CC BY
313
трибунй молодого ученого
35. 11Р1_: http://www.rosminzdrav.ru/health/guarantee/15 37. 11Р1_: http://www.rosminzdrav.ru/health/62/Strategiya_
(дата обращения: 12.03.2013). razvitiya_meditcinskoj_nauki.pdf (дата обращения: 12.03.2013).
36. 11Р1_: http://img.rg.ru/pril/article/69/49/25/Proekt_ 38. 11Р1_: http://www.rosminzdrav.ru/health/62/Strategiya_
Zdravoochranenie.pdf (дата обращения: 12.03.2013). razvitiya_meditcinskoj_nauki.pdf (дата обращения: 12.03.2013).
А.А. Мочалова
Мочалова Анна Алексеевна — адъюнкт кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД
России
E-mail: [email protected]
Основные направления развития полиции России в первой половине XIX века
Настоящая статья посвящена анализу основных направлений развития полиции России. В ней рассматриваются проблемы и специфика сложившейся ситуации в рамках временного периода первой половины XIX века, обобщаются исторические предпосылки, способствующие формированию российской полиции в пореформенный период.
The present article is dedicated to analysis of the main trends of police development in Russia. It analyses the problems and specific situation in the first half of XIX century. The author sums up the historical prerequisites facilitating formation of Russian police in the reform-pregnant period.
В последние годы в России происходят значительные преобразования политического и социально-экономического характера. Несмотря на всю их сложность и противоречивость, они позволяют судить о позитивном развитии российской государственности. Реформирование охватывает также и систему органов внутренних дел, при этом важное значение имеет учет целого ряда факторов, одним из основополагающих является анализ исторического опыта прошлого.
Историко-правовой анализ правовых основ комплектования и полицейских органов позволяет проследить генезис и эволюцию политики дореволюционной России, выявить особенности обеспечения полиции, использовать уроки прошлого в современных условиях.
Процесс становления полиции России завершился к началу XIX века. К этому периоду завершился процесс основания организационно-правовой основы полиции, уточнена компетенция и правовое положение в системе государственных органов. Кроме того, следует отметить, что на рубеже XVIII—XIX веков проявляется тенденция к централизации полиции и подчинению ее военным властям. Указами Павла I в Петербург и Москву были назначены военные губернаторы, а в важнейшие губернские города — военные коменданты, которым была подчинена полиция. Управы благочиния упразднялись, а в губернские города назначались полицмейстеры с соответствующим штатом. Помимо того, город был обязан содержать
за счет собственных средств частных приставов и квартальных надзирателей. Губернаторы и коменданты должны были лично отвечать за формирование штатов полиции. В дальнейшем Управы благочиния были возрождены.
В годы царствования Павла I произошли изменения в организации петербургской и московской полиции. Их новая организационная структура закреплялась в особых правовых актах, принятых в 1800 году: Уставах столичных городов Санкт-Петербурга и Москвы. В полицейской сфере основная идея уставов заключалась в новом разделении города и соответствующих органов. В дальнейшем, в 1803 году был принят Указ «О средствах к исправлению полиции в городах»1. Он, наряду с Уставом благочиния, стал основным нормативным правовым актом, определяющим устройство, функции, компетенцию городских полицейских учреждений. Указ преследовал цель упорядочить, унифицировать устройство и управление полицией.
Штаты полиции были конкретизированы применительно к каждому городу. Так, например, в 1803 году, город Ярославль делился на три части и семь кварталов. В каждую часть входило от 200 до 700 дворов. Каждую из них возглавлял частный пристав, являвшийся полицейским офицером. Части состояли из двух и более кварталов, насчитывавших от 50 до 100 дворов. Кварталом заведовал квартальный надзиратель. В помощь ему иногда назначался квартальный поручик. В начале XIX века в состав ярославской полиции входили по-
Мочалова А.А. Основные направления развития полиции России в перв0й п0л0вине XIX века
Мочалова А.А. Основные направления развития полиции России в первой половине XIX века
лицмейстер, 3 частных пристава, 12 квартальных надзирателей, 4 их помощника, квартальный по пожарной части и секретарь полиции. Рядовой состав насчитывал 12 городовых унтер-офицеров, 88 нижних чинов, 100 пожарных и 88 ночных сторожей. Офицеры полиции вооружались шпагой, рядовые — саблей1.
