CC BY
29ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
Financial law
УДК 342.9
О. В. Мошненко
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВЕДОМСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ
О. V. Moshnenko
THE BASIC DIRECTIONS OF PERFECTION OF DEPARTMENTAL FINANCIAL CONTROL IN THE PENAL SYSTEMÎ
В статье анализируется действующая нормативно-правовая база, регламентирующая организацию ведомственного финансового контроля. Рассматривается ряд проблем, связанных с организацией ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, предлагаются мероприятия по его совершенствованию.
The article analyzes the existing normative legal base, regulating the organization of departmental financial control. A number of problems are discussing, which are associated with the organization of departmental financial control in the institutions and bodies of the penal system, many activities are offered for improvement.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль; ведомственный финансовый контроль; финансовый контроль в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы; ревизия; проверка.
Key words: the state financial control; financial control; financial control in the institutions and bodies of the penal system; revision; inspection.
Государственный финансовый контроль занимает особое место в системе государственного контроля. Это одно из важнейших, сложных и многогранных направлений финансовой деятельности государства.
Наличие эффективно функционирующей системы финансового контроля в государстве обеспечивает соблюдение финансовой дисциплины, предотвращение злоупотреблений, упорядочение правоотношений в данной области. Роль финансового контроля в социально-экономических преобразованиях выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства и общества.
Уголовно-исполнительная система, как и другие ведомства, является составляющим звеном системы государственных органов и финансируется за счет средств государственного бюджета. Объем финансирования, поступающего в уголовно-исполнительную систему из
© Мошненко О. В., 2015.
федерального бюджета Российской Федерации с каждым годом растет. Так, в соответствии с Федеральной целевой программой «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)», утвержденной постановлением Правительства РФ от 5 сентября 2006 г. № 540, объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета составил 73 501,183 млн. рублей [10]. Вместе с тем, практика ревизионной работы показывает, что увеличение финансовых потоков создает предпосылку к возрастанию сумм и количества финансовых нарушений, в том числе коррупционной направленности, так как конкретными формами злоупотребления полномочий являются: нарушения финансовой дисциплины; сокрытие правонарушений; необоснованное проведение (или непроведение) ревизий и т. п. [4, с. 91-92].
Поэтому повышение эффективности ведомственного финансового контроля станет значительным вкладом в работу по противодействию коррупции в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.
Рассмотрев ведомственный финансовый контроль в учреждениях уголовно-исполнительной системе как элемент более сложной системы государственного контроля, мы пришли к следующему заключению:
1. В Российской Федерации отсутствует единое системное правовое регулирование государственного финансового контроля, нет единого кодифицированного законодательного акта, регулирующего осуществление государственного финансового контроля, что приводит к проблеме координации деятельности органов государственного финансового контроля, относящихся к разным ветвям власти, находящимся в разном ведомственном подчинении.
2. Нет взаимодействия между различными ведомствами, субъектами контроля, что приводит к снижению эффективности как внутреннего (ведомственного), так и внешнего государственного контроля. Ряд ведомств пытаются устранить возникшую проблему путем налаживания взаимодействия в области контроля между субъектами контроля по горизонтали и вертикале. Так, Министерством финансов РФ, МВД РФ, ФСБ РФ сегодня утверждено Положение о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ с Генеральной прокуратурой РФ, Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой безопасности РФ при назначении и проведении ревизий (проверок), что существенно снижает количество финансовых нарушений, выявляемых в данных ведомствах [15]. В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос о создании межведомственной рабочей группы по вопросу организации эффективного финансового контроля; организовать на постоянной основе консультационную работу с такими субъектами внешнего государственного и внутреннего контроля, как ФНС РФ, Счетная палата РФ, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по финансово-бюджетному надзору и др.
Таким образом, общая парадигма для организации ведомственного контроля четко не определена (нет единой нормативно-правовой базы),
определены лишь отдельные элементы, необходимые для эффективной организации ведомственного финансового контроля (задачи, принципы, методы). В этой связи особое значение приобретает «ведомственная» нормативно-правовая база, регламентирующая правовые и организационные вопросы финансового контроля в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.
В настоящее время ведомственный финансовый контроль в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы осуществляется на основании Положения, утвержденного приказом ФСИН России от 11 августа 2005 г. № 712 «Об организации ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний» (далее - Положение) и приказа Минюста России от 30 сентября 2008 г. № 217 «Об утверждении Инструкции по проведению ревизий (проверок) финансово-хозяйственной, производственной, предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждений и органов ФСИН России» [12, 14].
