Научная статья на тему 'Основные направления земельно-имущественного менеджмента и их рыночно-институциональная специфика'

Основные направления земельно-имущественного менеджмента и их рыночно-институциональная специфика Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
3053
134
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ЗЕМЕЛЬНО-ИМУЩЕСТВЕННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ / МУНИЦИПАЛИТЕТ / НЕДВИЖИМОСТЬ / ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА / LAND OWNERSHIPS MANAGEMENT / MUNICIPALITY / REAL ESTATE / INSTITUTIONAL STRUCTURES

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Панасенкова Татьяна Владимировна

Статья посвящена исследованию процедур формирования и совершенствования организационных структур управления земельно-имущественными отношениями.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Панасенкова Татьяна Владимировна

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

The article deals with looking into procedures of forming and improvement of organizational structures of land ownership relation management.

Текст научной работы на тему «Основные направления земельно-имущественного менеджмента и их рыночно-институциональная специфика»

Т. В. Панасенкова

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНО-ИМУЩЕСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА И ИХ РЫНОЧНО-ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СПЕЦИФИКА

Статья посвящена исследованию процедур формирования и совершенствования организационных структур управления земельно-имущественными отношениями.

Ключевые слова: земельно-имущественный менеджмент; муниципалитет; недвижимость; институциональная структура.

Муниципальные образования функционируют как независимые рыночно-институциональные хозяйствующие субъекты, целью деятельности которых является решение задач локального природохозяйственного значения (в частности, в сфере земельно-имущественных отношений) посредством материальноденежных ресурсов местного бюджета и производственно-хозяйственного оборота муниципальной собственности. Именно поэтому приоритетными в экономико-правовом ракурсе задачами административномуниципального управления являются формирование и организация учета муниципальной недвижимости, в том числе в земельно-имущественных комплексах городов, а также выбор и оптимизация форм и методов максимально эффективного земельно-хозяйственного менеджмента [7-9].

Организационно-экономический механизм управления муниципальными земельно-имущественными отношениями российских регионов находится в настоящее время на стадии рыночно-институционального становления.

Выполняя экономико-правовую миссию собственника муниципальной недвижимости, органы местного самоуправления (посредством деятельности комитетов по управлению муниципальным имуществом) реализуют организационно-управленческие функции, связанные с продажей на конкурсной основе недвижимой собственности (в том числе и земельно-имущественных ресурсов), представляющих коммерческий интерес, а также передачей государственной муниципальной недвижимости в управление специализированным коммерческим структурам.

Цели современного земельно-имущественного менеджмента могут быть дезагрегированы на стратегические (реализуемые местными администрациями в контексте комплексных программ социально-экономического развития территории) и оперативные (формируемые специально уполномоченными органами или муниципальными управляющими компаниями посредством создания организационно-экономических планов управления конкретными объектами земельно-

имущественной недвижимости).

В случае, когда императивна социально-экономическая цель, связанная с эффективным достижением локальных задач природохозяйственного развития территории, земельно-имущественная недвижимость будет передаваться в хозяйственное ведение либо оперативное управление предприятиям и учреждениям, специально созданным для решения поставленных задач. Если же приоритетной признана цель стимулирования доходности территории и пополнения доходной части местного бюджета, то земельно-имущественные ресур-

сы могут быть вовлечены в рыночный оборот: переданы в аренду, выставлены на продажу на земельном тендере, имущественном аукционе и т. д. Если предпочтение отдано аренде земельно-имущественных благ, местный бюджет пополняется стабильными финансово-инвестиционными потоками, обусловленными длительными арендными платежами; в противном случае (если целесообразной признана продажа) бюджет муниципалитетов воспримет весьма существенные единовременные поступления вследствие акта продажи земель, дополненные налоговыми сборами на земельное имущество после полной передачи прав собственности.

В контексте сказанного современная система управления муниципальной собственностью должна обеспечивать решение следующих задач:

1) максимально полный учет недвижимости, в том числе и земельно-имущественной, реализуемый на основе эффективно функционирующей системы кадастрового учета и инвентаризации земель;

2) государственная регистрация прав на земельноимущественные ресурсы и сделок с ними;

3) рыночная оценка земель, используемая в последующем в целях оптимизации налогообложения, страхования, ипотечного кредитования, оценки вкладов при создании хозяйственных обществ и товариществ, установления выкупной цены в договорах купли-продажи и иных возмездных сделках в процессах рыночного оборота земельно-имущественных благ;

4) эффективное управление земельно-имущественным потенциалом городов и активное вовлечение его в полноценный природохозяйственный оборот;

5) формирование рыночно-институциональной системы контроля за хозяйственным освоением земельноимущественных ресурсов и изменением их рыночной стоимости;

6) подготовка доступной и достоверной, исчерпывающей, объективной и оперативной эмпирикофактологической информации о состоянии муниципальных земельно-имущественных комплексов, используемой в последующем как гражданами, так и юридическими лицами.

