CC BY
10 ■ ■ шшш
НАУЧНЫЙ ПОРТАЛ МВД РОССИИ № 3 2011
КОММЕНТАРИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
СЕРГЕЙ СЕРГЕЕВИЧ АФАКИ,
начальник отдела обеспечения общественного порядка управления на транспорте
МВД России по Северо-Кавказскому Федеральному округу
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ЗАДАЧИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ НА ТРАНСПОРТЕ В ОБЛАСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 9 ФЕВРАЛЯ 2007 г. № 16-ФЗ «О ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ»
< ВЭ
н
и
JS <
и
I
о
X
0 <
09 9S
S а
1 X
и
о ай
Рассмотрены основные аспекты и проблемные вопросы обеспечения транспортной безопасности и роль органов внутренних дел на транспорте в ее обеспечении.
Ключевые слова: транспортная безопасность, роль органов внутренних дел на транспорте, уголовная ответственность, административная ответственность, антитеррористическая защищенность, техническая укрепленность, железнодорожный, воздушный и водный транспорт.
S.S. Afaki, Head, Sector, Russia MI Department of Public Order on Transport (North Caucasian Federal Region); http://skuvdt.ru, tel.: 8 (863) 259-54-62.
Principal trends of activities and missions of transport police in realizing Federal Transport Safety Law of 9 February 2007 (№ 16-FL).
Main aspects and problematic issues of transport safety and the role of transport police in it are viewed.
Key words: transport safety, role of transport police, criminal liability, administrative responsibility, antiterrorist security, technical reinforcement, railway, air and water transport.
Защита интересов пассажиров от террористических актов, иных факторов, угрожающих безопасности движения, является важнейшей задачей государства, перевозчиков и владельцев транспортной инфраструктуры.
На объектах транспортного комплекса на территории Российской Федерации был совершен ряд террористических актов. Одними из последних, получивших широкое освещение в СМИ, являются подрыв 27 ноября 2009 г пассажирского поезда № 166 «Невский экспресс» сообщением «Москва - Санкт-Петербург», в результате которого погибло 27 человек, и взрывы в московском метрополитене, где число погибших достигло 40 человек.
Аналогичные трагические события произошли в сентябре, декабре 2003 г., когда были совершены два теракта в электропоездах Минерало-водского отделения дороги, в результате которых погибли более 50 человек, более 200 человек получили ранения.
Несмотря на предпринимаемые правоохранительными органами усилия, угроза совершения террористических актов на объектах транспорта год от года возрастает. Только в 20092010 гг. на территории оперативного обслуживания Северо-Кавказского УВД на транспорте было
совершено несколько террористических актов: по Республике Дагестан - 14, по Республике Ингушетия - 2.
Реализацией Государственной концепции обеспечения транспортной безопасности России стал Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности».
Принятию закона предшествовала длительная дискуссия, а его проект разрабатывался на протяжении трех лет. Предлагались различные варианты законопроекта, разработанные разными авторскими коллективами. В итоге за основу был принят проект, подготовленный под эгидой Минтранса России.
Федеральным законом на ряд федеральных органов исполнительной власти, таких как Правительство Российской Федерации, Минтранс России, федеральные агентства по видам транспорта (компетентные органы) и Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, возложены дополнительные функции в области обеспечения транспортной безопасности. Для реализации этого закона в настоящее время разрабатываются, вносятся изменения и дополнения в более чем 60 подзаконных нормативных правовых актов.
И хотя в названном Федеральном законе органы внутренних дел на транспорте не обозначе-
104
ф ■
ны, на наш взгляд, МВД России как компетентный орган в области обеспечения общественной безопасности непосредственно участвует практически во всех мероприятиях по обеспечению транспортной безопасности.
Какова же роль органов внутренних дел на транспорте в реализации данного закона?
