CC BY
58
10. ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС, АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕСС
10.1. ТЕРМИНОЛОГИЯ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ЗА ЗАКОННОСТЬЮ
Петюкова Оксана Николаевна, д-р юрид. наук, профессор кафедры «Гражданский и арбитражный процесс»
Место работы: Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
Аннотация: В статье рассматриваются различные подходы к понятиям контроль и надзор в сфере государственного управления, которые представлены в юридической литературе и российском законодательстве в исторической и современной перспективе.
Ключевые слова: контроль, законность, административный надзор, законодательство
THE TERMINOLOGY IN THE FIELD OF STATE CONTROL AND SUPERVISION OVER THE LEGALITY
Petyukova Oksana N., Doctor of jurisprudence, professor, Deputy Head of Department the Civil and Arbitration process on scientific work
Work place: Finance University under the Government of the Russian Federation, Moscow
Annotation: The article discusses various approaches to the concepts of control and supervision in the field of public administration, which are represented in the legal literature and Russian legislation in historical and contemporary perspective
Keywords: control, rule of law, administrative oversight, legislation
В условиях кризисных явлений в Российской Федерации все большее значение приобретает эффективное осуществление контроля и надзора как элемента управляющего воздействия, охватывающего все сферы жизни государства и общества [1, с. 121 -127].
Можно констатировать, что в настоящее время в отношении понятий государственный контроль и государственный надзор среди ученых-административистов не выработано единого понимания. При этом понятия административный надзор и контроль достаточно широко используется в действующем российском законодательстве.
Интерес к административному надзору обусловлен проведением административной реформы, концептуальные положения которой были изложены еще в Концепции административной реформы на период 2006-2010 гг.[2]
В настоящее время осуществление функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности возложено на федеральные службы. Трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти включает федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства [3].
Правовое обеспечение системы федеральных органов исполнительной власти осуществляется на основании Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» [4]. Следует отметить, что деятельность федеральных служб в области контроля и надзора в нормативных правовых актах не разграничена.
Вместе с тем, понятие «административный надзор» вошло в законодательство [5] и в категориальный аппарат советской юридической науки [6] на рубеже 60-х годов XX века. Ранее административный надзор отождествлялся со специальным видом правоохранительной деятельности. Сфера применения административного надзора, согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», охватывала наблюдение за исполнением специальных правил и требований, установленных законами, актами правительства, ведомственными актами, а также самими органами, осуществляющими этот надзор, в лице милиции.
Сфера применения административного надзора, по мнению ряда правоведов [7], кроме деятельности правоохранительных органов включает деятельность специализированных государственных инспекций.
Административный надзор является специфической правовой формой управленческой деятельности органов государства. Такой точки зрения придерживаются В.М. Горшенев, И.Б. Шахов [8, с.29-30], В.П. Беляев [9, с.126-142], В.И. Рохлин [10, с. 189] и др.
В юридической литературе можно встретить отождествление понятий административный надзор и контроль. Большинство ученых считают, что это различные правовые понятия. А.П. Алехин не разделяет понятия контроль и надзор по их функциональному назначению, одновременно указывая на то, что контроль служит не только для обеспечения дисциплины и законности, но и для государственного управления [11, с.391-393].
Дискуссионными остаются вопросы, касающиеся определения правовой природы административного надзора и контроля. При этом многие ученые-административисты исследовали общеправовые (Д.Н. Бахрах [12, с.364], Ю.А. Тихомиров [13, с.474-475], Л.Л. Попов [14, с.411], М.С. Студеникина, Ю.Н. Старилов [15, с.427], А.И. Гурин [16] и др.) и специальные аспекты государственного контроля и надзора (С.М. Зырянов [17, с.31], С.А. Сергеев [18, с.23] и др.). Административный надзор рассматривается в соотношении с контролем, например В.П. Беляевым.
Анализируя понятия контроль и надзор, М.С. Студе-никина считает, что их следует различать по широте охватываемой сферы деятельности, а также по специфике методов и правовых форм воздействия. Особенность контроля состоит в том, что он не ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний нормативных правовых актов. Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал предоставленные ему полномочия. Особо подчеркивается, что
Петюкова О. Н.
ТЕРМИНОЛОГИЯ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ЗА ЗАКОННОСТЬЮ
надзор - это суженный контроль, но суженный только в отношении своего приложения [19, с.18-19]. Спорной является позиция М.С. Студеникиной, согласно которой контроль осуществляется в отношении организационно неподчиненных субъектов [20, с.15].
Д.Н. Бахрах отмечает, что контроль, являясь одной из важнейших функций административной власти, включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с позиций правовых, научных, социально-политических, организационно-технических. А административный надзор - это над-ведомственный специализированный систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм. В условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, граждан, перехода к правовому государству, объем надзора, по мнению Д. Н. Бахраха, будет увеличиваться за счет сужения контроля. Кроме того, объем надзорной деятельности расширяется в целях обеспечения безопасности потому, что в жизни общества увеличивается роль технических средств и правил [21].
