CC BY
213
УДК 342.511:342.61:342.552
ПОЛАТОВ З.Т. Президент и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в системе государственной власти
Статья посвящена анализу положения Президента Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в структуре государственной власти. Автор проводит параллели между системой государственной власти и власти субъектов Российской Федерации с учетом правового статуса президента и главы региона. Исследование базируется на системном анализе норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, а также общепринятой судебной практики.
Ключевые слова: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, Президент Российской Федерации, разделение властей, структура власти, система власти.
На сегодняшний день правовой статус высшего должностного лица в субъекте Российской Федерации с учетом принятого федерального законодательства содержит много противоречий и разногласий. В данной статье нами проводится анализ статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с учетом федеральной структуры государственной власти. Данный анализ направлен на выявление проблем Российского законодательства относительно статуса глав регионов.
Российская единая система государственной власти распространяется на всю ее территорию. Каждый субъект Российской Федерации является частью единого «организма». Структура государственной власти Российской Федерации в целом представляет собой одну из сложнейших в мире систем.
Согласно ст. 5 Конституции Российской Федерации Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации1.
В России, исходя из положений Конституции РФ, действует президентская
форма правления. В ней глава государства возвышается над всеми остальными органами государственной власти, обладает широкими полномочиями во всех сферах общественной жизни.
На наш взгляд, такая система государственной власти эффективна и соответствует правовой системе Российской Федерации.
Но при этом на сегодняшний день в России происходит значительный перекос в сторону исполнительной власти, которая через Президента как ее фактического руководителя подчиняет себе все остальные. На реализацию парламентом Российской Федерации его функций серьезное влияние оказывает исполнительная власть в лице Президента и Правительства России2. Вследствие этого самостоятельность парламента в реализации своих полномочий (что предполагает теория разделения властей) ограничивается. В системе разделения властей роль парламента сведена к минимуму: принятие угодных исполнительной власти законов и выполнение ряда формальных контрольных полномочий.
Сложившаяся в современной России модель реализации принципа разделения
властей представляет собой разумный характер, являющийся результатом современного мирового идеала демократии. Изменения в структуре государственной власти фактически способствуют развитию, а в дальнейшем переходу к авторитарному политическому режиму. К сожалению, признаки такового в политической действительности государства в целом уже проявляются. Это мы видим из ряда «глобальных» изменений в структуре власти, которые проявляются в: упразднении либо снижении роли элементов непосредственной демократии (референдум, выборы глав регионов), устранении оппозиции, отсутствии политического «веса» Правительства, отсутствие независимых от государства национальных телеканалов и др.»3.
Проведение в субъектах РФ административной реформы - это новый этап в совершенствовании государственного управления, необходимый для укрепления единства системы исполнительной власти в РФ, провозглашенного Конституцией РФ одним из принципов функционирования государственной власти. Реформирования структуры власти масштабного характера в России необходимы и полезны. Но при проведении соответствующих изменений необходимо действовать в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации и основ демократии и федерализма.
Органам исполнительной власти субъектов РФ предоставлено достаточно много прав по самостоятельному определению направлений административной реформы, преобразованию аппарата управления, распределению государственных функций между региональными органами исполнительной власти и т.д. В компетенции федеральных органов власти в основном полномочия методического характера, которые основаны на использовании анализа результатов административной реформы на федеральном уровне4.
Тот порядок замещения должности глав субъектов Федерации, который действует в настоящее время в России, не имеет аналога в мировой практике. Одной из исключительных особенностей является существование в одной Федерации главы государства, который избирается граж-
данами на прямых выборах, и глав регионов, которые наделяются полномочиями по представлению Президента. В юридической науке существует распространенное мнение о том, что одним из неотъемлемых признаков президентства является выборность5.
В соответствии с Законом РФ от 1 апреля 1993 г. «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной администрации, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» правом участия в процедуре назначения на должность руководителей исполнительной власти, как и ныне, обладали представительные органы регионов6. Если не заострять внимание на формально-юридической стороне вопроса, то в содержании прежних и ныне существующих процедур наделения полномочиями глав исполнительной власти субъектов Федерации существует ряд отличительных черт7, выраженных в увеличении государственно-властных полномочий.