Пункт 8 ст. 1 называет специализированные организации в области обеспечения транспортной безопасности - юридические лица, аккредитованные компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Хотя данное положение в законе не конкретизировано, логически из этого следует, что оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры невозможна без участия органов внутренних дел на транспорте (ОВДТ), поскольку последние несут основную нагрузку по обеспечению их безопасности. Ни один иной субъект обеспечения транспортной безопасности (службы авиационной безопасности, ведомственная охрана железнодорожного транспорта, ведомственная охрана Минтранса России, частные охранные предприятия, действующие на транспорте, и др.) не наделен таким объемом властных прав, как органы внутренних дел на транспорте. В частности, в их компетенцию входят исключительные административные и уголовно-процессуальные полномочия. Именно они выступают основным инструментом противодействия актам незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса.
Что касается определения «акт незаконного вмешательства», изложенного в Законе, он представляет собой «противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий». Хотя акцент в закрепленной формулировке сделан на насильственные противоправные деяния, прежде всего -террористические акты, ее содержание носит предельно широкий характер. В связи с этим под определение акта незаконного вмешательства логически подпадают и противоправные деяния экономического характера. Следовательно, в обеспечении транспортной безопасности участвуют не только подразделения милиции общественной безопасности (МОБ) ОВДТ, но и служба по борьбе с экономическими преступлениями.
Виды правонарушений, являющихся по своей природе актами незаконного вмешательства, различаются по отраслевой принадлежности и могут быть уголовными преступлениями, адми-
нистративными проступками и гражданскими правонарушениями.
Уголовный кодекс РФ предусматривает очень широкий спектр преступлений, обладающих признаками вмешательства в безопасную деятельность транспортного комплекса: ст. 205 «Террористический акт»; гл. 27 «Преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта», в частности ст. 211 «Угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава», ст. 214 «Вандализм», ст. 227 «Пиратство», ст. 267 «Приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения» и др. К другим примерам незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры, преследуемого уголовным законодательством, можно отнести кражи (ст. 158 УК РФ), например, деталей верхнего строения пути, средств сигнализации и связи, узлов и агрегатов железнодорожного транспорта, похищение которых, безусловно, влияет на безопасное функционирование объектов транспорта.
Административное правонарушение также признается противоправным виновным действием (бездействием) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП РФ).
Глава 11 КоАП РФ, посвященная административным правонарушениям на транспорте, содержит 29 статей, которые в той или иной степени отражают признаки незаконного вмешательства в безопасное функционирование транспортных объектов.
Так, например, ч. 1 ст. 11.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за повреждение железнодорожного пути, сооружений и устройств сигнализации или связи либо другого транспортного оборудования, сбрасывание на железнодорожные пути или оставление на них предметов, которые могут вызывать нарушение движения поездов. Статьи 11.3 и 11.6 КоАП РФ предусматривают административную ответственность за действия, угрожающие безопасности движения на воздушном и водном транспорте, и др.
В качестве примера можно привести факт привлечения к административной ответственности гражданина Г, который в январе 2007 г. незаконно проник на охраняемую территорию аэропорта г. Воронежа и поднялся на борт воздушного судна, где был задержан сотрудниками милиции и службы авиационной безопасности аэропорта.
Несмотря на то, что его действия не повлекли причинения вреда жизни, здоровью людей или материального ущерба, они создавали угрозу наступления таких последствий, а также нарушали установленный режим безопасной деятельности
<
ВЭ Н
и
Л
<
и И
о
X
о <
»Б 5
а
£
X
и
о
< 03
н
и
Л
<
и
I
о
X
о
ай <
09
5 а
£ X
и
о ай
служб аэропорта и эксплуатации воздушного судна.
Безусловно, в положении Закона «О транспортной безопасности» четко просматривается антитеррористическая защищенность как составляющая транспортной безопасности.
Одной из форм реализации данного Закона является обследование антитеррористической устойчивости объектов транспортной инфраструктуры, которое транспортная милиция осуществляет в повседневной деятельности и преследует определенные цели:
создание в линейных подразделениях наиболее полной и систематизированной базы данных о состоянии охраны объектов и оценке полноты принятых ранее и реализованных решений по их защите;
подготовка на основе полученных сведений предложений по совершенствованию противо-диверсионной защищенности объектов и создание на объектах перспективной системы защиты, способной своевременно обнаруживать и эффективно пресекать попытки несанкционированных действий, приводящих к нарушению функционирования объекта и нанесению материального ущерба.