Несмотря на то, что административный надзор и контроль схожи, они имеют различия. Отличительные признаки административного надзора выделил А.В. Мартынов [22, с.11-12].
Административный надзор является особой формой публичного управления, связанной с профилактикой, предупреждением и пресечением правонарушений, выявлением и ликвидацией угроз безопасности обществу и государству, защитой и охраной конституционных прав и свобод граждан, обеспечением законных интересов организаций. Данная государственно-управленческая деятельность состоит в тесной взаимосвязи с другими формами публичного управления (лицензирование, аккредитация, регистрация, разрешение).
Содержание и направленность действия надзора и контроля как формы государственно-управленческой деятельности различны. Контроль является общей формой осуществления исполнительной власти (публичного управления), связанной с проверкой исполнения ранее принятых решений, распоряжений и указаний, выданных предписаний, с целью повышения эффективности деятельности подконтрольных субъектов - государственных органов исполнительной власти, государственных организаций и их должностных лиц. А административный надзор имеет своей целью практическое обеспечение реализации правовых норм для достижения требуемых законодателем результатов; в необходимых случаях применяются меры государственного принуждения.
Административный надзор в отличие от контроля не может быть ограничен какими-либо параметрами на уровне властвующего субъекта. В законодательстве отсутствуют положения о том, что административный надзор не может осуществляться в отношении подчиненных субъектов.
Также административный надзор отличает от контроля наличие, как правило, у государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих административно-надзорную деятельность, юрисдикционных полномочий.
Надзор носит принудительный характер, оказывающий существенное влияние на оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов. Характер, допустимость и степень такого влияния
напрямую связана с видом меры административного принуждения, которая применяется в соответствии с полномочиями административно-надзорного органа. В связи с этим к функциям административного надзора относят правозащитную, правоохранительную, организационно-правовую и функцию противодействия коррупции [23, с. 190-195].
Исходя из понятия, которое предлагает В.В. Гущин, следует: административный надзор представляет собой функцию федеральных и региональных специализированных органов исполнительной власти по обеспечению законности, конституционных прав и свобод, безопасности в соответствии с законодательными надзорными процедурами в отношении неподчиненных юридических и физических лиц с использованием совокупности специальных юридических приемов, способов и методов, влияющих на производственную и иную деятельность поднадзорного объекта [24, с.11-13].
Представляется, что для более эффективного управленческого воздействия необходимо четкое разграничение на законодательном уровне контрольной и надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти. Административный надзор и контроль взаимосвязаны (наиболее отчетливо это проявляется в современном жилищном [25, с.123-132] и земельном законодательстве). В этой связи они должны осуществляться во взаимной связи и только в рамках единой системы органов государственной исполнительной власти.
В целях повышения эффективности института административного надзора требуется постепенно сокращать избыточное административное регулирование общественных отношений. При этом переход к системе саморегулирования в различных социально-экономических сферах должен соответствовать потребностям общества и государства в обеспечении безопасности, соблюдении конституционных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, чтобы в конечном счете повысить качество и эффективность государственного управления.
Список литературы:
1.Оспанов Е. А. Правовая система в условиях кризиса и переходное состояние государственности: взаимообусловленность развития // Бизнес в законе. - 2014. - №2. -С.121-127.
2.Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах».
3.Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".
4.Указ Президента РФ от 12.05.2008 N 724 (ред. от 10.09.2014) "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".
5.Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26.07.1966 г. «Об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. №30. Ст.597.
6.Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении // Вопросы советского административного права на современном этапе. М., 1963.
7.Здир Я. Государственные инспекции в СССР. М., 1960.
8.Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М., 1987.
9.Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография / науч. ред. А.В. Малько. - М., 2005.
10.Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. - СПб., 2003.
11.Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 2003.
12.Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник -М., 2009.
13. Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. - М., 2008.
14. Административное право: учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. - М., 2008..
15.Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж, 2007.
16.Гурин А.И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти. Автореферат дисс. на соиск. уч. ст. к.ю.н. - М., 2005.
17.Зырянов С.М. Административно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти: Монография. М., 2004.
18.Сергеев С.А. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений: монография /Под ред. И.Ш. Килясханова. - М., 2007..
19.Студеникина М.С. Государственный контроль и применение административной ответственности государственного регулирования экономическими процессами / Административно-правовое регулирование в сфере экономики (по материалам пятых «Лазаревских чтений») // Государство и право. - 2001. - № 12. - С. 18-19.
20.Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974.
21.Бахрах Д. Н. Формы и методы деятельности государственной администрации. Учебное пособие./ Д. Н. Бахрах, С. Д. Хазанов.- Екатеринбург, 1999.
