CC BY
62Основные подходы к совершенствованию аудита в сфере закупок
сч со £
Б
а
2 о
Гладилина Ирина Петровна
доктор педагогических наук, профессор, профессор кафедры управления государственными и муниципальными закупками ГАОУ ВО «Московский городской университет управления Правительства Москвы», gladilinaIP@edu.mos.ru
Богомазова Евгения Константиновна
аспирант кафедры управления государственными и муниципальными закупками ГАОУ ВО «Московский городской университет управления Правительства Москвы», ugmzmag@yandex.ru
Курандина Юлия Олеговна
профессор кафедры управления государственными и муниципальными закупками ГАОУ ВО «Московский городской университет управления Правительства Москвы», ugmzmag@yandex.ru
В работе анализируются инструменты и методы контроля государственных покупок посредством аудита. На основании анализа институциональной модели контроля государственных закупок показано, что полномочия по осуществлению аудита в сфере закупок не соотносятся напрямую с государственным (муниципальным) финансовым контролем, направленным на достижение цели обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. В том числе исследовано что осуществление аудита в сфере закупок затрудняется в результате недостаточности функциональных возможностей единой информационной системы в сфере закупок. Показано, что современное развитие информационной системы не позволяет осуществлять аудит из-за отсутствия реализованных инструментов контрольно-аналитических исследований. В работе продемонстрирована необходимость совершенствования системы аудита как ключевого направления развития системы государственных закупок.
Ключевые слова: государственные закупки, аудит, информационные системы, бюджетные отношения, государственное регулирование
Совершенствование аудита в сфере закупок - одно из приоритетных направлений развития закупочной деятельности в целом. Проблема носит комплексный характер и не может быть решена точечно. Безусловно, важное значение имеет решение вопросов правового и методологического обеспечения аудита в сфере закупок. Это обусловлено целым рядом проблем, которые мы рассмотрим на примере деятельности Контрольно-счетных палат:
- отсутствие законодательно закрепленного понятийного аппарата;
- полномочия органов аудита в сфере закупок размыты (недостаточно разграничены функции контрольных органов в сфере контроля закупок и КСО);
- отсутствие у КСО полномочий по применению мер государственно-правового принуждения (в том числе по признанию закупок необоснованными);
- не определена (не конкретизирована) форма мероприятия по аудиту в сфере закупок;
- не определены меры реагирования: КСО не наделены полномочиями по осуществлению административного производства в отличие от контрольных органов;
- отсутствие четких критериев эффективности и обоснованности закупок;
- отсутствие нормативного определения характеристик расходов на закупки, подлежащих оценке в ходе аудита закупок, критериев оценки результатов закупок, достижения целей их осуществления, в связи с чем контрольно-счетные органы вынуждены самостоятельно определять данные критерии, а также состав процедур сбора и анализа информации о закупках в объеме, достаточном для их достоверной оценки, что обусловливает оспоримость их выводов.
Также стоит уделить особое внимание проблемам, связанным с привлечением органами в сфере аудита закупок к контрольным и экспертно-аналитическим мероприятиям специалистов иных организаций и независимых экспертов. Привлечение экспертов может осуществляться как на основании Федерального закона от 05.04.2013№ 44-ФЗ (на платной основе), так и на основании норм, закрепленных в региональном законодательстве и локальных нормативных правовых актах конкретного органа. В случае привлечения экспертов на платной основе закупка таких работ может осуществляться путем закупки у единственного поставщика или с проведением конкурентных процедур. Выбор способа определения поставщика зависит от стоимости оказываемых услуг. Так, в случае стоимости услуг до 100 тысяч рублей, возможна закупка у единственного поставщика. Вместе с тем общий объем осуществления таких закупок ограничен Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ, что в ряде случаев делает невозможным привлечение экспертов и экспертных организаций путем закупки у единственного поставщика во всех необходимых случаях их привлечения для оценки закупок в зависимости от их специфики, более того, помимо привлечения экспертов и экспертных организаций, у КСО есть другие потребности в закупках у единственного поставщика для обеспечения своей деятельности и КСО просто не может израсходовать все предусмотренные на содержание органа средства на одни цели. Приоритет в выборе КСО осуществления закупки у единственного поставщика при необходимости привлечения к осуществлению контроля эксперта или экспертной организации одновременно обусловлен также минимальными временными затратами при осуществлении закупки таким способом.
