CC BY
34Аудит в сфере закупок: сущность новации
со
сэ
сч
£
Б
а
2 ©
Дегтев Геннадий Валентинович,
доктор юридических наук, заведующий кафедрой управления государственными и муниципальными закупками ГАОУ ВО «Московский городской университет управления Правительства Москвы», [email protected]
Гладилина Ирина Петровна,
доктор педагогических наук, профессор, профессор кафедры управления государственными и муниципальными закупками ГАОУ ВО «Московский городской университет управления Правительства Москвы»,
Ященко Владимир Васильевич,
кандидат технических наук, ведущий эксперт кафедры управления государственными и муниципальными закупками ГАОУ ВО «Московский городской университет управления Правительства Москвы»,
Аудит в сфере закупок - одна из важных новаций контрактной системы в сфере закупок, введенной в действие Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ). С принятием одновременно Закона № 44-ФЗ и нового Федерального закона о Счетной палате РФ (Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации») полномочия органов аудита в отношении государственных и муниципальных закупок и иных сфер приняли системный и адресный характер. Причем в отличие от Закона № 44-ФЗ Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ (далее -Закон № 41-ФЗ) вступил в силу в дату его принятия. Поэтому полномочия органов аудита в сфере закупок необходимо рассматривать по совокупности норм, установленных в Законе № 44-ФЗ и законодательстве об органах аудита. Введение в Законе № 41-ФЗ аудита в сфере закупок товаров, работ и услуг как отдельного вида аудита отражает законодательно установленный приоритет государства в отношении роли контрактной системы в сфере закупок и необходимость в ее постоянном совершенствовании.
Ключевые слова: аудит в сфере закупок, контрактная система
Аудит в сфере закупок - одна из важных новаций контрактной системы в сфере закупок, введенной в действие Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ).
В действовавшем ранее законодательстве о размещении государственного заказа в прямой постановке аудит как механизм внешнего государственного контроля не был предусмотрен. Если такой аудит и проводился в сфере размещении государственного заказа, то рамках законодательства об органах аудита, регулирующего вопросы внешнего государственного финансового контроля.
С принятием одновременно Закона № 44-ФЗ и нового Федерального закона о Счетной палате РФ (Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации») полномочия органов аудита в отношении государственных и муниципальных закупок и иных сфер приняли системный и адресный характер. Причем в отличие от Закона № 44-Фз Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ (далее - Закон № 41-ФЗ) вступил в силу в дату его принятия. Поэтому полномочия органов аудита в сфере закупок необходимо рассматривать по совокупности норм, установленных в Законе № 44-ФЗ и законодательстве об органах аудита.
Состав органов аудита в сфере закупок определен в ч. 1 ст. 98 Закона № 44-ФЗ, а именно аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, и контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях), образованными представительными органами муниципальных образований.
В соответствии с ч. 2 ст. 98 Закона № 44-ФЗ органы аудита в сфере закупок в пределах своих полномочий осуществляют анализ и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии со статьей 13 Законе № 44-ФЗ.
Ключевой целью деятельности органов аудита в сфере закупок является анализ и оценка целеполагания закупок. Невыполнение требований Закона № 44-ФЗ в части целеполагания закупок лишают смысла их проведение.
Законом № 44-ФЗ определены четыре основания для целеполагания закупок при формировании плана закупок.
Заказчики осуществляют закупки для (ст. 13 Закона 44-ФЗ):
1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами РФ (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования РФ), государственными программами субъектов РФ (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов РФ), муниципальными программами;
2) исполнения международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация, за исключением указанных выше государственных программ;
3) выполнения функций и полномочий государственных органов РФ, органов управления государственными внебюджетными фондами РФ, государственных органов субъектов РФ, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов, за исключением выполняемых функций и полномочий, связанных с третьим основанием для целеполагания закупок.
Четвертое основание для целеполагания закупок, которое приведено в ч. 1 ст. 18 Закона № 44-ФЗ и не всегда учитывается при толковании данного Закона, состоит в том, что заказчики осуществляют закупки для реализации соответствующих:
а) решений, поручений, указаний Президента Российской Федерации;
б) решений, поручений Правительства РФ;
в) законов субъектов РФ;
г) решений, поручений высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;
д) муниципальных правовых актов.
Четвертое основание для целепола-гания закупок обязывает заказчиков изучать и учитывать при формировании планов закупок не только соответствующие программы, функции и полномочия государственных и муниципальных органов, органов управления соответствующими фондами, но и все решения, поручения, указания Президента Российской Федерации, решения, поручения Правительства РФ, законы субъектов РФ, решения, поручения высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также муниципальные правовые актов, в которых затрагиваются вопросы целеполагания государственных и муниципальных закупок.
При целеполагании государственных и муниципальных закупок необходимо учитывать нормы Федерального закона от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ (далее -Закон № 172-ФЗ).