22.Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования. Ав-тореф. на соиск. уч. степени д.ю.н. - Воронеж, 2010.
23.Сорочкин Р. А. Основные методологические «инструменты» противодействия субъектам коррупционных преступлений в государствах романо-германской правовой системы // Бизнес в законе. - 2014. - №5. - С.190-195.
24.Гущин В.В. Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Российской Федерации: монография / В.А. Баранов, В.В. Гущин, И.А. Дроздова и др. / Под ред. В.А. Баранова, О.Н. Петюковой. - М., Проспект.
25. Петюкова О.Н. Тенденции развития законодательства о государственном надзоре за соблюдением жилищного законодательства в российской правовой // Судебная и внесудебная защита прав субъектов экономической деятельности в Российской Федерации в условиях международной интеграции. Сборник статей / Отв. ред. д.ю.н. О.Н. Петюко-ва, М.: Финуниверситет, 2014.
Reference list:
1 .Ospanov E.A. Legal system in crisis and transition state statehood: // interdependence of Business-in-law. - 2014. -№2. - P.121-127.
2.Rasporyazhenie Government of the Russian Federation of 25.10.2005 N 1789-r (ed. By 10.03.2009) "On the Concept of administrative reform in the Russian Federation in 2006 -2010".
3.Ukaz President of the Russian Federation of 09.03.2004 N 314 (ed. By 22.06.2010) "On the system and structure of federal bodies of executive power."
4.Ukaz President of the Russian Federation of 12.05.2008 N 724 (ed. By 09.10.2014) "Questions of the system and structure of federal bodies of executive power."
5.Ukaz Presidium of the Supreme Soviet of the USSR from 26.07.1966, "On the administrative supervision of the police for persons released from prison" // Bulletin of the Supreme Soviet of the USSR. 1966. №30. St.597.
6.Razarenov FS The essence and meaning of administrative supervision in the Soviet governance // Questions of Soviet administrative law at the present stage. M., 1963.
7.Zdir Y.A. State inspections in the USSR. M., 1960.
8.Gorshenev V.M., Shahov I.B. Control as a legal form of business. - M., 1987.
9.Belyaev V.P. Control and supervision in the Russian state: monograph / scientific. Ed. A.V. Malko. - M., 2005.
10.Rohlin V.I. Public prosecutor's supervision and state control: history, development, concept, relationship. - SPb., 2003.
11 .Alehin A.P. Karmolitsky A.A., Kozlov Y.U. Administrative law Russian Federation. - M., 2003.
12.Bahrah D.N. Russian administrative law: the textbook - M., 2009.
13. Administrative law and process: a complete course / YA Tikhomirov. - M., 2008.
14. Administrative Law: Textbook / Ed. LL Popov, MS Studeni-kina. - M., 2008.
15.Obschee administrative law: the textbook / ed. YN Starilov. -Voronezh, 2007..
16.Gurin A.I. State control as a form of exercise of executive power. The Abstract of diss. on soisk. uch. Art. Ph.D. - M., 2.005.
17.Zyryanov S.M. Administrative and supervisory activities of federal executive bodies: Monograph. M., 2004. 18.Sergeev S.A. Administrative and legal status of traffic police as the subject of supervisory relationships: monograph / Ed. I.Sh. Kilyaskhanov. - M., 2007.
19.Studenikina M.S. State control and the use of administrative responsibility of state regulation of economic processes / administrative-legal regulation in the sphere of economy (based on the Fifth "Lazarevski readings") // State and law. - 2001. -№ 12. - S. 18-19.
20.Studenikina M.S. State control in the sphere of management. M., 1974..
21.Bahrah D.N. forms and methods of public administration. Textbook. / D.N. Bachrach, S.D. Hazanov.- Ekaterinburg, 1999.
22.Martynov A.V. Administrative supervision in the Russian Federation: theoretical bases of construction, implementation practices and problems of legal regulation. Abstract. on soisk. uch. the degree of Doctor of Law - Voronezh, 2010. 23.Sorochkin R. A. Basic methodological "tools" to counter the subjects of corruption crimes in the states of the Roman-Germanic legal system // Business-in-law. - 2014. - №5. -S.190-195.
24.Guschin V.V. Legal provision of state housing supervision in the Russian Federation: monograph / V.A. Baranov, V.V. Gush-chin, I.A. Drozdova et al. / Ed. V.A. Baranov, O.N. Petyukova. -M., Prospect., 2015.
25. Petyukova O.N. Trends in the development of legislation on state supervision over the observance of housing legislation in the Russian legal // Judicial and extrajudicial protection of the rights of economic operators in the Russian Federation in the conditions of international integration. Collection of articles / Ed. Doctor of Law Petyukova O.N., M.: Finance University, 2014.
