CC BY
788
Вестник Института экономики Российской академии наук
1/2020
ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ
И КРЕДИТ
И.В. КАРАВАЕВА
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник, руководитель сектора экономической безопасности ФГБУН Институт экономики РАН
С.В. КАЗАНЦЕВ
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник сектора экономической безопасности ФГБУН Институт экономики РАН
А.Г. КОЛОМИЕЦ
доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник сектора экономической безопасности ФГБУН Институт экономики РАН
Е.А. ИВАНОВ
кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник сектора экономической безопасности ФГБУН Институт экономики РАН
ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2020 ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД
2021-2022 ГОДОВ
В статье анализируются основные параметры Федерального бюджета на 2020-2022 гг., дается оценка направленности государственной бюджетной политики и определена достоверность прогнозов формирования доходной базы федерального бюджета. Сопоставляются параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 г. и Закона о федеральном бюджете на 2020 г. и плановый период 2021 и 2022 гг. с актуальными задачами развития страны и возможностями их реализации. Представлены оценки результативности источников экономического роста, заложенных в бюджет, возможностей увеличения доходной базы Федерального бюджета, согласования принципов формирования трехлетнего Федерального бюджета с государственной концепцией стратегического планирования в РФ. Ключевые слова: федеральный бюджет, прогноз социально-экономического развития, доходы, расходы, дефицит, профицит, стратегическое планирование. 1БЬ: Н60, Н12, Н77, Н131. БОТ: 10.24411/2073-6487-2020-10004
Общая направленность государственной бюджетной
политики в 2019-2022 гг.
В основном экономическом документе страны, принятом 02.12.2019 г., - в Федеральном бюджете РФ на 2020-2022 гг., предполагается реализовать в рамках наступившего крайне ответственного периода в развитии российской экономики двуединую задачу - минимизировать инфляцию и перейти к ускоренным темпам экономического роста [1].
Однако такая постановка по своей сути противоречива. В условиях остающейся достаточно неблагоприятной для российской экономики внешнеэкономической ситуации бюджетная концепция на деле продолжает сохранять ориентированность на проведение ограничительной политики, на сокращение как социально-значимых, так и инвестиционных расходов федерального бюджета.
Отчасти необходимость увеличения объемов финансирования реального и социального секторов экономики страны на фоне внешних и внутренних угроз сегодня понимается и правительством РФ. Именно поэтому при последовательной корректировке плановых показателей по годам бюджетной трехлетки - в 2019 г., 2020 г. и 2021 г. -в целом закладываются более высокие, чем предполагалось в предыдущем трехлетнем периоде, темпы роста расходов и, соответственно, возросла величина их отношения к валовому внутреннему продукту.
Таблица 1
Отношение объема расходов федерального бюджета (с учетом условно утвержденных) к объему ВВП в 2018-2022 гг., %
Показатели 2018 2019 2020 2021 2022
Объем расходов федерального бюджета к объему ВВП, в трактовке бюджетной трехлетки 2018-2020 гг. (%) 17,0 15,9 15,2 15,0 -
Объем расходов федерального бюджета к объему ВВП, в трактовке бюджетной трехлетки 2019-2021 гг. (%) 17,2 17,0 17,2 16,9 -
Объем расходов федерального бюджета к объему ВВП, в трактовке бюджетной трехлетки 2020-2022 гг. (%) 16,1 (отчет) 16,8 17,3 17,1 16,9
Дефицит (-)/ Профицит (+) в %% к ВВП +2,6 +1,7 +0,8 +0,5 +0,2
Источник: рассчитано авторами по: [1; 2].
Таким образом, мы наблюдаем не «прорывной» рост расходов бюджета, а лишь сохранение в среднесрочной перспективе их общего объема относительно ВВП практически на уровне планового показателя 2018 г., который существенно ниже показателя 2017 г., составлявшего 18,1%.
Федеральный закон от 2 декабря 2019 г. N 380-ФЗ «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» вновь подготовлен в русле осторожного финансового планирования и экономии средств, что практически исключает его стимулирующую роль.