Закон № 172-ФЗ устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования. В соответствии с Законом № 172-ФЗ: система стратегического планирования - механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения;
документ стратегического планирования - документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования;
целеполагание - определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ;
прогнозирование - деятельность участников стратегического планирования
по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности РФ, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;
планирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства РФ, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания;
программирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ, содержащихся в документах стратегического планирования,разрабатываемых в рамках целеполагания;
мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования - деятельность участников стратегического планирования по комплексной оценке хода и итогов реализации документов стратегического планирования, а также по оценке взаимодействия участников стратегического планирования в части соблюдения принципов стратегического планирования и реализации ими полномочий в сфере социально-экономического развития РФ и обеспечения национальной безопасности РФ.
В соответствии с ч. 5, 6 ст. 18 Закона № 44-ФЗ:
по результатам аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок конкретная закупка может быть признана необоснованной (т.е. классифицироваться как нарушение);
в случае признания планируемой закупки необоснованной органы контроля, указанные в п. 3 ч. 1 ст. 99 Закона № 44-ФЗ, выдают предписания об устранении выявленных нарушений законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и привлекают к административной ответственности лиц, виновных в нарушениях требований Закона № 44-ФЗ, в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правона-
рушениях.
Для целей оценки выполнения требований Закона № 44-ФЗ, в том числе в части целеполагания закупок органами аудита в применяемые ими классификаторы нарушений включен соответствующий раздел. Например, Контрольно-счетной палатой Москвы приказом от 30.06.2015 г. № 48/01-05
(в редакции от 14.01.2016 г.) утвержден Классификатор нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля) (далее - Классификатор нарушений).
Классификатор нарушений разработан на базе Классификатора нарушений, одобренного Коллегией Счетной палаты РФ 18.12.2014 г., учитывает законодательство города Москвы и включает раздел 4 «Нарушения при осуществлении государственных (муниципальных) закупок и закупок отдельными видами юридических лиц».
В указанном разделе Классификатора нарушений предусмотрены следующие виды нарушений требований Закона № 44-ФЗ в части целеполагания закупок (ст. 13, 18 Закона № 44-ФЗ), обоснования начальной (максимальной) цены контракта (ст. 18, 22 Закона № 44-ФЗ), способа определения поставщика (ст. 18, Глава 3 Закона № 44-ФЗ), нормирования в сфере закупок (ст. 19 Закона № 44-ФЗ), а также обоснования невозможности или нецелесообразности при осуществлении закупки у единственного поставщика и др.
Последствия (ущерб) от указанных видов нарушений органами аудита определяются (рассчитывается) по каждому конкретному случаю отдельно. Поэтому по данным видам нарушений в КоАП не предусмотрены административные меры в виде конкретных административных штрафов, за исключением:
принятие решения о проведении конкурса с ограниченным участием, закрытого конкурса с ограниченным участием, дву-хэтапного конкурса, закрытого двухэтап-ного конкурса, закрытого конкурса, закрытого аукциона в случаях, не предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок, или нарушение порядка и сроков направления в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну, информации и
О £
Я
3
V
2 а
6
CS CS
сч £
Б
а
2 ©
документов для согласования применения закрытого способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя), возможности заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (п. 2.1 ст. 7.29 КоАП);
нарушения порядка определения начальной (максимальной) цены государственного контракта по государственному оборонному заказу или цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа (ст. 7.29.1 КоАП).
В соответствии с ч. 3, 4 ст. 98 Закона № 44-ФЗ:
для достижения целей деятельности органов аудита в сфере закупок, определенных в ч. 2 данной статьи, органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам;
обобщают результаты указанной деятельности, в том числе устанавливают причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, подготавливают предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизируют информацию о реализации указанных предложений и размещают в единой информационной системе обобщенную информацию о таких результатах.
Подготовка таких предложений обеспечивает необходимую обратную связь между органами аудита и соответствующими законодательными (представительными) органами, которыми образованы органы аудита, и позволяет последним своевременно обосновывать и вносить дополнения и изменения в законодательство о контрактной системе в сфере, направленные на ее совершенствование.
Заказчикам здесь надо помнить, что если их проверяет орган аудита и по результатам проверки направляет им проект акта проверки, включающий выявленные нарушения, то заказчик вправе не согласиться с такими нарушениями, приложив мотивированное возражение. При этом заказчику среди выявленных нарушений и их причин следует выделять причины системного характера (например, -отсутствие соответствующего правового регулирования, методического обеспечения и т.п.), требующие совершенствования контрактной системы в сфере закупок. В противном случае заказчик может
взять на себя необоснованную вину за нарушение, причина которого носит системный характер, и эффективность указанной обратной связи будет низкой.
Аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля), проводится в целях оценки обоснованности планирования закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, реализуемости и эффективности осуществления указанных закупок. Оценке подлежат выполнение условий контрактов по срокам, объему, цене контрактов, количеству и качеству приобретаемых товаров, работ, услуг, а также порядок ценообразования и эффективность системы управления контрактами (ч. 12 ст. 14 Закона № 41-ФЗ).
Введение в Законе № 41-ФЗ аудита в сфере закупок товаров, работ и услуг как отдельного вида аудита отражает законодательно установленный приоритет государства в отношении роли контрактной системы в сфере закупок и необходимость в ее постоянном совершенствовании.
Законом города Москвы от 30 июня-2010 года № 30 «О Контрольно-счетной палате Москвы» определены статус и основные задачи, состав и организация деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы, ее полномочия и виды контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также регулируются методологическое и информационное обеспечение и иные вопросы деятельности данного органа аудита. Вместе с тем, в названном Законе в прямой постановке не отражен аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг.
Литература
1. Контроль в сфере закупок: Учебное
пособие / Г.В. Дёгтев, И.П. Гла-дилина, А.И. Землин, Н.А. Акимов, С.А. Сергеева. М.: МГУУ Правительства Москвы, 2015.
2. Сергеева С.А. Прогнозирование в
управлении закупками для обеспечения государственных и муниципальных нужд/ / Фундаментальные исследования, 2014. № 5 (часть 3). С. 565-568.
3. Управление закупками товаров, ра-
бот, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: учебно-методическое пособие для направления 080200.68 -«Менеджмент» / Г. В. Дегтев, И. П. Гладилина, Н. А. Акимов, П. А. Банников. - М.: МГУУ ПМ, 2013. - 120 с.
4. Управление закупками в структуре
профессионализма заказчиков: сборник научных статей. - М., МГУУ Правительства Москвы, 2016. - 255 с.
5. Бочкова Ю.А. Анализ эффективно-
сти функционирования системы государственных закупок. // Инновации и инвестиции. 2015. №9. с.6-8
6. Барашов Э.А. Совершенствование
механизмов внутреннего государственного финансового контроля
в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд. // Инновации и инвестиции. 2015. №11. с.29-31
7. Гончаренко И.А. Налоговое право РФ. Общая часть. Схемы с комментариями. Москва, 2009.
Audit in the sphere of purchases: essence of an innovation
Degtev G.V., Gladilina I.P., Yashchenko V.V.
Moscow city university of management of the Government of Moscow
Audit in the sphere of purchases - one of important innovations of contractual system in the sphere of purchases which is put into operation by the Federal law of 05.04.2013 No. 44-FZ «About contractual system in the sphere of purchases of goods, works, services for ensuring the state and municipal needs» (further -
Law No. 44-FZ). With adoption at the same time of the Law No. 44-FZ and the new Federal law on Audit Chamber of the Russian Federation (The federal law of 05.04.2013 No. 41-FZ «About Audit Chamber of the Russian Federation») powers of bodies of audit concerning the public and municipal procurements and other spheres accepted system and address nature. And unlike the Law No. 44-FZ the Federal law of 05.04.2013 No. 41-FZ (further - the Law No. 41-FZ) came into force in date of its acceptance. Therefore powers of bodies of audit in the sphere of purchases need to be considered on set of the regulations established in the Law No. 44-FZ and the legislation on bodies of audit. Introduction in the Law No. 41-FZ of audit in the sphere of purchases of goods, works and services as separate type of audit reflects legislatively established priority of the state concerning a role of contractual system in the sphere of purchases and need for its fixed enhancement.
Keywords: audit in the sphere of purchases, contractual system
References
1. Control in the field of procurement:
Textbook / G.V. Degtev, I.P. Gladilina, AI. Zemlin, N.A Akimov, S.A Sergeeva. Moscow: MGUU of Moscow Government, 2015.
2. Sergeeva S.A. Forecasting in procurement management for provision of state and municipal needs / / Fundamental research, 2014. No. 5 (part 3). Pp. 565-568.
3. Managing the procurement of goods,
works, services to ensure state and municipal needs: a teaching aid for the direction 080200.68 -«Management» / G. V. Degtev, I. P. Gladilina, NA Akimov, P. A Bannikov. -Moscow: MGUU PM, 2013. - 120 p.
4. Purchasing management in the structure of the professionalism of customers: a collection of scientific articles. - Moscow State University, Moscow State University, 2016. - 255 p.
5. Bochkova Yu.A Analysis of the effectiveness of the public procurement system. // Innovations and investments. 2015. № 9. p.6-8
6. Barashov E.A Improvement of mechanisms of internal state financial control in the sphere of procurement of goods, works, services for provision of state needs. // Innovations and investments. 2015. № 11. p.29-31
7. Goncharenko I.A Tax law of the Russian Federation. A common part. Schemes with comments. Moscow, 2009.
