CC BY
19
Экономика природопользования
Ыханбай Х.
основные компоненты организации устойчивого управления лесными и пастбищными ресурсами монголии
В данной работе предложена система организационных стимулов для устойчивого управления лесными и пастбищными ресурсами Монголии. Рассматриваются они совместно, поскольку пользование лесными и пастбищными ресурсами и их охрана осуществляется одними и теми же местными жителями. Основой сельского хозяйства Монголии является скотоводство, а выпас скота осуществляется как на пастбищных, так и лесных землях.
В состоянии и развитии лесных и пастбищных ресурсов много общего, что и показано на рис. 1.
Данные виды природных ресурсов относятся к возобновляемым, степень их деградации достигла уже предельных величин, хотя спрос на эти ресурсы возрастает. Одной из главных причин этого является слабо развитая система стимулирования рационального использования лесных и пастбищных ресурсов.
Изменить создавшееся положение - в период перехода экономики Монголии к рынку - позволит система экономических и организационных мер по управлению природными ресурсами и охране окружающей среды, основанная на
Рис. 1 Взаимосвязь в управлении и использовании лесных и пастбищных ресурсов Монголии
местных сообществах, разработанная в данном исследовании.
Общественная собственность на лесные и пастбищные ресурсы была и остается основополагающей в Монголии, это подтверждает исторический путь развития кочевого скотоводства и образа жизни монголов.
Пастбищные ресурсы, как и лесные, являются возобновляемыми ресурсами и в условиях Монголии, где они являются наиболее деградированными в силу как антропогенных, так и природных факторов и требуют, во многом, общих подходов.
В условиях Монголии акционеры в управлении пастбищными и природными ресурсами сталкиваются с тройной проблемой: как «отучиться» от централизованно-планированной экономики, как управлять изменениями, диктуемыми экономикой и политикой, и как развить устойчивую систему управления выпасом скота и пастбищами при существующих социально-экономических и экологических проблемах.
Пастбищами, рассматриваемыми в качестве общественного ресурса, и в сочетании со слабым руководством центральным и местным правительством, могут управлять "сильные организации скотоводов". Однако, это требует участия всех акционеров, действующих по соглашению, которое поддерживается соответствующей политикой, связывающей государственный и местные уровни.
Процесс совместного управления устанавливает действенную роль и ответственность акционеров, которые за какой-то период времени должны помочь избежать деградации пастбищ и лесных площадей. В условиях переходной экономики осуществление общественного управления природными ресурсами Монголии потребует затрат времени, а также законодательную поддержку.
Пастбищные земли Монголии составляют приблизительно 82 % от общей площади и являются в настоящее время обиталищем для 30 млн. голов скота (83 % площади - для коз и овец, 17 % - для рогатого скота, лошадей и верблюдов) и 172 тыс. семей скотоводов (2005 г.) [1]. Это самая большая площадь в мире, остающаяся одновременно в общем пользовании. Производители кочевого скота являются основой экономики Монголии, а животноводство предоставляет 45 % рабочих мест и занимает 19 % ВВП (НСО 2003 г.).
Можно сказать больше, чем эти цифры, выпас скота - образ жизни для монголов, уходящий корнями в глубь истории страны [2].
В период перехода к рыночной экономике жителей городов и людей, занимающихся бизнесом, в первую очередь интересовало получение быстрой личной выгоды, а не общественной. Люди соперничали между собой за получение как можно больше благ от естественных ресурсов, являющихся дарами природы. Скотоводов интересовало увеличение численности животных, что привело к чрезмерному стравливанию пастбищ. Из-за недостатка интегрированной и внятной политики истощались общественные природные ресурсы.
Таким образом, возникла настоятельная необходимость в учреждении новой политики, чтобы обеспечить лучшее управление природными богатствами. Одним из предложений было учреждение более сильных групп, или ассоциаций, или смежных сообществ для работы по созданию некоторой совместной системы или единой управленческой политики по использованию и контролю за общественными пастбищами и лесными площадями.
В Монголии пастбища и леса всегда являлись государственной собственностью. Исторически (до 1921 г.) открытые степи и пастбища находились под контролем феодалов, клановых и племенных групп. Как правило, они использовались скотоводами для больших сезонных миграций вместе с семьями. Кодекс законов, введенный в действие в 1229 г., постановил, чтобы группы скотоводов, географически связанные определенными территориями и кочевыми передвижениями, управлялись назначенными вождями [3].