Достоинством подхода к расчету основных показателей Федерального бюджета на 2020 г. и на плановый период 2021 и 2022 гг. (Федеральный закон от 2.12.2019 г. № 380-ФЗ - далее Закон № 380-ФЗ) следует считать то, что они определены с учетом четырех положений.
Во-первых, Закон № 380-ФЗ учитывает задачи реализации национальных целей и ключевых приоритетов социально-экономического развития страны на период до 2024 г., заданных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
Во-вторых, основные характеристики Федерального бюджета сформированы на основе базового варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2020 г. и на плановый период 2021 и 2022 гг. (далее - Прогноз). При этом для отдельных элементов прогноза (времени, национальных и государственных программ) учтены результаты целевого его варианта. Такой подход к формированию бюджета позволяет уменьшить риски возникновения ситуации, при которой основные показатели Закона № 380-ФЗ не будут достигнуты.
В-третьих, расчеты проведены с учетом прогноза демографической ситуации в Российской Федерации и существующей системы технологий. Это позволяет не проявлять излишнего оптимизма в возможностях повышения производительности труда и доходов федерального бюджета.
В-четвертых, Федеральный бюджет исходит из предположения о сохранении в прогнозный период сложной международной обстановки, продолжения действия антироссийских санкций и контрсанкций РФ, слабого спроса на отечественные товары на внешних рынках, обострения торговых, финансовых и политических противостояний в мире. Следовательно, нет оснований рассчитывать на существенное расширение объемов российского экспорта.
Все это предопределило снижение заложенных в бюджете цен на нефть марки Urals и на газ, сохранение курса российского рубля по отношению к американскому доллару и, как результат, - невысокие темпы роста фонда заработной платы, что, с учетом инфляции, не позволяет заметно повысить уровень благосостояния россиян в 2020-2024 гг.
Таблица 2
Среднегодовые темпы изменения некоторых показателей в 2019-2022 гг., %
Показатель %
Инфляция (ИПЦ), % к декабрю предыдущего года 105,0
Фонд заработной платы 101,6
Прибыль прибыльных организаций 100,3
Курс доллара, руб. за долл. США 98,2
Цены на газ (среднеконтрактные, включая страны СНГ) 94,6
Цены на нефть Urals 94,2
Источник: составлено авторами по: [2, с. 17].
Динамика макроэкономических показателей российской экономики в 2019-2022 гг.
Рассмотрим основные характеристики Федерального бюджета на 2020 г. и на плановый период 2021-2022 гг.
Таблица 3
Основные характеристики федерального бюджета на 2020 г. и на плановый период 2021 и 2022 гг. (млрд руб.)
Наименование 2018 г. (отчет) 2019 г. Закон № 459-ФЗ 2020 г. 2021 г. 2022 г.
Доходы, всего 19454,4 20174,9 20379,4 21346,5 22058,3
% к ВВП 18,7 18,5 18,1 17,7 17,2
Расходы, всего 16713,0 18293,7 19503,3 20634,0 21763,3
% к ВВП 16,1 16,8 17,3 17,1 16,9
Дефицит (-)/ Профицит (+) 2741,4 +1881,2 +876,1 +612,5 +295,0
% к ВВП 2,6 1,7 0,8 0,5 0,2
Источник: рассчитано авторами по: [2].
Важным на сегодня остается вопрос об изменении доли нефтегазовых доходов в структуре бюджетных поступлений, то есть о возможности снижения зависимости от нефтегазовых доходов. В 2020 г. предусматривается заметное снижение доли нефтегазовых доходов - с 7,6% ВВП в 2018 г. до 6,6%. Затем эта доля практически стабилизируется и составит 6,4% в 2021 г. и 6,0% ВВП в 2022 г. Но в общем объеме доходов бюджета эта доля все еще очень велика: 40,8% в 2018 г., 36,7% в 2020 г.,
36,1% в 2021 г. и 35,0% в 2022 г. Таким образом, очевидная зависимость от нефтегазового комплекса для экономики страны в целом сохраняется.