В Нижнем Новгороде предусматривались следующие штаты полиции: наряду с полицмейстером и его помощником, полагалось три частных пристава, девять квартальных надзирателей, двенадцать унтер-офицеров, сто десять нижних чинов полиции, пятьдесят пожарных с брандмейстером. Из штатного расписания нижегородской полиции за 1829 год усматривается, что в тот год полицмейстерская должность была вакантна; что касается других чинов, то это выглядело так: частных приставов — 3, квартальных надзирателей — 12, секретарь и экзекутор по одному, канцелярских служителей — 8, полицейских нижней команды — 12, рядовых — 1162. В Нижнем Новгороде полицейская часть располагалась в Ивановской башне Кремля3.
Кроме того, как отмечает А.Д. Тимошевская, полицейская система России имела некоторые отличия, отражавшие исторические и национальные особенности развития различных регионов4. Можно проследить способность полицейских органов к адаптации с учетом местных традиционных элементов. Так, к началу XIX века на западе Российской империи находился целый ряд национальных регионов. К их числу относились Украина, Белоруссия, Прибалтика, Финляндия, часть Польши. Управление западным регионом из центра осуществлялось на общих основаниях через генерал-губернаторов и губернаторов. Например, в первой половине XIX века полицейские органы в Прибалтике не имели одинакового устройства: существовали различные полицейские управления для городов и для уездов или округов. В уездах полицейская власть принадлежала особой сельской полиции. Неодинаковой была структура полицейских органов даже в городах, где они обычно подчинялись городскому магистрату. В Таллине в 1811 году ликвидировали должность полицейского фогта (его заменили полицмейстером), но уже в 1819 году полицейское управление г. Таллина вновь изменилось. В 1817 году в городах Пярну и Курессааре была упразднена должность полицмейстера, а его обязанности вновь возложены на магистрат.
Кроме того, в анализируемый временной период в Прибалтийских губерниях органы местного самоуправления (волостные или мирские собрания, специальные суды для крестьян и т. д.) были тесно связаны с органами полиции, в частности с вотчинной полицией, которая зависела в основном от помещика, владельца мызы. При этом смешение судебной и полицейской функций в административном аппарате открывало широкие возможности для беззакония и произвола в отношении крестьян и других слоев населения со стороны остзейцев. В связи с этим возникла необходимость в прове-
дении реформ волостного управления в Прибалтийских губерниях, при этом органы крестьянского «самоуправления» постоянно выполняли полицейские функции. Вместе с тем, несмотря на определенные особенности организационного построения полиции в национальных регионах, они были составными частями единого полицейского аппарата России5.
Наряду с тенденциями формирования правоохранительных органов, нельзя не учитывать влияние все углубляющегося кризиса феодально-крепостнической системы, рост социальной напряженности, ухудшение криминогенной обстановки в стране, которые предопределили принятие целого комплекса мер, направленных на качественное улучшение кадрового состава полиции. Попытка разрешения этой проблемы в первой половине XIX века преимущественно путем увеличения штатной численности полиции не увенчалась успехом. Коренному изменению порядка комплектования полиции мешала существовавшая сословная структура общества6. В первой половине XIX века по мере нарастания общего кризиса феодально-крепостного строя проявляется тенденция к централизации и дальнейшему усилению полиции7.
В 1802 году была проведена реформа центральных органов управления, и в числе созданных восьми министерств возникло и Министерство внутренних дел. Основные принципы комплектования кадров полиции были определены в ходе реорганизации системы государственных учреждений в период 1810—1811 годов, вошедший в историю России как «реформа М.М. Сперанского»8. Ряд ученых называет этот период самостоятельным этапом в развитии полиции России. Первым министром внутренних дел был назначен граф В.П. Кочубей, один из инициаторов и авторов проекта создания министерств. Первым начальником канцелярии МВД стал М.М. Сперанский9.
С учреждением министерств усиливается централизация управления полицейскими органами. Решение кадровых вопросов, определение штатной численности, формирование новых полицейских органов, контроль за расходованием денежных средств, отпущенных на нужды полиции, возлагается на МВД. Функции и задачи Министерства, определенные в Манифесте от 8 сентября 1802 года «Об учреждении министерств», были обширны и разнообразны. В этом нормативном документе было закреплено, что Управление государственных дел разделяется на 8 отделений, из коих каждое, заключая в себе все части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое министерство и находится под непосредственным управлением Министра, коего мы назначаем ныне или впредь назначить заблагорассудим. ...Должность Министра внутренних дел обязывает его пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи10. На МВД возлагалось руководство всеми отраслями государственной промышленности (за
исключением горной), государственным строительством, торговлей,почтой, здравоохранением и др. Таким образом, впервые был создан единый орган управления, объединивший полицию империи в общегосударственном масштабе, что явилось одной из важнейших вех в развитии полицейской службы в России11.