Во времена советской эпохи (1921-1990 гг.) жители городов почти не имели прав на содержание личного скота. Они работали на государство, получали зарплату, а пастбища использовались для выпаса государственных стад. Когда перешли от централизованной советской системы управления к системе, ориентированной на рынок, которая начала действовать с 1992 г., в стране ввели частную собственность на владение животными. Для все увеличивающегося числа безработных людей выпас скота стал легким выходом из этого положения. За период 1992-1999 гг. число семей, занимающихся выпасом скота, увеличилось больше чем вдвое, а поголовье возросло на 30 %. В 1999 г. поголовье скота Монголии, впервые за все время истории, достигло 33 млн. голов. В этот период из-за плохой договоренности между скотоводами и местными властями, а также из-за отсутствия надлежащей системы управления, условия содержания пастбищ и окружающих лесов катастрофически ухудшились, и истощение пастбищ стало насущной проблемой [4].
В переходном периоде скотоводы больше не являлись государственными работниками. Остались небольшие пережитки системы, и оказывалось растущее давление на окружающую природу со стороны новых безработных, а желанием скотоводов стало увеличение размеров стад для получения максимальной выгоды. Скотоводы начали мигрировать все больше к центральным областям, лесным ресурсам и зеленым зонам, чтобы уменьшить затраты на кормление скота. Это вызвало деградацию окружающей среды, последующую скудность растительности и невозможность противостоять изменениям окружающей среды.
В настоящее время около 70 % скотоводов имеют стада, насчитывающие менее 100 голов. Эти скотоводы обладают лишь 25 % национальных стад, остальные стада (75 %) принадлежат богатейшим скотоводам. Скотовод, у которого менее 100 голов скота, считается бедным.
Пастбища и лесные экосистемы Монголии являются слабыми, склонными к деградации и медленному восстановлению. По некоторым оценкам,
более 76 % национальных пастбищ чрезмерно стравлены и частично превращены в пустыню, почти половина лесных площадей ухудшена по причине лесозаготовок, вытаптывания животными, лесных пожаров и насекомых-вредителей.
Нарастающее беспокойство по поводу темпов эксплуатации природных ресурсов привело к решению организовать единое министерство, которое занималось бы интеграцией между секторами и координацией политики и программ на уровне всей страны в области природных ресурсов и охраны окружающей среды. Министерство природы и охраны окружающей среды было создано в 1987 г. путем слияния Министерства лесного хозяйства и лесной промышленности с Управлением метеорологии и гидрологии.
Министерство природы и охраны окружающей среды, являющееся главным органом государственной власти по вопросам природоохраны, в рамках своих полномочий реализует меры: по охране, надлежащему использованию, возобновлению биологического разнообразия в
Администрация особо охраняемых территорий
Охранники природы
Агентство метереологии мониторинга окружающей среды
Служба метереологии (в аймаках)
Служба метереологии сомона
Специальное управление по водным ресурсам
Управление окружающей среды (в аймаках)
Рис. 2. Структура Министерства природы и охраны окружающей среды (2005)
стране; реализации государственной политики и соответствующих законов, обеспечивающих природное равновесие; выполнению утверждённых постановлений и решений в данном направлении по всей стране; по оказанию технологической помощи в деле охраны, надлежащем использовании, возобновлении биологического разнообразия; проведению межотраслевого и межрегионального регулирования; определению размеров ежегодных вырубок леса, сбора растений и добычи животных согласно закону; ограничению использования некоторых видов биологического разнообразия, учитывая экологические требования и их ресурсы; выдаче госзаказов на проведение исследования, выполнение картографических работ и реализацию проектов по охране животного, растительного мира и лесных ресурсов; руководству деятельностью профессиональных организаций, обеспечению экологической информацией граждан, частных секторов и организаций; сотрудничеству с иностранными и международными организациями по вопросам биологического разнообразия; выполнению контроля по исполнению законов и т. д.
Структура Министерства природы и окружающей среды (МПОС) по состоянию на 01.01.2005 г. показана на рис. 2.
МПОС включает пять технических учреждений, отвечающих за управление природными ресурсами, наблюдение за ресурсами и управление охраняемыми территориями. В министерство также вошли четыре отдела, которые занимаются международным сотрудничеством, оценкой программ (департамент лесохозяйственной политики и координации, организованный в рамках МПОС), администрацией и финансами. Кроме того, несколько институтов, научно-исследовательских академий и центров, так или иначе связанных с новым министерством, занимаются тем же (например, проектный центр).