Следует также обратить внимание на то, что указанных в Законе № 380-ФЭ объемов прироста инвестиций и экспорта явно недостаточно для обеспечения заявленного объема прироста ВВП (см. табл. 4).
Таблица 4
Объёмы прироста некоторых макроэкономических показателей
в 2018-2022 гг.
Показатели Значение прироста
ВВП, млрд руб. 24632
Инвестиции, млрд руб. 7841
Объем импорта, млрд долл.(по кругу товаров, учитываемых ФТС России) 47,3
Объем экспорта, млрд долл. (по кругу товаров, учитываемых ФТС России) 4,6
Прибыль прибыльных организаций, млрд руб. 5727
Источник: рассчитано по: [2, с. 17].
Законом № 380-ФЗ предусматривается, что быстрый рост объема импорта в 2020-2022 г. положительно отразится на доходах федерального бюджета. Доля связанных с импортом доходов в общей сумме доходов федерального бюджета РФ повысится с ожидаемых в 2019 г. 18,0% до 19,8% в 2020 г. [2, с. 36].
Таким образом, вслед за Прогнозом социально-экономического развития Федеральный бюджет привычно рассматривает в качестве главного двигателя экономического роста Российской Федерации в 2020-2024 гг. доходы от экспорта, правда, не только энергоносителей и сырья, а также значительных объемов промышленной продукции. «Драйверами экономического роста, - согласно Пояснительной записки к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов», - станут экспортно ориентированные отрасли обрабатывающей промышленности (химический комплекс, пищевая промышленность, машиностроение) и строительный сектор» [2, с. 18].
С одной стороны, такой посыл основан на предполагаемых низких темпах развития отечественного внутреннего рынка - об этом и в самом Законе № 380 и в Пояснительной записке к нему не говорится прямо, но следует из прогнозируемой динамики показателей прибыли организаций, доходов федерального бюджета и фонда заработной платы. С другой стороны, он не согласуется с оценкой геополитической и финансово-экономической ситуации в мире.
Перейдем к следующему вопросу: насколько проект федерального бюджета открывает двери денежным средствам, ориентированным на финансирование развития экономики?
Из табл. 3 видно, что, поскольку на все три предстоящих года запланирован профицитный бюджет, на период до 2022 г. сохраняется отсечение ресурсов от финансирования экономического роста. И общая динамика снижения прироста расходов бюджета, которые увеличиваются в 2020 г. на 6,6%, в 2021 г. - на 5,8% и в 2022 г. - на 5,5%, также наглядно говорит об этом. Экономика не может рассчитывать на активизацию бюджетного финансирования, а напротив, имеет место ее затухание.
Ну а как же с провозглашением смягчения денежно-кредитной политики?
Действительно, мы наблюдаем как сумма, отвлекаемая от финансирования развития экономики, из года в год сокращается - профицит снижается с 1,7% ВВП в 2019 г. до 0,8% в 2020 г., 0,5% в 2021 г. и 0,2% в 2022 г. Соответственно снижается и абсолютная сумма профицита. И все же за 3 года формируется огромная сумма в 17,3 трлн руб., которая изымается из финансирования экономического развития страны. Эта сумма сопоставима со всеми расходами за 2019 г. (18,3 трлн руб.). Таким образом, можно сказать, что экономика теряет годовой бюджет, который вполне мог бы быть направлен на инновационные преобразования.
Такое сокращающееся финансирование, конечно, не способствует поддержанию достойных темпов экономического роста и выполнению к 2024 г. заданий, провозглашенных президентом в его посланиях Федеральному Собранию 2018 и 2019 гг. и Указе № 204.
Предполагается активно использовать и другой путь отвлечения ресурсов от финансирования развития экономики - так называемое бюджетное правило, хотя и здесь можно заметить некоторое смягчение денежно-кредитной политики.