Большое сомнение у части российского общества вызывает предложение о новом порядке формирования органов исполнительной власти субъектов РФ. Сторонниками нового порядка являются большинство депутатов Государственной Думы, члены Совета Федерации и действующие губернаторы. Многие противники президентской инициативы заявляют, что «косвенные выборы», если их таковыми можно назвать, губернаторов противоречат Конституции РФ. Они утверждают, что выборы глав губернаторов могут быть только прямыми по аналогии с выборами Президента РФ: должна действовать единая схема. В принципе структура органов субъектов Федерации должна строиться по схеме, аналогичной структуре федеральных органов. В субъекте Федерации должен быть свой законодательный орган, своя исполнительная и судебная ветви власти, действовать принцип разделения властей, система отношений органов субъекта Федерации должна соответствовать системе отношений федеральных органов. Прямым образом Конституцией
№ 3 2010 г.
это не регулируется, но необходимо отметить следующее: во-первых, в Конституции закреплены основы государственного строя Российской Федерации, во-вторых, не закреплены полномочия Президента РФ такого характера и, в-третьих, с учетом того, что в Конституцию 30.12.2008 Федеральными конституционными законами № 6, № 7 уже внесены поправки, то поправки относительно укрепления статуса главы региона на уровне Конституции РФ более чем необходимы.
Пятилетняя практика применения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ) показала, что закрепление новой модели замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации оказало существенное влияние на его конституционно-правовой статус.8
Фактически, обладая «двойным» правовым статусом, высшее должностное лицо Российской Федерации обладает широкими полномочиями. Созданная цепочка политической власти представляет собой порядок «от Президента - к высшему должностному лицу субъекта РФ», что характеризуется единой системой государственной власти и централизацией управления, которые являются характерными чертами не республики, а унитарного государства. В этой связи субъекты Российской Федерации становятся полностью зависимыми от воли президентской (государственной) власти.
В современной России президентская власть, как и власть глав регионов, носит специфический характер. Особый порядок наделения полномочиями глав регионов фактически противоречит основам как международного права, так и Конституции Российской Федерации в целом9.
Принадлежность Президента на федеральном уровне и высшего должностного лица на региональном уровне к какой-либо ветви власти фактически приводит к дисбалансу политической системы власти в целом.
На сегодняшний день данный фактор уже проявляется на региональном уровне.
Конституционный суд Российской Федерации 21.12.2005 г Постановлением №13-П по вопросу соблюдения положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полностью меняет общепринятые представления о верховенстве Конституции, ее соотношении с законодательством, пределах ее толкования и собственных правовых позициях Конституционного суда, которые свободно могут меняться «в духе времени». Суд указывает, что статус высшего должностного лица и основы порядка формирования исполнительных органов субъекта Российской Федерации содержатся в понятии «общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (статья 72, пункт «н» части 1 Конституции), т.е. относятся к предмету совместного ведения и потому регулируются федеральными законами (статья 76, часть 2 Конституции). Все это называется «уравновешиванием» демократии, суверенитета, государственной целостности и федерализма.
В таком истолковании положений Конституции не проявляются ни признаки демократии, ни признаки федерализма в целом. Более того, положения и выводы Суда абсолютно противоречат положениям Конституции Российской Федерации. Представленная с учетом вынесенного Постановления модель назначения глав регионов выражается через понятия: суверенитет, единая система государственной власти и централизация управления, что являются признаками унитарного государства. Федерацию же отличают, как минимум, возможность ее субъектов самостоятельно, без какого-либо вмешательства центральной власти, образовывать (формировать) собственные органы государственной власти и наличие взаимного разграничения предметов ведения и полномочий. Все это есть в российской Конституции и даже в аргументации Постановления Конституционного суда, но ровно никакого влияния не оказывает на
его выводы, абсолютно им противореча. Трудно представить, чтобы рассматриваемый механизм назначения губернаторов хоть сколько-нибудь соответствовал принципам федерализма10.
Немецкий юрист Отто Люхтерхандт действия Конституционного суда Российской Федерации расценил следующим образом: «Ясно одно, Конституционный суд в случае подобного процесса стоял бы перед серьезной политической проблемой. Дилемма выглядит так: должен ли он объявить новый механизм антиконституционным и бросить вызов сейчас практически всевластной президентской власти или должен избежать конфронтации, чтобы уберечь Суд от неизбежных санкций? Независимо от решения Конституционного суда, он в любом случае оказывается в серьезном кризисе, но в первом случае Суд с профессионально-правовой и, безусловно, моральной точки зрения выходит победителем. Во втором случае Конституционный суд, напротив, ставит на кон свой высокий авторитет и собственно свою роль независимого Конституционного суда»11.
Необходимо отметить, что Конституционный суд ранее уже выразил свою позицию по этому поводу в Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края.
Тогда Конституционный Суд утверждал, что Конституция «предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно... Избранный же Законодательным Собранием глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти». Итак, Конституционный суд прямо и недвусмысленно назвал тогда конституционные основания права граждан избирать главу краевой администрации - они в ос-
новах конституционного строя и в правах и свободах граждан. Но теперь он почему-то не нашел в Конституции таких оснований вообще, хотя текст Конституции остался прежним12.