Следует отметить, что только за 2009 г. сотрудниками Северо-Кавказского УВДТ проведено более 300 таких проверок, в ходе которых выявлено около 450 нарушений антитеррористической устойчивости объектов транспортной инфраструктуры.
Кроме того, руководство Северо-Кавказского УВДТ участвует в работе антитеррористической комиссии Ростовской области, Минтранса Ростовской области, антитеррористической комиссии Северо-Кавказской железной дороги, Центрального оперативного штаба ЮФО (по месту дислокации Управления) - в 2009 г. принято участие в 20 заседаниях, в комиссию внесено для рассмотрения более 60 предложений по повышению эффективности антитеррористической деятельности, профилактированию преступлений и правонарушений.
В настоящее время в соответствии с действующим законодательством в случае невыполнения со стороны заинтересованных субъектов требований, касающихся укрепленности объектов, органы внутренних дел правомочны только проинформировать об этом факте органы прокуратуры и органы местного самоуправления, а также вышестоящего руководителя, в подчинении которого находятся данные объекты. По нашему мнению, такие меры не отражают всей значимости и важности рассматриваемой проблемы. В связи с этим целесообразно наделить сотрудников органов внутренних дел правом в необходимых случаях выносить официальные предписания руководителям обследуемых объ-
ектов, если с их стороны не выполняются требования органов внутренних дел по укреплению данных объектов по аналогии с тем, как это делается в сфере авиационной безопасности.
Также, на наш взгляд, целесообразно ввести в главу 20 «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях норму, которая предусматривала бы административную ответственность юридических лиц за невыполнение требований, касающихся укрепленности объектов, их защиты от террористических актов. Это в определенной мере позволит предотвратить игнорирование заинтересованными субъектами мер безопасности в целях защиты людей, находящихся на объектах.
Таким образом, назрела необходимость проработки вопроса о наделении органов внутренних дел на транспорте контрольно-надзорными полномочиями в части выполнения администрацией охраняемых объектов обязательных требований по технической укрепленности объектов транспорта.
Кроме изложенных выше мер по недопущению актов незаконного вмешательства в деятельность транспорта, могут применяться также и такие гражданско-правовые санкции, которые не являются мерами гражданско-правовой ответственности, а носят превентивный характер. Одной из наиболее применимых в данной сфере представляется ст. 1065 ГК РФ. Так, например, прокурор г. Москвы по надзору за исполнением законов на воздушном и водном транспорте обратился с иском в суд о запрещении эксплуатации автозаправочной станции, находящейся вблизи аэродрома «Быково», деятельность которой угрожала безопасной работе аэропорта. Согласно ст. 47 Воздушного кодекса РФ размещение в районе аэродрома зданий, сооружений, линий связи, линий электропередачи, радиотехнических и других объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов или создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, устанавливаемого на аэродроме, должно быть согласовано с собственником аэродрома и осуществляться в соответствии с воздушным законодательством Российской Федерации.
Аналогичная ситуация сложилась в аэропорту г. Ростов-на-Дону, непосредственно к которому примыкает рынок «Аксай» с находящимися на его территории несколькими автозаправочными станциями. Следовательно, и здесь есть над чем работать органам внутренних дел на транспорте.
Усложнение криминогенной обстановки на объектах транспорта в ряде субъектов Российской Федерации диктует необходимость ужесточения мер юридической ответственности, применяемых к лицам, виновным в совершении
106
ф ■
актов незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса. Разработанный в настоящее время проект ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением безопасности на транспорте», предусматривающий ряд изменений и дополнений в УК, УПК и КоАП РФ, внесен после одобрения его Правительством РФ в установленном порядке на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Законопроектом вводится уголовная ответственность за отказ от выполнения трудовых обязанностей работников транспортного комплекса, когда такой отказ запрещен законом, если это деяние повлекло причинение по неосторожности тяжкого вреда здоровью либо крупного ущерба.
