CC BY
20
ОСНОВНЫЕ КРИТЕРИИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ КАТЕГОРИЙ «КОНТРОЛЬ» И «НАДЗОР» В СФЕРЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГИБДД
С.А. СЕРГЕЕВ ПН. ШЕВЧЕНКО
Аннотация. В статье рассматривается проблема разграничения административно-правовых категорий «контроль» и «надзор» на примере правого регулирования деятельности органов ГИБДД. Приведена общая характеристика проблемы, обоснована ее актуальность и предложены способы ее решения, сформулированы критерии разграничения категорий «контроль» и «надзор».
Ключевые слова: контроль, надзор, государственный контроль и надзор, ГИБДД, безопасность дорожного движения.
THE MAIN CRITERIA FOR DIFFERENTIATING CATEGORIES OF «CONTROL» AND «SUPERVISION» IN THE LEGAL REGULATION OF ACTIVITY OF TRAFFIC POLICE
S.A. SERGEYEV P.N. SHEVCHENKO
Annotation. The author addresses the problem of separation of administrative and legal categories of «control» and « supervision» by the example of the right regulatory activity of the traffic police. The author based on an analysis of federal regulations and departmental values governing the traffic police, give a general characterization of the problem, proves its relevance and suggests ways of its solution, in formulating criteria for differentiating between categories of «control» and «supervision».
Key words: monitoring, surveillance, state control and supervision, traffic police, traffic safety.
Согласно вступившему в действие с 1 сентября 2009 г. Административному регламенту МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, утвержденному приказом МВД России от 2 марта 2009 г. № 185, исполнение государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения возложена прежде всего на ГИБДД МВД России. Однако ни в Административном регламенте, ни в иных нормативных правовых актах МВД России не дается понятия терминам «контроль» и «надзор», хотя из содержания большинства нормативных правовых актов и даже из их названия следует, что контроль и надзор в сфере деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения не тождественны.
В законодательной и подзаконной базе к использованию этих терминов не выработано единого отношения. Так, в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля» как в самом названии закона, так и по тексту понятия «контроль» и «надзор» отождествляются. В частности, само указание термина «надзор» в скобках непосредственно после термина «контроль» свидетельствует о том, что законодатель эти термины воспринимает как синонимы.
В Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» термины «контроль» и «надзор» использованы через союз «и», что предполагает их разное содержание. В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» эти термины также использованы через союз «и», что свидетельствует о различиях между ними. Однако в Указе дано единое для этих понятий определение. В Положении о ГИБДД на службу возложена обязанность «осуществлять контроль и надзор». Предполагается, что эти понятия носят самостоятельный характер.
В нормативных правовых актах МВД России, регламентирующих отдельные направления деятельности ГИБДД, понятия «контроль» и «надзор» также не разграничиваются. Так, в п. 1 Наставления по техническому надзору ГИБДД, утвержденного приказом МВД России от 7 декабря 2000 г. № 1240, установлен
предмет его регулирования. В качестве такового признан порядок осуществления ГИБДД специальных контрольных, надзорных и разрешительных функций. Учитывая, что в названии Наставления озвучен только термин «надзор», а в содержании речь идет не только о надзорной функции, но и о контрольной и разрешительной, возникает задача обеспечения адекватности между названием и содержанием Наставления. Ситуация с Наставлением становится вовсе неясной, если иметь в виду, что в его п. 5 контроль рассматривается исключительно как функция надзора.
Трудно уловить логику в том, что в Наставлении по техническому надзору ГИБДД не дается определение понятия «надзор». В то же время даются определения понятиям «контроль за конструкцией транспортных средств» и «контроль за техническим состоянием транспортных средств». Эти понятия определяются только через категорию «проверка», которая является всего лишь одним из проявлений разнообразной контрольно-надзорной деятельности.
В Наставлении по службе дорожной инспекции и организации дорожного движения ГИБДД, утвержденном приказом МВД России от 8 июня 1999 г. № 410, предметом регулирования определен «порядок осуществления контроля». В п. 2, в котором представлен понятийный аппарат, не нашлось места понятию «контроль». В п. 5 основной задачей службы рассматривается «осуществление государственного контроля и надзора». В нормативном акте, предметом регулирования которого обозначено «осуществление контроля», возникает дополнительный предмет — «осуществление надзора». Далее в тексте Наставления и в качестве функций, и в качестве обязанностей говорится об осуществлении контроля.
Законодатель и иные субъекты нормотворческой деятельности вольно оперируют понятиями «контроль» и «надзор». Это создает ситуацию непоследовательности и очевидной противоречивости позиции субъектов нормотворческой деятельности. Правовые реалии не позволяют вести речь о внятном содержании каждого из интересующих нас понятий, соответственно о нормативно корректном правовом режиме реализации функций контроля и надзора.
Нормативные критерии для определения содержания понятий «контроль» и «надзор» отсутствуют. Более того, в содержание государственного контроля и надзора включаются принципиально иные направления деятельности. Так, в соответствии с подп. «б» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в содержание функций по контролю и надзору включаются «выдача... разрешений (лицензий), регистрация актов, документов, прав, объектов и издание индивидуальных правовых актов». Такое расширение содержания понятий «контроль» и «надзор» размывает границы этих категорий, что влечет за собой очевидные проблемы в правоприменительной деятельности. Ведь каждое из понятий в ранее приведенных нормативных актах рассматривается главным предметом правового регулирования. Регулирование того, что не имеет нормативно очерченных границ, вряд ли имеет перспективу на успех.
Одним из прогнозируемых негативных результатов правоприменительной деятельности в условиях неоднозначности предмета регулирования является возникновение ситуации конкуренции разных законодательных и иных нормативных актов.
