CC BY
551УДК 342.92 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10360 ORCID: 0000-0002-2585-6388
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ НОВОГО ЭТАПА АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Владимир Михайлович РЕДКОУС, ведущий научный сотрудник сектора административного права и административного процесса ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье на основе анализа поступивших предложений о поправках к Конституции Российской Федерации, а также их законодательного закрепления определены основные направления нового этапа административной реформы в Российской Федерации.
Ключевые слова: государственное управление, административное право, административная реформа, конституционное развитие, поправки к Конституции Российской Федерации, публичная власть, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, социальная защита, суверенитет, национальная безопасность, экономическое развитие, здравоохранение, научно-техническое развитие.
Annotation. On the basis of the analysis of the proposals for amendments to the Constitution of the Russian Federation, as well as their legislative consolidation, the article defines the main directions of a new stage of administrative reform in the Russian Federation
Keywords: public administration, administrative law, administrative reform, constitutional development, amendments to the Constitution of the Russian Federation, public authority, executive agencies, local government bodies, social protection, sovereignty, National security, economic development, healthcare, scientific and technological development.
аля России 2020 год связан, прежде всего, с вступлением в новую эпоху конституционного развития. Конституционные азования были инициированы в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 15 января 2020 г.1. В этот же день Президент РФ подписал распоряжение «О рабочей группе по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации». В рекордно сжатые сроки был принят Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»2.
Следует отметить, что обсуждение поправок к Конституции РФ было достаточно дискуссионным, выявившим самые различные мнения политиков, ученых, простых граждан, которым не безразлична судьба страны: от полного при-
нятия и одобрения поправок к Конституции РФ, что соответствовало официальной позиции политической элиты и высшего руководства страны, получившей необходимое идеологическое оформление3, до критики содержания как самих поправок к Конституции РФ4, так и тех документов, которыми обосновывается легитимность их разработки и вынесения на общероссийское го-лосование5.
Однако Конституционный Суд РФ признал поправки к Конституции РФ соответствующими Основному закону страны6. В обзоре к соответствующему Заключению Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1 -З говорится, что Конституционный Суд РФ признал поправки к Конституции РФ соответствующими Основному закону страны, указав на их неполитический, надпартийный и внеконфессиональный характер. Соответствующими Конституции РФ признаны поправки об обнулении президентских
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2020
сроков для действующего главы государства. Не противоречащим Конституции РФ признан и порядок вступления поправок в силу в части проведения общероссийского голосования7.
Можно смело утверждать, что с принятием поправок к Конституции РФ начнется новый этап административной реформы в нашей стране. Существует целый ряд определений административной реформы: от более узкого ее понимания до более широкого.
Например, К.А. Кирилин и М.В. Жданов полагают, что административная реформа — это совокупность мер, нацеленных на создание результативной системы органов исполнительной власти на основе четкой регламентации их работы8.
А.Н. Бычкова, М.А. Юдина и А.В. Землянс-кая предлагают более «широкое» определение административной реформы: «В настоящее время под административной реформой понимается комплексное совершенствование системы государственного управления в целях обеспечения социально-экономического развития страны и роста качества жизни населения»9. Масштаб конституционных изменений заставляет рассматривать современный этап административной реформы в самом широком смысле как обусловленное конституционным развитием Российской Федерации совершенствование всей системы государственного управления нашей страны.
Учеными разрабатывается периодизация в проведении административной реформы.
Так, А.Н. Бычкова, М.А. Юдина и А.В. Зем-лянская выделяют:
■ первый этап реформы (1990 — 1993),
■ второй этап реформы (1993 — 1999),
■ третий этап реформы (2000 — 2005),
■ четвертый этап реформы (2006 — 2010),
■ пятый этап реформы (2011 год — настоящее время).
Каждый период характеризуется своеобразием стоящих задач, спецификой способов достижения поставленных результатов, определенными социальными последствиями.
Следует признать, что не все ранее запланированные в рамках проведения административной реформы цели были достигнуты, либо были достигнуты лишь частично.