Устанавливается уголовная ответственность лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности, когда нарушение (несоблюдение) им требований по обеспечению транспортной безопасности вызвало наступление негативных последствий.
Усиливается уголовная ответственность за приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения вне зависимости от наступления общественно опасных последствий в виде вреда жизни или здоровью или причинения крупного ущерба.
Расширяется область объектов уголовно-правовой охраны от диверсий посредством распространения ее на весь транспортный комплекс.
Ужесточается ответственность граждан и должностных лиц за совершение действий, угрожающих безопасности движения на железнодорожном транспорте, посредством увеличения размеров налагаемых на них административных штрафов, а также установления возможности наложения на граждан административного ареста на срок до 15 суток.
Устанавливается административная ответственность для субъекта транспортной инфраструктуры за невыполнение требований по обеспечению транспортной безопасности при отсутствии общественно опасных последствий, за невыполнение в установленный срок законного предписания, требований органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности, а также за непредставление информации об актах незаконного вмешательства.
Принятие законопроекта усилит ответственность за нарушение требований безопасности на объектах транспортной инфраструктуры, а также ужесточит наказание за незаконное вмешательство в деятельность транспортного комплекса, что в свою очередь позволит повысить степень его защищенности от актов незаконного вмешательства.
Транспортная безопасность неотделима от обеспечения правопорядка в транспортном комплексе, основными субъектами которого выступают органы внутренних дел на транспорте. Поэтому с учетом возложенных на них функций и задач правоохранительного характера ОВДТ должны рассматриваться как субъекты обеспечения транспортной безопасности. Этот статус органы внутренних дел на транспорте реализуют в повседневном режиме, осуществляя оперативно-служебную деятельность по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности на транспорте. Иначе говоря, вся ее деятельность направлена на безопасное функционирование транспорта. Ранее транспортная милиция воспринималась просто как орудие борьбы с преступлениями и административными правонарушениями в зоне своей ответственности.
В последние годы компетенция органов внутренних дел на транспорте расширилась за счет наделения их дополнительными полномочиями по проведению предполетного досмотра пассажиров, ручной клади и багажа. Соответствующие изменения были внесены в некоторые федеральные нормативные и ведомственные акты. Наиболее важное из них - изменение редакции ст. 85 Воздушного кодекса Российской Федерации.
Расширяется сфера ответственности органов внутренних дел за счет передачи в их оперативное обслуживание территорий и площадей, непосредственно прилежащих к объектам транспортной инфраструктуры.
Следует отметить, что в динамически изменяющихся условиях, когда происходит реформа по разгосударствлению железных дорог, когда не ослабевают угрозы совершения террористических акций на объектах транспорта, органы внутренних дел на транспорте зачастую не успевают перестроиться применительно к сложившейся ситуации и соответствующим образом отреагировать на изменения в оперативной обстановке. В транспортном комплексе Российской Федерации продолжается процесс изменения форм собственности различных категорий транспортных объектов, в связи с чем появляются все новые субъекты транспортной деятельности (физические и юридические лица). С последними ОВДТ должны взаимодействовать при обеспечении безопасности. Это - еще одна, причем немаловажная, задача, стоящая перед органами внутренних дел на транспорте.
Также в соответствии со ст. 10 Федерального закона сотрудниками Северо-Кавказского УВДТ (СК УВДТ) осуществлены проверки лиц, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности.
По итогам прошлого года сотрудниками СК УВДТ было проведено 320 проверок сотрудников
<
ВЭ Н
и
Л
<
и И
о
X
о <
5
а
£
X
и
о
< 03
н
U
Л
<
и
I
о
X
о
ай <
09
¡S а
X
и
о ай
ВО СКЖД. Всего по итогам проверок было выявлено 220 различных нарушений, вынесено 69 предписаний, составлено 58 административных протоколов.