Осуществление закупки путем проведения конкурентных процедур требует больших временных затрат, тем более, учитывая тот факт, что в планы работы КСО могут вноситься изменения в течение года, вследствие чего при системе плановости закупок на последующие периоды предусмотреть проведение таких закупок невозможно. При этом при планировании закупок на начало финансового года в ряде случаев не представляется возможным определить количество закупок, связанных с привлечением эксперта (специалиста) или экспертной организации по объективным причинам. Также существует проблема выделения средств на закупку услуги по привлечению эксперта (специалиста), так как в плане-графике закупок средства в значительной степени распределяются по объектам закупок.
Осуществление закупок услуг экспертов и экспертных организаций конкурентными способами может также повлечь за собой увеличение сроков проведения контрольных и оценочных действий, что напрямую влияет на качество осуществления КСО своей деятельности. В ряде КСО специалисты иных организаций и независимые эксперты привлекаются к проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (в том числе в ходе которых осуществляется аудит в сфере закупок) на возмездной и безвозмездной основах (срочные трудовые, гражданско-правовые договоры, соглашения о сотрудничестве). Специалисты привлекаются по вопросам контроля использования бюджетных средств в совершенно различных областях. Объем средств на оплату труда (услуг) специалистов и экспертов, как правило, зависит от времени проведения экспертизы.
Иными словами, специальные знания экспертов необходимы при проведении отдельных контрольных мероприятий, требующих каких-либо особых глубоких знаний. Порой в процессе осуществления контрольных действий кСо нуждается не только в специальных знаниях, но и в специальном оборудовании. Для многих КСО основной проблемой является отсутствие специалистов и экспертов, одновременно удовлетворяющих критериям независимости (объективности) и высокого профессионализма в конкретной сфере деятельности, а также согласных сотрудничать с КСО на безвозмездной основе или за небольшое вознаграждение. Некоторыми КСО специалисты иных организаций (независимые эксперты) к контрольным и экспертно-аналитическим мероприятиям на возмездной основе не привлекаются, так как соответствующие расходы в смете расходов на содержание КСО не предусмотрены. Более того, иногда выделение финансирования на обеспечение расходов КСО меняется в сторону уменьшения. Помимо прочего, обращается внимание также на то, что основные полномочия и порядок деятельности КСО определены статьей 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ1. Указанной статьей установлен определенный перечень полномочий контрольно-счетных органов, относящийся к сфере внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. При этом пунктом 12 части 1, пунктом 11 части 2 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-Фз определено, что контрольно-счетные органы осуществляют иные полномочия
в сфере внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Частью 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
В части 1 ст.268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрены полномочия органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:
- контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;
- контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;
- контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ.
Статьей 98 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ закреплены полномочия Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований на осуществление аудита в сфере закупок.
В соответствии с частью 3 статьи 98 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ аудит в сфере закупок осуществляется посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.
Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ определяет полномочия контрольно-счетных органов в рамках осуществления
внешнего государственного (муниципального) финансового контроля и не содержит отдельного закрепления полномочий контрольно-счетных органов на проведение аудита в сфере закупок.
Кроме того, положения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ регулируют отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок и касается, в том числе, аудита в сфере закупок (часть 1 статьи 1).
Таким образом, полномочия по осуществлению аудита в сфере закупок не соотносятся напрямую с государственным (муниципальным) финансовым контролем, направленным на достижение цели обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Кроме того, осуществление аудита в сфере закупок затрудняется в результате недостаточности функциональных возможностей единой информационной системы в сфере закупок: имеющийся технический функционал не предназначен для проведения достаточного объема контрольно-аналитических исследований, в ЕИС затруднен поиск сводных и отчетных данных, отмечаются частые случаи сбоев в работе системы.