Несколько повышена на период 2020-2022 гг. цена отсечения -с 41,6 долл./барр. до 42,4 долл./барр. Но это, как и раньше, намного ниже мировых цен на углеводороды. Таким образом, опять значительные суммы доходов от разницы между фактическими ценами на углеводороды и ценой отсечения будут отвлекаться от финансирования развития экономики.
Итак, в предстоящем трехлетии будет продолжено отвлечение ресурсов от финансирования развития экономики, хотя и в несколько смягченном виде. Это главная характеристика Федерального бюджета на 2020 г. и на плановый период 2021-2022 гг.
Надо сказать, что так же действует и ЦБ, который от случая к случаю понижает учетную ставку на 0,25 п.п, но это не приводит к заметному снижению цены кредита. Его цена упорно держится
на уровне 10-12%, что практически блокирует использование бизнесом возможностей интенсивного кредитования.
Ну и куда же ориентированы огромные ресурсы, практически изъятые из финансирования экономического развития? Они вновь пойдут на пополнение уже и без этого избыточных резервов. Вместе с тем в настоящее время объем золотовалютных резервов почти в 7 раз превышает необходимый для обеспечения международных расчетов. Золотовалютные резервы Российской Федерации на 1 августа 2019 г. уже составили 519,8 млрд долл. и по сравнению с 1 августа 2018 г. увеличились на 13,5%. Объем золотовалютных резервов сейчас в 1,7 раза больше размера импорта, по прогнозу на 2022 г. Вместе с тем, по общепринятым правилам, объем золотовалютных резервов не превышает трехмесячного объема импорта, т. е. 75 млрд долл., исходя из объема импорта 2022 г. Это значит, что в золотовалютных резервах бесполезно блокировано 445 млрд долл., что по курсу в 60 руб. за доллар составляет более 26 трлн руб.
Избыточным является и объем Фонда национального благосостояния (см. табл. 5).
Таблица 5
Прогноз объема Фонда национального благосостояния
Показатели 2018 г. (отчет) 2019 г. (оценка) 2020 г. 2021 г. 2022 г.
Объем ФНБ на начало года 3 752,9 4036,0 8172,0 11059,5 13658,0
% к ВВП 3,6 3,7 7,2 9,2 10,6
Пополнение ФНБ 906,7 4122,2 2856,1 2372,0 2274,9
в том числе:
за счет нефтегазовых доходов 829,1 4261,4 2857,0 2332,9 2234,6
за счет курсовой разницы 77,6 -139,3 -0,9 39,1 40,3
Использование средств ФНБ 1 113,3 4,7 4,5 4,3 4,1
Курсовая разница 489,7 18,5 35,9 230,8 202,8
Объем ФНБ на конец года 4036,0 8172,0 11059,5 13658,0 16196,3
% к ВВП 3,9 7,5 9,8 11,3 12,6
Объем средств ФНБ, размещенных на счетах в Банке России (ликвидная часть) 2355,6 6546,7 9570,7 12165,0 14715,5
% к ВВП 2,3 6,0 8,5 10,1 11,5
Объем средств ФНБ, размещенных в иные (помимо счетов в Банке России) финансовые активы 1 680,4 1625,3 1488,8 1493,0 1480,8
% к ВВП 1,6 1,5 1,3 1,2 1,2
Источник: рассчитано авторами по: [1; 2].
Прежде всего обращает на себя внимание неуклонное увеличение ФНБ к концу трехлетия по сравнению с его утвержденным максимальным объемом в 7% ВВП. К 2022 г. этот объем достигнет 10,6% ВВП, а к концу года - 12,6% ВВП. Это означает, что в ФНБ будет аккумулировано излишних средств в сумме 7-8 трлн руб., которые вполне могли бы быть направлены на финансирование экономического развития.
Еще один факт, заслуживающий внимания, - это пополнение ФНБ в основном за счет нефтегазовых доходов. Это как раз и есть та разница между фактической ценой на углеводороды на мировом рынке и ценой отсечения, которая определяет объем изъятия ресурсов из хозяйственного оборота при помощи бюджетного правила. Обращает на себя внимание и то, что лишь незначительная часть средств ФНБ используется для инвестиционных вложений.