Министерство внутренних дел руководило деятельностью губернаторов, которым в свою очередь была подчинена на местах полиция. Это Министерство осуществляло также административный надзор за благоустройством и санитарным состоянием всей империи, путями сообщения, продовольственным делом, ведало почтой и т. д. Многообразие функций Министерства не позволяло ему сосредоточить внимание на полиции, в 1811 году из него выделяется специальное Министерство полиции, существовавшее наряду с Министерством внутренних дел, в ведении которого остались вопросы продовольствия, сельского хозяйства, промышленности (за исключением горной) и т. д. Однако несмотря на создание Министерства полиции, централизованный аппарат общей полиции так и не был создан. Не было даже единого полицейского управления в губернском звене. Полицмейстеры, городничие и уездные исправники подчинялись губернаторам, но сами губернаторы по вопросам полиции были подконтрольны Министерству полиции, а по другим вопросам — Министерству внутренних дел.
В Манифесте от 25 июля 1810 года «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих» было закреплено, что «для общего соображения и главного управления всех предметов, принадлежащих к государственной полиции, кои доселе ведомы были в Министерстве Внутренних Дел, восстановляется прежде существовавшее звание Генерал-Полицмейстера под именем Министра полиции. ... Главный предмет Министерства Внутренних Дел есть попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности. ... Предметы Министерства полиции делятся на две главные части, из коих в первой ведаются все учреждения к общему благоустройству или к полиции предохранительной относящиеся, как то: дела медицинские и карантинные, дела по продовольствию, хлебные городские и сельские магазины, безопасность путей сообщения, дела по цензурным установлениям, по приказам общественного призрения и проч. Во второй части ведаются все дела полиции исполнительной, как то: приведение в исполнение приговоров судебных мест, сбор недоимок, устройство внутренней стражи, заведения смирительные, рабочие, полиция темничная и прочее»12.
Вместе с тем, перегруженность МВД широким кругом функций самого разнообразного характера привела к появлению идеи создания специализированного органа, выполняющего исключительно полицейские задачи. Таким образом, было создано
Министерство полиции. О его создании было объявлено в Манифесте от 25 июня 1811 года «Учреждение Министерства Полиции». В этом нормативном документе закреплялось, что «§ 1. Министерство Полиции составляется из трех департаментов, из особенного медицинского совета и канцелярии министерства. § 2. По существу дел, принадлежащих к министерству полиции, полагаются в нем следующие департаменты: 1. Департамент полиции хозяйственной. 2. Департамент полиции исполнительной. 3. Департамент медицинский. § 58. Существо власти, вверяемой министру полиции, состоит в том, чтоб действием его и главным надзором законам и учреждениям, к охранению внутренней безопасности установленным, доставить скорое и точное исполнение»13. Первым министром полиции был назначен генерал-адъютант императора А.Д. Балашов.
Таким образом, с созданием Министерства полиции степень централизации полицейского аппарата практически уменьшилась.
Образование Министерства полиции было с неудовольствием воспринято значительной частью влиятельных государственных и общественных деятелей. Критики указывали, что образование Министерства полиции не дало ожидаемого правительством улучшения деятельности местной администрации, привело к увеличению потока жалоб и обвинений во взяточничестве. В слабости полицейского управления убедился и сам император. Проведенные по его распоряжению ревизии полицейских учреждений выявили массу недостатков: полусгнившие дела обнаруживались в навозе во дворе полиции, в остроге арестанты спокойно изготавливали фальшивые ассигнации. Ликвидация Министерства была предрешена. Бывший министр внутренних дел В.П. Кочубей, в 1819 году вновь назначенный на этот пост, обосновал перед Александром I необходимость возвращения функций управления полицией в МВД14.