Следует заметить, что действующая в настоящее время нормативно-правовая база, регламентирующая организационные аспекты осуществления ведомственного финансового контроля, значительно устарела. Например, среди субъектов указывается «контрольно-ревизионная инспекция организационно-инспекторского управления ФСИН России», однако данное управление в настоящий момент не существует. Главная контрольно-ревизионная инспекция сегодня входит в структуру управления делами ФСИН России. Аналогичные примеры можно привести и в отношении иных субъектов контроля (контрольно-ревизионные службы по федеральным округам).
По-прежнему основными методами ведомственного контроля являются ревизия и проверка. Считаем целесообразным рассмотрение возможности использования также иных методов контроля - экспертизы, обследования и т. д. Большинство ведомств уже сегодня ведут работу по поиску новых методов осуществления финансового контроля, причем рассматривается возможность использования методов, характерных не только для государственного контролю, но и иных видов контроля (общественная экспертиза, мониторинг, аудит в разных его разновидностях и др.) [5, с. 6-7; 7, с. 49-51].
В настоящее время применительно к ведомственному финансовому контролю можно говорить об усложнении самого объекта контроля (например, осуществление закупок учреждениями УИС), что, несомненно, ставит перед субъектами ведомственного финансового контроля новые задачи, заставляет искать новые оценки эффективности данного контроля, пересматривать полномочия субъектов контроля.
Считаем целесообразным в связи с усложнением объекта контроля внести дополнительное направление проверки финансово-хозяйственной деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы -обоснованность планируемых закупок, причины невыполнения плана-
графика закупок (в п. 3 Положения). К полномочиям Главной контрольно-ревизионной инспекции добавить: «обсуждение результатов ревизий (проверок) совместно с иными субъектами государственного финансового контроля» (в п. 4 Положения).
Необходимо повысить роль предварительного финансового контроля, так как результаты ревизий говорят о низком качестве его осуществления. Так, руководителям учреждений необходимо более ответственно подходить к работе внутренних проверочных комиссий, их комплектации, результатам их работы.
Необходимо начать разработку качественных критериев эффективности ведомственного финансового контроля, включив их в отчетную документацию «ревизионных служб», так как действующая нормативно-правовая база, на основе которой осуществляется оценка результативности ведомственного финансового контроля, не содержит качественных критериев оценки деятельности субъектов финансового контроля. Основными показателями оценки ведомственного финансового контроля являются только количественные показатели: сумма выявленных финансовых нарушений, количество проведенных ревизий (проверок), количество нарушений, устраненных в ходе ревизии (проверки), количество человек, привлеченных к материальной, дисциплинарной ответственности, количество уволенных из уголовно-исполнительной системы и т. п. [16].
Кроме того, отчетная документация субъектов ведомственного контроля свидетельствует о неглубоком анализе результатов проверок, отсутствии четкой и логичной структуры изложения результатов контроля, что затрудняет «видимость» причинно-следственных связей по оценке эффективности работы субъектов ведомственного финансового контроля [8, 9, 11].
В числе объективных причин, снижающих эффективность финансового контроля, следует назвать сокращение численности «ревизоров» и, как следствие, увеличение нагрузки, что снижает как качество проводимых ревизий и проверок, так и результативность контрольно-ревизионной работы и состояния финансово-хозяйственной деятельности учреждений УИС [11]. Отрицательное влияние на уровень и эффективность финансового контроля оказывает значительный отток высокопрофессиональных кадров - как в силу естественных причин (выход на пенсию и увольнение), так и в результате падения престижа статуса государственного служащего.
Таким образом, неудовлетворительные результаты ведомственного контроля являются результатом слабого контроля и слабой исполнительской дисциплины со стороны самих контролирующих органов, незнания и непонимания «ревизорами» объекта контроля. Поэтому для выполнения задач по профилактике финансовых нарушений в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы существующая штатная численность контрольно-ревизионных органов недостаточна, не
позволяет проводить в необходимом объеме предупредительные плановые мероприятия, анализировать и систематизировать выявленные нарушения. На данный факт указывают и сами субъекты контроля.
Одной из острых проблем в осуществлении ведомственного финансового контроля является отсутствие взаимодействия между контрольно-ревизионными и другими подразделениями. Необходима координация совместных действий всех служб как в ФСИН России, так и в ее территориальных органах, так как в конечном итоге цель общая - профилактика финансовых нарушений и предотвращение экономических преступлений в финансово-хозяйственной деятельности учреждений, органов и предприятий уголовно-исполнительной системы.