Итак, в резервах в нашей стране находятся финансовые средства: в объеме более чем 26 трлн руб. в золотовалютных резервах, плюс дополняющие их 7 трлн руб. в ФНБ. И в настоящее время они выполняют преимущественно роль финансового балласта, значительно ограничивая тем самым возможности стимулирования инновационного и инвестиционного развития отечественной экономики.
Таблица6
Объем государственного долга Российской Федерации, млрд руб.
Показатели 2018 г. (отчет) 2019 г.* 2020 г. 2021 г. 2022 г.
Объем государственного долга РФ, всего 12 591,3 15 566,8 17 201,9 19 117,7 21 204,0
% к ВВП 12,1 14,3 15,2 15,9 16,5
в том числе:
Объем государственного внутреннего долга РФ 9 176,4 11 329,5 12 981,3 14 643,7 16 619,3
% к общему объему 72,9 72,8 75,5 76,6 78,4
из них:
государственные гарантии РФ 1 426,9 1 926,7 1 823,2 1 853,2 1 883,2
% к общему объему 11,3 12,4 10,6 9,7 8,9
Объем государственного внешнего долга РФ 3 414,9 4 237,3 4 220,6 4 474,1 4 584,8
% к общему объему 27,1 27,2 24,5 23,4 21,6
из них:
государственные гарантии РФ 803,6 1 650,3 1 625,7 1 680,3 1 730,4
% к общему объему 6,4 10,6 9,5 8,8 8,2
Источник: рассчитано авторами по: [1; 2].
Естественно, следует рассмотреть объем и структуру государственного долга Российской Федерации (см. табл. 6).
Заслуживает положительной оценки обеспечение стабильности доминирующей доли внутреннего долга. Это свидетельствует о четкой долговой политике и означает, что с этой стороны нет оснований ожидать существенных угроз экономической безопасности страны. Следует особо отметить, что внешний долг России по государственным гарантиям РФ составляет, по прогнозу на 2022 г., всего 1,3% ВВП, а весь внешний долг - 3,5% ВВП. Даже вся сумма государственного долга РФ по итогам 2022 г. составит немного более 16% ВВП. Это свидетельствует о достаточно устойчивой долговой ситуации в государстве. Вместе с тем следует внимательно следить за динамикой долговой нагрузки в российском бизнесе, которая достаточно велика.
Оценка результативности источников экономического роста и увеличения доходной базы Федерального бюджета
Согласно Закону № 380 «О Федеральном бюджете в 2020 году и в плановом периоде 2021 и 2022 годов», прирост доходов Федерального бюджета относительно ВВП будет последовательно сокращаться, также как и прирост расходов (см. табл. 7). Причем в 2020 г. доходы будут в реальном выражении даже сокращаться (с учетом инфляции 3,0%). В 2021-2022 гг. предполагается рост доходов Федерального бюджета на уровне, близком к ожидаемой инфляции (4,0%).
Отметим, что такая динамика прироста доходов Федерального бюджета слабо увязывается с оптимистическими оценками Прогноза социально-экономического развития [11, с. 11] - уже в 2020 г. рост ВВП ускорится до 1,7% против 1,3% в 2019 г., соответственно, доходная база Федерального бюджета уже в 2020 г. должна увеличиться. В еще больших масштабах доходная база Федерального бюджета должна увеличиться после 2020 г., когда прирост ВВП в сопоставимых ценах превысит 3% [2, с. 17], а доля инвестиций в ВВП приблизится к 20% (19,8% в 2022 г.), с дальнейшим увеличением до 25% в 2024 г. Но на доходах Федерального бюджета прогнозируемый экономический рост почему-то не отразится.
Вместе с тем наличие финансовых источников экономического роста, как они представлены в [2, табл. 7], вызывает ряд вопросов. В пояснительной записке к федеральному закону «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» предполагается, что при значительном сокращении положительного сальдо торгового баланса (на 20% в 2022 г. по сравнению с 2018 г.) произойдет резкое, более чем на 20% в 2022 г. по сравнению с 2018 г., увеличение прибыли организаций и будет происходить перераспределение этой
Таблица 7
Доходы и расходы Федерального бюджета в 2020 г. и в плановом периоде 2021 и 2022 гг.