Так, актуальными направлениями совершенствования системы государственного управления в РФ продолжают оставаться: снижение избыточного государственного регулирования; повышение качества государственных услуг; повышение эффективности органов власти; повышение информационной открытости;
организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; реформирование государственной службы; противодействие коррупции; повышение информатизации и цифро-визации всех элементов системы государственного управления.
Если продолжить начатую названными авторами периодизацию, то тогда шестой этап административной реформы, вызванный конституционными изменениями, должен будет начаться после вступления в законную силу поправок к Конституции Российской Федерации.
О современных направлениях нового этапа административной реформы можно судить исходя из анализа содержания поправок к Конституции РФ, закрепленных в Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».
Даже само наименование рассматриваемого Закона РФ ставит на повестку дня вопрос об исследовании и научном обосновании организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации, установлении ее соотношения с законодательной, исполнительной и судебной ветвями единой государственной власти, провозглашенной Конституцией РФ.
Понятие «публичная власть» также должно быть подробно рассмотрено в соотношении с понятиями «государственное управление», «государственное администрирование», что важно для науки административного права и определения ее предмета; тем более что предложенная поправка в п. «г» ст. 71 Конституции РФ связана с дополнением данного пункта словосочетанием «организация публичной власти». С организацией публичной власти в РФ связана реализация ряда поправок к Конституции РФ, касающихся полномочий Президента РФ и Правительства РФ.
Важнейшей идеей, которая определит самостоятельное направление административной реформы, является положение о том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффек-
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2020
тивного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. С организацией публичной власти будет связана деятельность Государственного Совета РФ, расширение и конкретизация полномочий Правительства РФ.
Следующее важное направление связано с конкретизацией и дополнением предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Реализация этих положений будет осуществлена, в том числе, и в плоскости административно-правового регулирования.
Поправки к Конституции РФ предусматривают также закрепление в ее нормах положений: о государственном языке Российской Федерации; об обеспечении защиты исторической правды; о создании условий, способствующих всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим; об уважении труда граждан и обеспечении защиты их прав, гаран-тированности минимального размера оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации; о формировании системы пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений и поддержании ее эффективного функционирования, а также осуществления индексации пенсий не реже одного раза в год в порядке, установленном федеральным законом; о гарантиях в соответствии с федеральным законом обязательного социального страхования, адресной социальной поддержки граждан и индексации социальных пособий и иных социальных выплат; о создании условий для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества; при этом гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность и ряд других.
Анализ содержания предложенных поправок к Конституции РФ позволяет сделать вывод об усилении и конкретизации всех основных функций современного Российского государства, прежде всего, экономической, политической, идеологической, социальной, обороны и обеспечения безопасности государства, культурной.
Это приведет к определенным изменениям в организации реализации исполнительной власти во всех сферах государственного управления: административно -политической, экономичес -кой, социально-культурной, а также в области межотраслевого управления.
Целый ряд поправок к Конституции РФ затрагивают вопросы совершенствования обеспечения национальной безопасности страны. На это, в частности, направлены следующие поправки: Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности; Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство; Российская Федерация принимает меры по поддержанию и укреплению международного мира и безопасности, обеспечению мирного сосуществования государств и народов, недопущению вмешательства во внутренние дела государства; Президент РФ назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности, и ряд других.
Предложенные поправки в Конституцию РФ, как указывалось, во многом носят характер «ценностных ориентиров», определяющих на конституционном уровне направленность правового регулирования тех областей государственного управления, где требуется совершенствование его правовых и институциональных основ. Практическая реализация конституционных поправок вызовет изменение правового обеспечения соответствующих областей государственного управления.
На встрече Президента России В.В. Путина с рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ академик РАН Т.Я. Хабриева сказала, что с учетом обобщения поступивших предложений необходимо корректировать не менее 25 системообразующих законов и кодексов. Этот большой объем правотворческой деятельности предстоит осуществить соответствующим органам.