Сегодня исследователями в области организации ведомственного контроля чаще всего предлагаются мероприятия по грамотной комплектации ревизорских служб квалифицированными, принципиальными и требовательными сотрудниками (указываются требования к образованию, стажу работы, штатной численности, необходимость повышения квалификации, проведения аттестации ревизоров и т. п.). Специалистами по данной проблеме вносятся предложения по оказанию методической помощи ревизорам (постоянному пополнению «справочника ревизора» нормативными актами, разработке типовых планов проверок и т. д.). Многие из предложенных мероприятий уже реализуются, однако этого недостаточно.
Необходимо прежде всего пересмотреть действующую нормативно-правовую базу организации ведомственного финансового контроля, так как многие положения (полномочия субъектов контроля, методы контроля) устарели, отразить критерии эффективности ведомственного финансового контроля в соответствующих разделах (формах) статистической отчетности о результатах контрольно-ревизионной работы и инструкциях по их заполнению и представлению.
В заключение хотелось бы отметить, что создание эффективной системы ведомственного финансового контроля позволит уменьшить негативные моменты, связанные с нецелевым и неэффективным использованием бюджетных средств, реализовать публичные функции, возложенные на уголовно-исполнительную систему, создать положительную репутацию Федеральной службе исполнения наказаний, привести к росту эффективности государственно финансового контроля в целом, так как внутренний (ведомственный) и внешний государственный контроль взаимосвязанны.
Литература
1. Золотухин В. Л. Изучение документов бухгалтерской отчетности как одна из мер своевременного выявления и пресечения должностных и экономических преступлений в УИС // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2014. № 3. С. 21-23.
2. Ильин А. Ю., Моисеенко М. А. Правовая доктрина финансового контроля // Финансовое право. - 2014. - № 4. - С. 14-23.
3. Козырин А. Н. Правовые основы государственного и муниципального контроля в РФ // Реформы и право. - 2014. - № 1. - С. 66-76.
4. Коррупционные преступления и коррупционная преступность: учебное пособие / под ред. Букалерова Л. А., Дворянскова И. В., Остроушко А. В. - М.: РУДН, 2013. - 302 с.
5. Крохина Ю. А. Новые аспект взаимодействия внешнего и внутреннего финансового контроля как фактор повышения эффективности финансовой деятельности государства // Финансовое право. - 2013. -№ 11. - С. 5-9.
6. Кузнецов Ю. Ю., Гришин Д. А. К вопросу о правовом регулировании финансовой деятельности уголовно-исполнительной системы // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. - 2007. - № 6. - С. 38-40.
7. Никитина А. Х. Совершенствование системы внутреннего контроля и аудита в органах Федерального казначейства // Аудитор. - 2014. -№ 9. - С. 44-51.
8. О результатах контрольно-ревизионной работы внутренних проверочных комиссий в 2012 г.: письмо ФСИН России от 08.05.2013 № исх-01-14158 // Справочно-правовая система «Эталон УИС».
9. О результатах контрольно-ревизионной работы и работы внутренних проверочных комиссий в 2013 году: письмо Минюста России ФСИН России от 07.05.2014 № исх-02-199975 // Справочно-правовая система «Эталон УИС».
10. О федеральной целевой программе «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 - 2016 годы): постановление Правительства РФ от 05.09.2006 № 540 (ред. от 03.12.2014) // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 39. - Ст. 4075.
11. Об итогах шестого Всероссийского совещания руководителей контрольно-ревизионных подразделений территориальных органов ФСИН России: письмо ФСИН России от 10.01.2014 № исх-01-80 // Справочно-правовая система «Эталон УИС».
12. Об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний: приказ ФСИН России от 11.08.2005 № 712 (ред. от 11.02.2010) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
13. Об основных итогах контрольно-ревизионной работы в 2013 году: письмо ФСИН России от 20.03.2014 № исх-01-11241 // Справочно-правовая система «Эталон УИС».
14. Об утверждении Инструкции по проведению ревизий (проверок) финансово-хозяйственной, производственной, предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждений и органов ФСИН России: приказ Минюста России от 30.09.2008 № 217 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
15. Об утверждении Положения о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ с Генеральной
прокуратурой РФ, Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой безопасности РФ при назначении и проведении ревизий (проверок): приказ Минфина РФ, МВД РФ, ФСБ РФ от 07.12.1999 №89н /1033/717 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
16. Об утверждении форм статистической отчетности о результатах контрольно-ревизионной работы и инструкций по их заполнению и представлению: приказ ФСИН России от 05.10.2011 № 552 // Ведомости уголовно-исполнительной системы. - 2012. - № 4.