2018 г. отчет 2019 г. № 459-ФЗ № 380-ФЗ
2020 г. 2021 г. 2022 г.
ДОХОДЫ, млрд руб. 19454,4 20174,9 20379,4 21246,5 22058,3
Темп роста, % - 103,7 101,0 104,3 103,8
% ВВП 18,7 18,5 18,1 17,7 17,2
РАСХОДЫ, млрд руб. 16713,0 18293,7 19503,3 20634,0 21763,3
Темп роста, % - 109,5 106,6 105,8 105,5
% ВВП 16,1 16,8 17,3 17,1 16,9
Источник: рассчитано авторами по: [2, с. 21].
прибыли в инвестиционных целях, так что инвестиции вырастут на 45%, а их отношение к прибыли составит 79,2% против 66,7% в 2018 г.
Какие преобразования должны случиться, чтобы столь резкие изменения «стали былью»? Согласно [11; 2], условием этих изменений станет «повышение конкурентоспособности российской экономики и реализация внешнеэкономического потенциала» [2, с. 18]. Но, согласно представленным в этом документе показателям, ожидается практическая стагнация экспортных поступлений и уменьшение положительного сальдо торгового баланса (см. табл. 8). Каким образом драйверами роста в этих условиях станут пищевая промышленность, которая в настоящее время ориентирована преимущественно на внутренний рынок, и машиностроение, не ясно.
Тот же подход реализован непосредственно в Законе № 380-ФЗ на 2020 г. Предполагается, что при сокращении положительного сальдо торгового баланса (на 8% в 2020 г. по сравнению с 2019 г.) произойдет увеличение прибыли прибыльных организаций на 2,7% в 2020 г. по сравнению с 2019 г. и перераспределение этой прибыли на инвестиционные цели. В результате инвестиции вырастут на 8,8%, а отношение объема инвестиций к прибыли составит 74,0% против 69,9% в 2019 г. При этом в 2020 г. предполагается, что темпы роста частного спроса снизятся до 0,6% (с 1,0% в 2019 г.). За счет каких источников при такой нисходящей динамике потребительского спроса и снижении положительного сальдо торгового баланса будут формироваться финансовые источники прибыли организаций, ни в Законе № 380-ФЗ, ни в Пояснительной записке к нему не разъясняется.
При таких предпосылках опорными конструкциями бюджета закономерно становятся «бюджетное правило» и стабильность цен на
Таблица 8
Макроэкономические показатели на 2020 г. и на плановый период 2021 и 2022 гг., положенные в основу формирования федерального бюджета
Показатели 2018 г. отчет 2019 г. оценка № 380-ФЗ 2022/2018 гг. в %
2020 г. 2021 г. 2022 г.
ВВП, млрд руб. 103876 108414 112863 120364 128506 123,71
в % к предыдущему году - 104,37 104,10 106,65 106,76 -
Инвестиции, млрд руб. 17595 19283 20985 23180 25436 144,56
в % к предыдущему году - 109,59 108,83 110,46 109,73 -
к ВВП % 16,9 17,8 18,6 19,3 19,8 -
Прибыль, млрд руб. 26388 27599 28343 30300 32115 121,70
в % к предыдущему году - 104,59 102,70 106,90 105,99 -
к ВВП % 25,4 25,5 25,1 25,2 25,0 -
Экспорт, млрд долл. 449,6 412,7 411,6 432,4 454,2 101,02
Импорт, млрд. долл. 238,5 237,5 249 265,8 285,8 119,83
Сальдо экспорт-импорт, млрд долл. 211,1 175,2 162,6 166,6 168,4 79,77
Сальдо экспорт-импорт в % к предыдущему году - 82,99 92,81 102,46 101,08 -
Источник: рассчитано авторами по: [2, с. 17].