Для достижения рационального хозяйственного освоения земельно-имущественных благ несомненную значимость и теоретико-эмпирическую востребованность приобретают вопросы формирования и функционирования максимально эффективной системы государственного управления земельными ресурсами и рыночно-институционального регулирования земельных отношений. Основными организационно-экономи-

ческими методами регулирования земельно-имущественного комплекса традиционно признаны процедуры современного землеустройства, мониторинг зе-

мель, ведение государственного земельного кадастра и перманентный контроль за хозяйственным освоением и защитой почвенно-земельного покрова.

Если регулирование земельно-имущественных отношений представляет собой систему рыночноинституциональных нововведений по организации и планированию оптимального природохозяйственного использования земельного потенциала, сбор и систематизацию достоверной эмпирико-фактологической информации о качественном состоянии земельного фонда и пользователях земельно-имущественными благами, то государственный контроль выступает в качестве доминирующей экономической функции менеджмента почвенно-земельных ресурсов. Государственный контроль призван явиться рыночно-институциональным гарантом соблюдения всеми государственными и общественными структурами социально-эколого-эконо-мических требований национального земельного законодательства и выступить в роли безальтернативного условия реализации экономико-правовых норм в отечественном земельно-имущественном комплексе.

Посредством системы современного землеустройства в отечественную практику земельно-имущественных отношений активно воплощаются основополагающие функции государства, связанные с управлением почвенно-земельными ресурсами: планирование, организация рационального хозяйственного освоения и защита земель, информационное обеспечение и контроль процессов землепользования (реализуемые посредством расчетно-аналитических процедур мониторинга и земельного кадастра).

На экономико-правовых уровнях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований формируются специальные подразделения, ответственные за организацию процессов реформирования земельноимущественных отношений, принимающих во внимание социально-экономические, демографические, культурноисторические, общественно-политические и ментальные особенности территориального развития в целом и управления земельными ресурсами как приоритетной составной частью собственности регионов в частности.

В наиболее агрегированном виде управление земельными ресурсами в Российской Федерации может быть дифференцировано на государственное (которое, в свою очередь, возможно подразделить на ведомственное (иными словами, отраслевое) и общее), местное и внутрихозяйственное.

Общее государственное управление реализуется посредством деятельности государственных органов общей и специальной экономико-правовой компетенции и характеризуется очевидной территориальной направленностью: оно распространяется на все земельноимущественные блага в пределах определенных территорий - городских и сельских образований, административных районов, областей, краев, округов либо государства в целом, - независимо от категорий землепользования и субъектов права на земельные участки.

Ведомственное (отраслевое) управление земельными ресурсами, осуществляемое в настоящее время министерствами, комитетами, федеральными службами, основано на принципах подведомственности предприятий, организаций и учреждений, которым предостав-

лены земли, и абсолютно индифферентно к фактору их территориально-пространственного размещения.

Местное управление осуществляется органами местного самоуправления и способно носить как общий, так и специальный характер.

Внутрихозяйственный уровень земельно-имущественного менеджмента реализуется собственниками, владельцами и пользователями земельных участков.

Задачи управления земельно-имущественными ресурсами на каждом индивидуальном территориальнопространственном уровне могут быть стратифицированы на задачи законодательных и исполнительных институтов государственной власти.

Экономическим объектом управления является недвижимость (в том числе и земельно-имущественная), расположенная непосредственно на территории муниципального образования либо за его пределами и находящаяся в муниципальной собственности, а именно: муниципальная недвижимость, закрепленная на праве хозяйственного ведения за муниципальными унитарными предприятиями или на праве оперативного управления за муниципальными казенными предприятиями и учреждениями; недвижимость, приобретенная муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями; находящееся в муниципальной собственности недвижимое имущество, в том числе переданное в аренду, пользование, залог и на иных основаниях; казенное недвижимое имущество, а также иное недвижимое имущество, приобретенное за счет средств местного бюджета либо переданное в дар.