В конечном счете, понятие разделение властей - это разделение властных полномочий единой государственной власти между государственными органами одного уровня, а также между субъектами власти соответствующих территориальных единиц.
В обоих случаях объектом является единая публичная власть. Усилия властных полномочий направлены на обеспечение прав и свобод граждан. Ведь именно стремление к обеспечению свободы и прав граждан составляет общественную ценность власти, что, в свою очередь, и служит основой для вывода: разделение властей является гарантом демократии.
Мировая практика показывает, что до сих пор ни в одном государстве разделение властей не является осуществленным идеалом, даже в США, где, как порой считается, разделение властей получило идеальную реализацию. В действительности в юридической литературе присутствует такая фраза: «разделение властей было хорошей фразой, но полное разделение невозможно. Вместо полномочий они разделили людей»13.
Действительно, сторонники теории разделения властей выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое «идеальное» состояние государственного механизма, при котором в большей или меньшей степени, но в общем обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей. К этому идеальному состоянию и следует стремиться. Однако на самом деле это состояние не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе14, поскольку речь идет о единственной и единой государственной власти15.
Подводя итоги проделанной работы, следует выделить ряд основных положений относительно влияния Президента и глав регионов на принцип разделения властей, а также на развитие политической системы России:
- современная система по распределению функций государственных звеньев
№ 3 2010 г.
политической системы Российского государства в ходе его эволюционного развития не носит устойчивый характер. Практическое применение нововведений носит случайный характер, который базируется на методе проб и ошибок;
- на примере исторической практики 90-х годов принцип разделения властей как на федеральном, так и на региональном уровнях носит однотипный и неустойчивый характер, т.е. современная модель власти отразится на системе как отрицательно, так и положительно, путем вторжения одной власти в компетенцию другой;
- изначальное развитие общегосударственной системы политической власти являлось последовательной «системой» по достижению идеальной демократии. Современная правовая идея стирает ранее заложенные основы демократии, теряя при этом принцип «народного суверенитета» в целом;
- современная система власти на уровне регионов носит противоречивый характер по отношению к общефедеральной системе государственной власти, где высшее должностное лицо субъекта РФ обладает исключительным двойным статусом (глава региона и руководитель исполнительной власти), зависящим от самой системы государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) и от самого Президента;
- принцип разделения властей, в конечном счете, является противовесом между ветвями власти, что необходимо для страны в целях применения метода сдержек и дозволений. На региональном уровне данный принцип изменен и нарушен.
Таким образом, в России имеет место устойчивая тенденция к укреплению центральной власти. Подобное конституционное развитие вне текста Конституции представляет риск уменьшения нормативной силы Конституции.
1 Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 26.01.2009. № 4. 445 с.
2 Усанов В.Е. Парламентаризм в России: конституционно-правовые основы становления и деятельности. М.: 2006. С. 177-178.
3 Калинин А.Ю. Принцип разделения властей и особенности правообразования в России // Юридический мир. 2009. № 8. C. 69-73.
4 Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 3-11.
5 Маршалова В.А. Практика наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации по представлению главы государства (на примере республик -субъектов РФ) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 1.
6 Закон РФ от 1 апреля 1993 г «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной администрации, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» // Ведомости СНД и ВС РФ.1993. № 16. 561 с.
7 Ишеков К.А. Становление региональной системы разделения властей в России: начальный этап // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист. 2009. № 17. С. 36-39.
8 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 17.12.2009) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2010) // СЗ РФ. 18.10.1999. № 42. Ст. 5005.
9 Калинин А.Ю. Принцип разделения властей и особенности правообразования в России // Юридический мир. М.: Юрист, 2009. № 8 (152). С. 69-73.
10 Постановление Конституционного суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона в связи с жалобами ряда граждан» от 21.12.2005 г. №13-П (Особое мнение судей) // СЗ РФ. 16.01.2006. № 3. 336 с.
11 Люхтерхандт О. Россия на пути к имитации федерализма // Казанский федералист. 2005. № 2-3. С. 209.
12 Постановление Конституционного суда РФ от 18.01.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // СЗ РФ. 22.01.1996. № 4. 409 с.
13 Shtrum P. Prezidential Power An American Democracy. Pacific Palisades (Cal), 1972. P. 8.
14 Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Государство и право. 2001. № 9. С. 26-29.
15 Джангирян Ж.Д. Соотношение теории разделения и единства властей // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2007, № 4. С. 6-11.