Осуществление управления природными ресурсами, включая лицензирование и разрешение на их использование, возложено на губернаторов областей и районов, которое действует внутри формальных юридических норм, установленных МПОС. За соблюдение обязательных постановлений отвечают инспекторы по охране окружающей среды на уровне областей и лесничие на уровне районов. До недавнего времени обе службы представляли отчет губернаторам соответствующих образований. Однако, информация, представленная для этого обзора, противоречива:
по-видимому, инспекторы обладают большими полномочиями для розыска и захвата нарушителей, чем лесничие.
Современная система управления лесными фондом показана на рис. 3.
В рамках стратегии, которая служит руководством для защиты, сохранения и использования лесных ресурсов Монголии, включены как международные договоры, так и национальные стратегии охраны окружающей среды и их развитие. Монголией подписано несколько международных договоров, касающихся управления лесным хозяйством.
На основе этих международных соглашений парламент Монголии ввел ряд программ и политических документов по сохранению природных ресурсов. Помимо документов, непосредственно связанных с управлением лесным хозяйством, есть и такие, которые имеют к нему косвенное отношение. В этих программах определяются общие принципы сохранения и рационального использования природных ресурсов, а также описываются стратегии создания в стране систем охраняемых территорий.
Национальная Лесная Программа (НЛП) была подготовлена в 1998 г. Главное внимание уделялось вопросам лесопользования, охраны и рационального использования лесных ресурсов, а также социальному обеспечению. Показательным является то, что три из семи основных целей, изложенных в документе, касаются эксплуатации и использования лесных ресурсов. В данный период времени эта проблема особенно занимала правительство.
Некоторые законы Монголии, связанные с окружающей средой, имеют отношение к управлению лесным хозяйством на местах. Так закон Монголии о Лесах (введен в действие в 1995 г., поправки вносились в 2000 и 2002 гг.) устанавливает базовую структуру охраны, правильного использования и восстановления лесов Монголии.
Лесной сектор Монголии продолжает снижать объёмы производства, новые капиталовложения в заводское и перерабатывающее оборудование за последние 5-10 лет весьма ограничены. Отчасти это обусловлено проблемами снижения поставки древесины, с которыми сталкивается промышленность и которые явились результатом истощения леса в прошлом, а также необходимостью пересмотра зонирования лесных земель.
Рис. 3. Система управления лесным фондом в Монголии
В настоящее время промышленность поддерживается, по крайней мере временно, значительными несанкционированными лесозаготовками. Однако, эти заготовки можно рассматривать как переходящее явление и, следовательно, они не представляют собой достаточного стимула для новых капиталовложений.
В 1997 г. МПОС предоставило заинтересованным сторонам возможность получения долгосрочных лесных концессий. Закон о земле разрешает местным властям предоставлять право владения
и пользования лесными землями на срок до 60 лет с его возможным продлением еще на 40 лет. Стороны, заинтересованные в закреплении за собой этого нового типа владения, должны обращаться к губернаторам районов. Подобные заявления подаются как компаниями, так и общественными группами. Критерии оценки поданных документов аналогичны тем, которые применяются к ежегодным заявкам. Для проведения лесозаготовок на землях, отданных под концессию, требуется контракт с лесозаготовительными предприятиями.
Управление пастбищными ресурсами в настоящее время находится на стадии переадаптации от переходного периода к системе, полностью ориентированной на рынок.
Сосредоточить внимание следует на разработке и приспособлении системы управления к специфическим условиям сельской местности с обширными территориями и низкой плотностью населения. Если вся система управления сельским хозяйством не будет усовершенствована, это повлечет за собой огромный риск для традиционной системы пастбищного сельского хозяйства. Улучшение системы управления сельским хозяйством будет зависеть от лучшего использования пастбищных земель и более широкого участия членов сообщества в деле охраны окружающей среды и устойчивого развития [5].
Как отмечалось выше, Закон о земле (2002 г.) не полностью отвечает новым принципам управления. Сообщества скотоводов используют определенное пастбище только по соглашению с местными властями без аренды и длительных процедур распределения [6].
Исследование юридической и политической базы для пригодности к совместному управлению проводилось по двум направлениям.
К первому относится непосредственное регулирование на местном и национальном уровне, включающее законы, постановления, контракты и процедуры. Второе было связано с изучением политики и выбора действий, которые бы способствовали созданию благоприятной атмосферы для проведения в жизнь постановлений на местном уровне. На макро и микроуровнях процедуры государственного регулирования и саморегулирования в сообществах должны быть отделены друг от друга.