В настоящее время оказался корректно детерминирован концептуально-методологический подход к муниципальным земельно-имущественным ресурсам как единому сложноструктурированному и многокритериальному объекту, иными словами, в качестве основополагающего объекта управления рассматривается комплексный объект недвижимости - обособленная в экономико-правовом аспекте часть недвижимости, состоящая из земельного участка (либо его доли) и всех органично взаимосвязанных с ним объектов (и/или их неделимых частей), трансформация которых без причинения несоразмерного экономического ущерба их хозяйственному назначению невозможна. При этом экономически доминирующей составной частью недвижимости признан именно земельный участок, а расположенная на его территории инфраструктура (здания, сооружения, хозяйственные постройки и т.д.) - его неотделимыми экономическими улучшениями.

Экономическими субъектами менеджмента современного комплекса земельно-имущественных отношений в канонах законодательно утвержденных экономико-правовых полномочий являются органы местного самоуправления, которыми в крупных городских агломерациях выступают администрации (представленные в данном случае комитетами по управлению имуществом совместно с профильными департаментами и управлениями), а также юридические и физические лица [1. С. 34-63].

В рыночно-институциональных условиях большинства экономически развитых государств мирового сообщества под управлением земельными ресурсами понимают земельно-имущественные взаимоотношения

собственника и нанимаемого им менеджера, который действует в интересах собственника земельноимущественных благ и, как следствие, наделяется им соответствующими экономико-правовыми полномочиями: взимать арендную плату, выплачивать налоги, осуществлять переговоры с арендаторами по весьма обширному спектру вопросов современного землепользования и землевладения и т.д. [2]. В случае необходимости продажи или сдачи в аренду земельноимущественных благ не исключены также процедуры согласования с привлечением брокерских структур, с которыми собственник земли заключает так называемое «листинговое соглашение» [3. С. 25].

Система управления муниципальной собственностью должна быть ориентирована на достижение следующих целей:

- создание необходимой экономико-правовой инфраструктуры современного рынка муниципальной недвижимости, приоритетным сегментом которого является рынок земельно-имущественных ресурсов;

- увеличение доходной части муниципального бюджета посредством всемерного стимулирования платежей за пользование, владение и распоряжение земельно-имущественным потенциалом городов;

- повышение финансово-инвестиционной привлекательности территории муниципального образования за счет достижения гарантий имущественных прав на земельную недвижимость; предоставления льгот, отсрочек и преференций, связанных с платежами за недвижимость в период ее хозяйственного освоения; развития системы ипотечного кредитования; экономикоправовой оптимизации процедуры оформления сделок, обусловленных рыночным оборотом земель; всемерного содействия решению социально-экономических проблем в сфере современного землепользования и землевладения;

- гарантированное соблюдение природохозяйственных интересов регионов, связанных с улучшением использования земельно-имущественного потенциала, и достижение на такого рода основе эффективного разрешения муниципальных социально-экономических задач.

В странах с развитой рыночной экономикой (прочным обеспечением прав частной собственности на землю и развитой земельно-рыночной инфраструктурой) государственный аппарат наделен абсолютными правами и ответственностью, связанной с контролем за использованием землевладений в интересах повышения общественного благосостояния и сохранения целостности природно-ресурсного потенциала.

В современной рыночно ориентированной экономике государственные механизмы выступают гарантами соблюдения земельно-имущественных отношений прежде всего посредством воплощения в практику национального землепользования законодательных и регулирующих экономико-правовых норм, которые в последующем могут быть дополнены муниципалитетами.

Современный рыночный оборот земельно-имущественных благ в экономически развитых странах мирового сообщества характеризуется, как правило, наличием жестко регулируемой нормативно-правовой базы государственного и муниципального землепользования.

Государственное регулирование осуществляется административными и экономическими методами. Из административных мер наиболее характерны практика зонирования земель; регулирование землеотвода; жесткий контроль (наличие специального разрешения) за продажей или иной передачей сельхозугодий на несельскохозяйственные цели. Экономические методы направлены прежде всего на усиление финансового стимулирования охраны и воспроизводства земельноимущественных благ, в силу чего первостепенное экономическое значение приобретают льготное налогообложение сельскохозяйственных земель и освобождение от уплаты поземельного налога.

