностей, возникающих в ходе военных действий или вследствие этих действий, т. е. от чрезвычайных ситуаций военного характера.

Предполагаемая эффективность предлагаемой комплексной реформы позитивно сопряжена со следующими приоритетами:

1) создание единого правового и организационно-методического поля по вопросам гражданской защиты на мирное и военное время на всей территории страны;

2) функционирование одних и тех же ор-

19 Владимиров В.А. Современная война и гражданская оборона. - М., 1998. - С. 8.

20 Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях / под ред. В. В. Тарасова. - М., 2004. - С. 34.

ганов управления, системы связи, сил и средств, что обеспечит плавный переход всей системы с мирного на военное время и более качественную заблаговременную подготовку всей структуры народного хозяйства к гражданской защите в военное время;

3) сосредоточение усилий федеральных, территориальных и объектовых сил и средств РСЧС и ГО на решении совместных задач как мирного, так и военного времени.

Предполагается создать институт руководителей гражданской защиты. Они будут отвечать за защиту населения и территорий соответствующего уровня РСГЗ как в мирное, так и в военное время, и являться одновременно председателями комиссий по ЧС. Этим положением будет сохранен принцип единоначалия. Должен сохраниться на всех уровнях и институт постоянно действующих органов, специально уполномоченных на решении задач в области защиты населения и территорий в ЧС природного, техногенного и военного характера.

В мирное время РСГЗ будет функционировать в режимах, установленных для РСЧС («повседневной деятельности», «повышенной готовности», «чрезвычайной ситуа-

ции»), а в военное время - в соответствии с установленными для Вооруженных Сил и ГО страны степенями готовности.

В. А. Владимиров совершенно справедливо указывает на «один из главных недостатков сегодняшней структуры РСЧС, когда «глава администрации» - руководитель ГО - «в мирное время подчиняется председателю КЧС -заместителю главы администрации»21.

На самом деле, существующая схема управления ГО и ЧС весьма запутанная и, несомненно, требует скорейшего совершенствования, в первую очередь, модернизации. В то же время и само законодательство о ЧС и ГО (включая отношения, связанные с введением чрезвычайного положения) нуждается, хотим мы того или нет, в научно продуманной кодификации.

Вышеизложенное дает все основания полагать, что создание Единой российской системы гражданской защиты (РСГЗ) и принятие Кодекса РФ о гражданской защите (КГЗ РФ) являются одной из важнейших государственных проблем, и данную проблему необходимо воспринимать как приоритетную в области национальной и государственной безопасности России.

Y.N. Andreev. FORMATION AND DEVELOPMENT OF THE PROTECTIVE AGENCIES SYSTEM TO EMERGENCY SITUATIONS IN RUSSIAN FEDERATION.

The article gives a brief to excursus to the history of formation and development of the state system of population protection from the emergency situations. Analyzing the state legal regulation of population protection from emergency situations, the article concludes that there is a number of contradictions and flaws in the present legislation. The formation of the Russian Integrated system of civil protection and adoption of the Russian Federation Code on civil protection are proposed in perspective.

АНДРЕЕВ Юрий Николаевич, родился в 1971 г., окончил Чувашский государственный университет им. И.Н. Ульянова (1993), начальник отдела по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям ФГОУ ВПО «Чувашский государственный университет имени И.Н. Ульянова». Автор 3 работ.

21 Владимиров В.А. Современная война и гражданская оборона. - М., 1998. - С. 8.