Государственное регулирование важно также из-за ограниченности опыта сообществ в области рыночной экономики и других факторов. Государственное регулирование осуществляется на двух уровнях (рис. 4):
1. Регулирование на национальном уровне (законы, процедуры, программы, капиталовложения);
2. Регулирование на местном уровне (контракты, соглашения, разрешения, ассигнования).
Управление природными ресурсами Монголии с использованием организационных стимулов носит комплексный характер и рассматривается на рис. 5. В практике все виды стимулов действуют в диалектической взаимосвязи, однако с целью детального изучения их действия они расчленены, при этом экономические стимулы
и их действие рассмотрены совместно с организационными.
В основу предложенной системы положено создание сообществ на местах их проживания, то есть на местном уровне управления.
Созданные на местах сообщества имеют общие цели в управлении природными ресурсами,
Рис. 5. Предлагаемая система организационных стимулов для управления природными ресурсами на основе местных сообществ
более широкие возможности в техническом развитии, в построении добрососедских отношений. Совместное решение спорных вопросов позволит избежать многих конфликтных ситуаций.
Деятельность сообществ направлена на улучшение жизненного уровня населения на местах их проживания путем внедрения новых видов дохода, учреждения Фонда сообщества, оставления в их распоряжение части платы за использование природных ресурсов. Сообщества также получают дополнительные возможности
развития сопутствующих видов деятельности: растениеводства, производства сувениров и товаров переработки сельскохозяйственного сырья, животноводства и др., для чего предусмотрено расширение прав на получение кредитов и технического содействия.
Результатом деятельности таких сообществ будет улучшение состояния природы и окружающей среды, появятся дополнительные возможности в охране и восстановлении пастбищных и лесных ресурсов, мониторинге за экосистемами.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Ыханбай Х. Экономика охраны природы и устойчивого управления природными ресурсами. УБ.: Монголия. 2005. 290 с.
2. Ыханбай Х. Экономика охраны природы и устойчивого развития. УБ.: Монголия. 2000. 268 с.
3. Амархуу О. Окружающая среда, обычаи, право. УБ., 200 с.
4. Ыханбай Х., Булган Е., Бекет У., Верной Р., и Грам Ж. Уменьшение деградации пастбищных земель
и улучшение жизненного условия аратов в Алтайских горах Монголии. Научный журнал: Mountain Research Development, 24. Май, 2004. С. 96-100.
5. Правительство Монголии. Национальная программа по борьбе с опустыниванием. Июль, 1995.
6. Ыханбай Х. Устойчивое управление природными ресурсами общего пользования Монголии. Первый этап. Заключительный отчет. УБ.: Монголия, 2001.
Ыханбай Х.
оценка экономического эксперимента по совершенствованию управления лесными и пастбищными ресурсами монголии
Целью проведения эксперимента была проверка действия в реальных условиях системы экономических и организационных мер по рациональному использованию лесных и пастбищных ресурсов Монголии на базе местных сообществ. Для этого полномочия местных сообществ были расширены и появились возможности разработки вариантов совместного более эффективного управления лесными и пастбищными ресурсами, как на микро, так и на макро уровнях.
Эксперимент проводился в 2001-2003 гг. на трех экспериментальных участках в наиболее характерных районах Монголии, имел общенациональную направленность и носил экономический характер.
Оценка результатов проводилась по соизмерению следующих экономических показателей до и после проведения эксперимента:
- увеличение дохода семей, участвующих в эксперименте;
- сокращение потерь скота в зимний период;
- снижение уровня деградации пастбищных и лесных земель;
- развитие навыков самоуправления в экспериментальных группах скотоводов.
Вопросы управления природными ресурсами на базе местного сообщества изучаются и активно внедряются в последние годы во многих странах мира, особенно в развивающихся странах, как один из методов устойчивого управления ресурсами и социально экономического развития [1, 2, 3]. Особенно активные эксперименты проводятся в странах Юго-Восточной и Южной Азии, Латинской Америке и Африке. Успешные роботы в управления природными ресурсами на базе местного сообщества претворяются на Филиппинах, в Непале, Бутане, Камбодже, Лаосе, Вьетнаме, Индии, Мексике, Китае, Бразилии и др. странах [4, 5, 6].
Слово "community" английского происхождения и означает «коммуны» как местные люди, проживающие в данной местности, однако это слово переводится в каждой стране по-своему.