Таким образом, в качестве основных направлений нового этапа административной реформы в РФ необходимо выделить следующие10:
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2020
■ совершенствование всей системы публичной власти в ее современном конституционном понимании и закреплении, административно-правовое обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти;
■ совершенствование правового положения органов исполнительной власти в РФ, координации их деятельности и взаимодействия друг с другом и с иными органами публичной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ;
■ правовое обеспечение совершенствования взаимоотношений органов исполнительной власти всех уровней и органов местного самоуправления в рамках функционирования в РФ единой системы публичной власти;
■ защита и поддержка семьи, сохранение традиционных семейных ценностей, совершенствование системы социальной защиты населения, в том числе социальной защиты инвалидов, совершенствование системы социального страхования;
■ совершенствование системы здравоохранения;
■ совершенствование российской экономики;
■ создание условий для развития системы экологического образования, воспитание экологической культуры;
■ научно-техническое развитие РФ, дальнейшее развитие информационных технологий;
■ обеспечение национальной безопасности страны, в том числе обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, при обороте цифровых данных;
■ принятие мер по обеспечению территориальной целостности и суверенитета государства;
■ развитие культурной самобытности всех народов, этнических общностей Российской Федерации, гарантированное сохранение этнокультурного и языкового многообразия;
■ совершенствование молодежной политики; и ряд других.
С реализацией этих направлений будет связан очередной этап административной реформы в РФ.
Проведение административной реформы требует учета положительного зарубежного опыта реформирования национальных систем государственного управления11. Это позволит более четко определить области государственного управления, требующие реформирования, цели административной реформы, методы и средства достижений данных целей, привлекаемые ресурсы, а также эффективность проведения реформ.
1 Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 15.01.2020 г. // URL: https://www.garant.ru/hotlaw/ federal/1314404/ (Дата обращения: 21.01.2020)
2 СЗ РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
3 Встреча с рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию // URL: http:/ /kremlin.ru/events/president/transcripts/62862 (Дата обращения: 07.03.2020)
4 См., напр.: Маневры на поле конституции. В чем смысл спешно принимаемых поправок к основному закону страны // URL: https://www. yandex. ru/turbo?text= https%3A% 2F%2F www.forbes.ru%2Fobshchestvo% 2F391847- manevry- na- pole- konstitucii-v- chem-smysl-speshno-prinimaemyh-popravok-k-osnovnomu (Дата обращения: 05.04.2020); и др.
5 См., напр.: Правовой анализ Заключения Конституционного Суда РФ № 1-З от 16.03.2020 г. // URL: https:// zakon.ru/blog/2020/03/19/pravovoj_analiz_ zaklyu-cheniya_konstitucionnogo_suda_rf_1- z_ot_ 16_marta_ 2020_g (Дата обращения: 05.04.2020); и др.
6 Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 г. № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 12. Ст. 1855.
7 URL: https://www.garant.ru/hotlaw/federalhttps:// www. garant. ru/hotlaw/ federal/1331932/#review/ 1331932/ #review (Дата обращения: 05.04.2020)
8 Кирилин K.A., Жданов M.B. Административная реформа: проблемы реализации // Синергия Наук. 2018. № 30. С. 1332—1336.
9 Бычкова A.H., Юдина M.A., Землянская A.B. Административная реформа в Российской Федерации: ретроспективный анализ, итоги и перспективы // Инновационная экономика и общество. 2016. № 4 (14). С. 2.
10 Подроб. см.: Редкоус B.M. О новом этапе административной реформы в Российской Федерации // Байтур-сыновские чтения — 2020: Матер. Междунар. науч.-практ. конф. / Костанайский гос. ун-т им. А.Б. Коста-най, 2020. С. 248—253.
11 Барциц И.Н. Преобразования государственного управления в России и мировой опыт // Вестник Академии управления при Президенте Кыргызской Республики. 2008. № 7. С. 37—44.
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2020