Во взаимодействии с транспортными предприятиями проведены проверки работников и кандидатов (Службы авиационной безопасности (САБ), ВОХР, Северо-Кавказского филиала ФГУП УВО Минтранса РФ и ФГП «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта России» на СКЖД) на должности, связанные с обеспечением транспортной безопасности на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, на наличие возможных судимостей, компрматериалов.
По итогам 2009 г. 17 работников авиапредприятий привлечены к уголовной ответственности, 99 работников авиапредприятий и 11 сотрудников САБ - к административной ответственности.
Следует отметить, что одной из задач, закрепленных в Федеральном законе № 16-ФЗ, является информационное обеспечение в области транспортной безопасности. Очевидно, что на Министерство транспорта РФ, а также на другие министерства и ведомства, в том числе МВД и ФСБ России, возложена сложная задача по созданию единой государственной информационной системы обеспечения транспортной безопасности.
В качестве положительного примера функционирования автоматизированной базы персональных данных о пассажирах можно назвать эффективно действующий программно-технический комплекс (ПТК) «Розыск-Магистраль».
Об эффективности применения программно-технического комплекса «Розыск-Магистраль» в Северо-Кавказском УВДТ можно судить по предлагаемым позициям. За 2009 г. с использованием ПТК проверено 204 272 809 лиц, выявлено по федеральному и местному розыску 2452 человека, задержано для транспортных ОВД 196 человек, для территориальных ОВД - 1533, для государств СНГ - 138.
В то же время существуют серьезные трудности в получении персональных данных о пассажирах от перевозчиков.
Так, если с ОАО «РЖД» как единственным железнодорожным перевозчиком в РФ вопросы о передаче персональных данных пассажиров решены и в правовом, и в практическом плане, то в сфере воздушного транспорта в связи с большим количеством авиаперевозчиков, в том числе зарубежных, эту задачу решить гораздо сложнее.
Например, из числа действующих в России предприятий, занимающихся системой бронирования авиабилетов, лишь ОАО «Сирена-Тре-вол», в соответствии с заключенным Соглашением, представляет в Департамент обеспечения правопорядка на транспорте МВД России персо-
нальные данные пассажиров тех авиакомпании, с которыми на договорной основе оно работает.
Вместе с тем, согласно ст. 105 Воздушного кодекса РФ по требованию органов внутренних дел перевозчик или действующее на основании договора с перевозчиком лицо обязаны передать электронный перевозочный документ пассажира по информационно-телекоммуникационной сети или на материальных носителях либо представить его в виде выписки из автоматизированной информационной системы оформления воздушных перевозок.
Таким образом, нормативные правовые акты Министерства транспорта РФ, других министерств и ведомств, на которых возложены задачи по обеспечению транспортной безопасности, включая создание и функционирование единой государственной информационной системы, автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах, следует привести в соответствие с Федеральным законом «О транспортной безопасности».
В заключение хотелось бы обратить внимание на то, что законодательные акты в сфере транспортной безопасности должны разрабатываться консолидированно, с учетом мнений всех заинтересованных субъектов, что обеспечит создание единой правовой основы антитеррористической деятельности.
Объективно требуется внесение изменений в подзаконные акты МВД России, определяющие полномочия органов внутренних дел на транспорте, поскольку последние по объективным причинам приобретают статус важнейшего субъекта обеспечения транспортной безопасности.
Таковы, на наш взгляд, основные и наиболее актуальные направления деятельности и задачи органов внутренних дел на транспорте в области реализации Федерального закона «О транспортной безопасности».
ЛИТЕРАТУРА
Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» // СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 837.
Уголовный кодекс Российской Федерации. -М.: Юрайт, 2010.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1.
Воздушный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1997. № 12.
Назаркин М.В. Транспортная безопасность и технологии / М.В. Назаркин. - М., 2009.
Дмитриев С.А. Транспортное право / С.А. Дмитриев. - М., 2009.
108