Вопрос о разграничении понятий «контроль» и «надзор» является приоритетным. И то и другое понятие предполагают установление соответствия деятельности поднадзорных или подконтрольных субъектов и принимаемых ими решений требованиям соответствующих нормативных правовых актов.
Критерии разграничения категорий «контроль» и «надзор»:
# административный надзор осуществляется в отношении физических и юридических лиц, организационно не подчиненных субъекту осуществления административного надзора. Применительно к внут-риорганизационным отношениям термин «надзор» не использован ни в одном нормативном акте. В этих случаях законодатель и иные субъекты, полномочные принимать нормативные правовые акты, прибегают к термину «контроль»;
Ф надзор не предполагает вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных. Во всех нормативных правовых актах, так или иначе имеющих отношение к понятию «надзор» и режиму его осуществления, целью надзора признается установление соответствия поведения и решений поднадзорных требованиям соответствующих нормативных правовых актов. Отклонения устраняются путем использования нормативно предусмотренных средств и методов;
Ф в отличие от контроля объектом административного надзора может быть исключительно законность деяния (действий или бездействия) и принятых индивидуальных правовых актов. Установление целесообразности деяния (действий или бездействия) и индивидуальных актов задачами надзора не являются. Дискреционные решения, а также дискреционные деяния поднадзорных не должны восприниматься в качестве объекта надзора. При этом речь может идти не только о нормативно очерченных дискреционных полномочиях, но и о дискреционном поведении субъекта, не имеющем связи с нормативной материей. Речь идет о поведении соответствующих субъектов в условиях правовых пробелов;
Ф субъектами надзора являются не только органы общей юрисдикции, но и органы, обладающие специальной юрисдикцией по осуществлению надзора. В последнем случае речь идет о создании специальных органов исполнительной власти или специальных структур в рамках этих органов, которые создаются для осуществления надзора. Такими органами и структурами являются государственные инспекции или государственные службы;
# субъекты административного надзора в отличие от субъектов контроля в своей деятельности не вправе применять меры дисциплинарного воздействия в отношении поднадзорных. Субъекты административного надзора полномочны применять меры административного принуждения, в том числе административного наказания. О привлечении к дис-
циплинарной ответственности поднадзорных (при наличии на то оснований) субъекты административного надзора могут лишь поставить вопрос перед компетентным субъектом;
Ф отличительным критерием понятий является характер полномочий по устранению выявленных отклонений от закона и требований подзаконных нормативных правовых актов. Если субъект, который в рамках предоставленных правом полномочий выявил отклонения от нормативных требований, обладает правом самостоятельно устранить правонарушение и его последствия, то можно говорить о контрольном типе правоотношений. При этом допускается, что задача по преодолению противоправной ситуации может быть поставлена подконтрольному субъекту. Наличие альтернативных полномочий на устранение нарушений самим либо на возложение такой обязанности на подконтрольный субъект не трансформирует надзорные отношения в отношения контрольные. Право воспользоваться одной из альтернатив либо обоими видами полномочий принадлежит субъекту контроля. Принципиальное значение в этом случае имеет то, что
субъект, осуществляющий контроль, полномочен самостоятельно устранить негативные обстоятельства, не обращаясь к услугам подконтрольных субъектов. Особенность статуса субъектов, осуществляющих надзор, выражается в том, что их полномочия, как правило, ограничиваются правом обязать поднадзорные субъекты собственными действиями поднадзорных устранить выявленные отклонения от норм права.
Надзор не предполагает решения вопросов о целесообразности принятых решений поднадзорными субъектами, а также сферы их деятельности на основе права на усмотрение, т.е. область дискреционных отношений.
Таким образом, главным критерием разграничения контроля и административного надзора признается предмет интереса контролирующего субъекта. Для контроля им являются законность и целесообразность деятельности подконтрольных субъектов, а для надзора — только законность деятельности поднадзорных субъектов. При этом контроль предполагает наличие отношений организационного соподчинения между его участниками.
ФАКТОРНЫЙ КОМПЛЕКС, ДЕТЕРМИНИРУЮЩИЙ РАСПРОСТРАНЕНИЕ НАРКОПРЕСТУПНОСТИ В ЮЖНОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.С. УЖАХОВ,
председатель Сунженского суда Республики Ингушетия
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы незаконного оборота наркотиков в Южном федеральном округе Российской Федерации. Тяжелая ситуация в этой области детерминируется экономическими, политическими, организационными и правовыми факторами. Решение этих проблем требует системного государственного подхода.
Ключевые слова: наркомания, психотропные вещества, незаконный оборот, организованная преступность, профилактика преступлений.
THE FACTORIAL COMPLEX DETERMINING DISTRIBUTION OF NARCOCRIMINALITY IN SOUTHERN FEDERAL DISTRICT OF THE RUSSIAN FEDERATION
A.S. UZHAHOV,
The chairman of Sunzhensky court of Republic Ingushetia
Annotation. In article drug trafficking problems in Southern federal district of the Russian Federation are considered. The difficult situation in this area is determined by economic, political, organizational and legal factors. The decision of these problems demands the system state approach.
Key words: narcotism, psychotropic substances, illegal circulation, the organised crime, preventive maintenance of crimes.
Проблема незаконного оборота наркотиков в настоящее время приобрела по истине глобальный характер. Так, по данным специального комитета ООН из пяти с лишним миллиардов человек, населяющих земной шар, 230 млн знакомы с наркотика-
ми, примерно 130 млн почти регулярно прибегают к их использованию, а 60 млн человек — безнадежные наркоманы. Иначе говоря, процесс наркотизации охватывает практически все страны и регионы земного шара, представляет угрозу не только безопас-