Наряду с продажей земли не менее традиционным способом передачи прав землевладения и землепользования является аренда. Данные процессы регулируются специальными законами, которые преследуют следующие цели: приобретение земель только высококвалифицированными фермерами; исключение как чрезмерной концентрации земельных участков, так и их излишнего дробления; максимальное сохранение сельхозугодий в сельскохозяйственном обороте и др.

Цель государственного регулирования земельноимущественного оборота в экономически развитых государствах мирового сообщества ориентирована на создание высокоэффективных механизмов землепользования и землевладения в канонах рыночных отношений и формирования экономически благоприятных условий функционирования фермерских (семейных) хозяйств [4].

Теоретико-эмпирический анализ международного опыта регулирования экономико-правовых процедур рыночного оборота земель, связанного с введением института частной собственности, убедительно аргументирует тот факт, что практически все они неизбежно сопровождаются земельно-имущественными спекуляциями и присвоением квазиренты собственником земель, основанном на стремительном увеличении стоимости земельных ресурсов и наносящем непоправимый природохозяйственный ущерб социальноэкономическим интересам общества.

Анализ мирового опыта рыночно-инновационного регулирования земельно-имущественных отношений убедительно аргументирует тот факт, что в контексте законодательного закрепления частной собственности на земельные ресурсы различных категорий и регламентации экономико-правовых условий их хозяйственного оборота в большинстве экономически развитых стран мирового сообщества происходит активное государственное стимулирование арендных отношений как вторичной формы земельного права, а многие государства целенаправленно и последовательно реализуют политику выкупа земель и трансформации их в государственную и муниципальную собственность [5].

Во многих европейских государствах утверждены экономико-правовые акты, фиксирующие размеры платежей за землепользование. В частности, в Италии и Нидерландах регламентирован предельный размер арендой платы, законодательства Германии и Франции позволяют арендаторам выполнять определенные виды работ вне зависимости от воли собственников земельных участков. Экономико-правовыми актами Франции

и Новой Зеландии, кроме весьма обширного диапазона льгот и преференций потенциальным арендаторам, предусмотрено всемерное содействие в выборе земельного участка, получении целевого товарного кредита, используемого для развития собственного агробизнеса, и лизинга сельскохозяйственной техники и оборудования по первичной переработке аграрной продукции [1. С. 76].

Несомненный теоретико-эмпирический интерес в процессе формирования национального земельноимущественного комплекса России имеет зарубежный опыт муниципального менеджмента земельных отношений, анализ экономико-правовой базы которого в США и большинстве стран Евросоюза свидетельствует о наличии жестко регламентированной системы государственного регулирования рыночного оборота земель.

Государства ЕС, одновременно с практикой использования всех форм собственности на земельноимущественные блага, в настоящее время все более активно внедряют американскую стратегию выкупа земель в государственную и муниципальную собственность с целью получения устойчивого пролонгированного дохода от эксплуатации земель и их концентрации, как экономически доминирующего природохозяйственного элемента национального богатства, в руках государства.

В частности, в Германии, Дании, Испании, Италии, Франции, Швеции законодательно признан полиморфизм форм собственности на земельные ресурсы: в настоящее время в частную собственность передано от 35 до 65% земельных угодий различных форм пользования. Тем не менее земельные территории городских агломераций, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, имеют устойчивую динамику роста: в течение последних десятилетий (с 1981 по 2006 г.) земельные площади городов, находящиеся в государственной собственности, увеличились с 12,6 до 63,2%, а муниципальной - соответственно с 15,3 до 21,2% [6. С. 27].

Механизм государственного управления большинства стран ЕС предусматривает двухуровневую систему регулирования рыночного оборота земель законами государства и местными экономико-правовыми актами. Так, в частности, земельно-имущественные права федерального и регионального (иными словами, государственного) уровней регулируют экономико-правовые обязанности собственников земельных ресурсов, а также полномочия муниципалитетов и округов с субъектами права собственности и органами государственного и общественного надзора за использованием земель поселений; муниципальные земельно-имущественные права контролируют процессы налогообложения землепользования (варьирующего в диапазоне от 0,5 до 3,0% рыночной стоимости земельных участков) и целевого использования земель [6. С. 32].