Важное значение имели меры по укреплению общей полиции, проведенные в 1837 году. В уездах отдельно существовала уездная полиция в виде земского суда и городская полиция в лице городской управы. Как отмечал Ю.Г. Галай, практика показала, что наиболее слабым звеном в России являлась сельская полиция, состоящая в уездах из нескольких штатных единиц, да и то постоянно находившихся в разъездах. Для усиления этого полицейского звена Николай I даже обратился к дворянству с призывом не уклоняться от службы в уездной полиции15. С целью повышения уровня и значимости этого полицейского звена 1 июля 1837 года издаются «Положения о земской полиции» года и «Наказ чинам и служителям земской полиции» от 3 июля 1837 года16. В соответствии с ними земский суд должен состоять из председателя — исправника, старшего непременного заседателя и двух сельских заседателей. В уездах создавались участки и станы, что повлекло к увеличению полицейского аппарата. Становой пристав, назначаемый губер-
Мочалова А.А. Основные направления развития полиции России в первой половине XIX века
Мочалова А.А. Основные направления развития полиции России в первой половине XIX века
натором из кандидатов, избираемых дворянством, должен иметь постоянное местожительство на своем участке. В его подчинении находились сотские и десятские, избираемые населением.
В «Положение о земской полиции» особо были отмечены властные полномочия земского суда. В нем было закреплено, что власть и обязанности земского суда и подчиненных ему лиц ограничиваются наблюдением за скорым и точным исполнением законов и учреждений, а равно судебных приговоров и предписаний начальства во всем пространстве уезда, за исключением лишь уездного и других имеющих особое полицейское управление городов. «В сих же пределах принадлежит им окончательная расправа и в маловажных делах и исках. Земские суды, члены оных и подведомственные им лица по всем предметам, входящим в круг их действий, подчинены непосредственно начальнику губернии и губернскому правлению...»17.
В «Наказе чинам и служителям земской полиции» от 3 июня 1837 года отмечалось, что обязанности земской полиции, как и всякого полицейского управления, разделяются на две главные части: исполнительную, к коей относятся как самое исполнение, так и наблюдение за точным исполнением законов и особых повелений правительства, и судебно-полицейскую, к которой принадлежит: принятие мер для прекращения возникающих беспорядков и предупреждения возобновления оных в будущем18.
Таким образом, полиция в первой половине XIX века была наделена значительным объемом административно-хозяйственных функций. Это объяснялось, прежде всего, слабостью органов местного самоуправления, а также соединением в уездах администрации и полиции в одном органе — уездном земском суде. К середине XIX века система органов общей полиции Российской империи и регламентация службы в них получили определенное развитие и закрепление в законодательстве. Организационно-правовая структура полиции постоянно совершенствовалась вплоть до начала ре-
форм 60—70-х годов данного столетия. Целью потребовавшихся реформационных изменений была система органов, которая наилучшим образом отвечала бы требованиям по защите существующего государственного строя.
Примечания
1. См.: Чукарев А.Г. Тайная полиция России: 1825— 1855. М.; Жуковский, 2005. С. 125.
2. ЦАНО. Ф. 5. Оп. 45. Д. 389 (1830 г.). Л. 4.
3. См.: Галай Ю.Г., Беляков А.В. Нижегородская полиция в XVIII — начале XX века. Н. Новгород, 2012. С. 98.
4. См.: Тимошевская А.Д. Особенности организации полиции в национальных регионах Российского государства, XIX в. — начало XX в.: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 26.
5. См. там же. С. 11.
6. См.: Сальников А.А. Правовой статус сотрудника полиции во второй половине XIX — начале XX века: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2010. С. 11.
7. См.: История полиции дореволюционной России (Сборник документов и материалов по истории государства и права). М., 1981. С. 7.
8. См.: Байкеева С.Е. Кадровое обеспечение полицейских органов в Российской Империи (историко-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2001. С. 12.
9. См.: Кудин В.А. От полиции Российской империи к полиции Российской Федерации: два века истории // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2011. № 2. С. 5.
10. ПСЗ 1. Т. XXVII. № 20406.
11. См.: Байкеева С.Е. Указ. соч. С. 47.
12. ПСЗ 1 . Т. XXXI. № 24307.
13. ПСЗ 1. Т. XXI. Отд. 1. № 24687.
14. См.: Кудин В.А. Указ. соч. С. 6.
15. См.: Галай Ю.Г., Беляков А.В. Указ. соч. С. 101 — 102.
16. ПСЗ 2. Т. XII. № 10305, 10306.
17. ПСЗ 2. Т. XII. № 10305.
18. ПСЗ 2. Т. XII. № 10306.