Выявленные проблемы в значительной степени затрудняю работу и возможности стабильного эффективного развития КСО, что недопустимо в условиях стремительно меняющейся экономической ситуации в стране.
Литература
1. Белинская М. П. Тенденции правового регулирования государственных закупок // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. №1 (25).
2. Белокрылова О.С., Гуцелюк Е.Ф. Экономические риски системы государственных и муниципальных закупок // JER. 2015. №4.
3. Бибиков А.А. О полномочиях органов внешнего финансового контроля при осуществлении аудита в сфере государственных и муниципальных закупок // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2014. №1-2.
О
ю
S
*
со 2
4. Бутова С. В., Бутов Ф. С. Институциональная структура рынка государственных и муниципальных закупок в рамках контрактной системы // Пространство экономики. 2014. №2-2.
5. Гусева Н.М. Анализ состояния системы государственных закупок Российской Федерации с позиции системного подхода // Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2015. №2.
6. Панков В.В., Кожухов В.Л. Методология аудита государственных закупок: международный аспект // Учет. Анализ. Аудит. 2015. №4.
7. Пахомова Л. М. Национальная система государственных закупок в российской Федерации как элемент развития государственно-частного партнерства // ARS ADMINISTRANDI. 2014. №1.
8. Тараскина А.В., Дубская Е.С. Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд как метод оценки их эффективности // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2015. №13 (373).
Ссылки:
1 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
The main approaches to improving the
audit procurement system Gladilina I.P., Bogomazova E.K., Kurandina Ju.O.
Moscow City University of Management of the
Moscow Government The paper analyzes tools and methods for controlling public purchases through auditing. Based on the analysis of the institutional model of public procurement control, it is shown that the authority to implement the audit in the procurement sphere does not directly relate to state (municipal) financial control aimed at achieving the goal of enforcing the budgetary legislation of the Russian Federation and other regulatory legal acts regulating budgetary legal relations. It was investigated that the implementation of audit in procurement is hampered by the inadequate functionality of a single information system in the procurement sphere. It is shown that the modern development of the information system does not allow performing the audit because of the lack of implemented tools for control and analytical research. The paper demonstrates the need to improve the audit system as a key direction for the development of the public procurement system. Keywords: state purchases, audit, information systems, budgetary relations, state regulation
References
1. Belinskaya M. P. Tendencies of legal regulation
of government procurement/Jurisprudence and practice: Bulletin of the Nizhny Novgorod Russian Interior Ministry Academy. 2014. No. 1 (25).
2. Belokrylova O.S., Gutselyuk E.F. Economic risks
of system of the government and municipal procurement//JER. 2015. No. 4.
3. Bibikov A.A. About powers of bodies of external
financial control at implementation of audit in the sphere of the government and municipal procurement//News of TULGU. Economic and jurisprudence. 2014. No. 1-2.
4. Butovo S. V., Butov F. S. Institutional structure
of the market of the government and municipal procurement within contract system//economy Space. 2014. No. 2-2.
5. Guseva N.M. The analysis of a condition of
system of government procurement of the Russian Federation from a position of system approach//Messenger of the Northern (Arctic) federal university. Series: Humanitarian and social sciences. 2015. No. 2.
6. Pankov V.V., V.L. Metodologiya's Casings of
audit of government procurement: international aspect//Account. Analysis. Audit. 2015. No. 4.
7. Pakhomova L. M. The national system of
government procurement in the Russian Federation as an element of development of public-private partnership//ARS
ADMINISTRANDI. 2014. No. 1.
8. Taraskina A.V., Dubskaya E.S. Audit in the sphere
of purchases of goods, works, services for ensuring the state and municipal needs as a method of assessment of their efficiency// Accounting in the budgetary and non-profit organizations. 2015. No. 13 (373).
СЧ c«j £
6
2 ©