Практически во всех без исключения странах Евросоюза и США в Конституции закреплены основополагающие принципы регулирования земельно-имущественных отношений, введены жесткие ограничения, связанные с целевым использованием земель различных категорий, а также правила муниципального и сельскохозяйственного землепользования, демаркированы экономико-правовые процедуры продажи федеральных земель и выкупа их у частных лиц для госу-

дарственных потребностей и достижения национальной безопасности. В частности, правительствами практически всех без исключения европейских государств законодательно запрещен раздел сельскохозяйственных угодий на участки меньше определенного размера (в целях предотвращения дробления сельскохозяйственных угодий) и, одновременно, ограничены экономико-правовыми санкциями процессы чрезмерной концентрации аграрных угодий (с тем, чтобы воспрепятствовать развитию земельных латифундий).

Не менее актуальны, в контексте сказанного, и вопросы природохозяйственного регулирования земельно-имущественных отношений и трансформации национального землепользования России согласно принципам устойчивого социально-эколого-экономического развития. Не подлежит сомнению тот факт, что на протяжении веков все государства мирового сообщества в той или иной степени соприкасались с проблемами деградации земельных ресурсов вследствие их хозяйственного освоения и предпринимали попытки разрешения этих проблем в соответствии со сложившимися социально-экономическими, культурно-историческими, общественно-политическими, ментальными и иными особенностями.

Формирование и практическая реализация эффективной природохозяйственной политики управления земельно-имущественными ресурсами в странах Евросоюза и США являются важнейшей сферой деятельности государства, а также городских и сельских муниципальных образований. Суть этой политики заключается в формировании экономически оптимальной системы землепользования и землевладения, а также выборе максимально эффективного инструментария ее регулирования, в полной мере адаптированного к социальным, политико-правовым, культурно-историческим, ментальным и иным особенностям государства. Акцент, как правило, делается не на принципиальном изменении форм землепользования и землевладения, которое характерно для реформы земельно-имущественного комплекса России, а на совершенствовании подходов в земельной политике государства. В процессе эволюционного развития земельно-имущественных отношений постепенно изменяются формы землепользования, становясь все более эффективными и восприимчивыми к социальным и природохозяйственным приоритетам.

В Российской Федерации положено начало формированию национального земельно-имущественного комплекса, функционирующего на рыночно-институциональной основе. Однако несовершенство отечественного земельного рынка в немалой степени послужило причиной возникновения деструктивно-разрушительных тенденций в отечественном землепользовании, стремительного регресса экономической эффективности российского сельского хозяйства, беспрецедентной деградации национальных земельных ресурсов. Экстремальная по величине и продолжительности природохозяйственная стагнация российского землепользования предопределила актуальность вопросов изучения диалектики развития земельно-имущественных отношений экономически развитых государств мирового сообщества.

Именно на основе взаимодействия прогрессивных мировых экономических школ в сфере современных земельно-имущественных отношений России предстоит сформировать собственную концептуально-методологическую доктрину землепользования и землевладения, которая

была бы адекватна рыночно-институциональным реалиям современного инновационно-преобразовательного периода, с одной стороны, и оказалась бы толерантна по отношению к социально-эколого-экономическим факторам общественного развития - с другой.

ЛИТЕРАТУРА

1. Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика природопользования и экологический менеджмент. СПб.: Изд-во С-Пб. ун-та, 1999.

2. Дмитровский О.Н. и др. Основные проблемы функционирования земельно-имущественных комплексов России и США: Сравнительный

анализ // Имущественные отношения. 2001. № 3.

3. Никонова Г.Н. Эволюция и реформирование земельных отношений в России. СПб.: Изд-во СПб ГУЭФ, 2000.

4. Данилина И. Земельный вопрос // Аграрная наука. 2000. № 2.

5. Свиннен Й., Маркурс К. Аграрные преобразования в странах с переходной экономикой // Вопросы экономики. 2001. № 8.

6. Овсищер А.Я., Кулакова Т.А. и др. Земельный кадастр стран Западной Европы, США, Канады. М.: ВНИИТЭИагропром, 2002.

7. Казаков В.В., Сотников А.С. Управление развитием региональных комплексов и их финансовое обеспечение. Томск: Изд-во НТЛ, 2006.

204 с.

8. Казаков В. В. Современные подходы к управлению развитием муниципальных образований. Томск: Изд-во НТЛ, 2007. 214 с.

9. Казаков В.В. Управление развитием муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления. Томск: Изд-во НТЛ, 2005.

216 с.

Статья представлена научной редакцией «Экономика» 15 декабря 2008 г.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.