энергоносители, учитываемые в бюджетных проектировках, которые позволяют наращивать резервы при сверхплановых поступлениях доходов (см. табл. 5).
Остаются вопросы:
- соответствует ли сокращение присутствия Федерального бюджета в экономике и четырехкратный рост за четыре года объема Фонда национального благосостояния задачам экономического роста и решению острых социально-экономических проблем РФ?
- совместим ли на практике такой рост объема ФНБ с увеличением доли инвестиций в ВВП до 20% (к 2022 г.)?
Эти вопросы требуют ответа, поскольку оценки возможностей внебюджетных источников финансирования экономического роста, обо-
значенные в Прогнозе и Пояснительной записке, выглядят, как показано выше, излишне оптимистичными.
Безусловно, резервы - прямая материализация принципа разумной осторожности, опорного при финансовом планировании. Однако необходимо учитывать, что никакие резервы не способны обеспечить макроэкономическую стабильность и устойчивый курс национальной валюты страны, экономика которой характеризуется слабой динамикой и структурными диспропорциями.
О необходимости включения Федерального бюджета в систему государственного стратегического планирования в РФ
Обращает на себя внимание, что Федеральный бюджет остается в стороне от формирующейся в стране системы государственного стратегического планирования.
В данном аспекте в Федеральном бюджете 2020-2022 гг. представлены только национальные проекты, хотя строго формально в настоящее время частью системы стратегического планирования и его документов они не являются. Из числа принятых ключевых стратегий упоминается только Стратегия научно-технологического развития, да и то в контексте финансирования отдельных мероприятий, а не возможного достижения поставленных в ней целей. Учет требований Стратегии национальной безопасности вообще не просматривается. Федеральный закон № 172-ФЗ, регламентирующий процессы стратегического планирования, не упоминается вовсе, а все воздействие на Федеральный бюджет стратегического целеполагания сводится к учету положений Указа Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
Очевидно, что для включения федерального бюджета в формирующуюся систему стратегического планирования, необходимы гарантии того, что параметры Федерального бюджета обеспечат достижение прогнозируемых параметров экономического развития в рамках данного трехлетнего периода. Существует ли опыт контрольной оценки результатов реализации выполненных (и выполненных ли?) трехлетних федеральных бюджетов?
Нами был проведен анализ результатов трех утвержденных и уже выполненных федеральных бюджетов периода 2012-2016 гг. с рассмотрением особенностей их исполнения (см. табл. 9).
Как видно из данных табл. 9, в рамках анализируемых трехлетних бюджетов ключевые параметры для 2013 г. и 2014 г. существенно различаются. Фактически можно говорить, что для каждого из этих лет были разработаны соответственно два и три самостоятельных бюджета.
Таблица 9
Основные параметры федеральных бюджетов 2012-2014 гг., 2013-2015 гг. и 2014-2016 гг. и их выполнение
Наименования 2012-2014 гг. 2013-2015 гг. 2014-2016 гг.
2012 2013 2014 2013 2014 2015 2014 2015 2016
Бюджеты
Доходы, всего, трлн руб. 11,8 12,7 14,1 12,9 14,1 15,6 15,1 15,8 16,5
В % к ВВП 20,1 19,6 19,4 19,3 19,0 18,8 19,5 19,0 18,4
В % к предыдущему году 106,4 107,9 110,9 101,5 109,3 110,6 107,2 104,6 104,4
Расходы, всего, трлн руб. 12,7 13,7 14,6 13,4 14,2 15,6 15,5 16,3 17,0
В % к ВВП 21,6 21,2 20,1 20,1 19,2 18,8 20,0 19,6 19,0
В % к предыдущему году 114 108,5 100,2 104,4 106,0 110,0 111,1 105,2 104,3
Дефицит (-), профицит (+), трлн руб. -0,9 +1,0 +0,5 -0,52 -0,14 +0,02 -0,43 -0,5 -0,5
В % к ВВП -1,5 -1,6 -0,7 -0,8 -0,2 -0,01 -0,6 -0,6 -0,6
Исполнение*
Доходы, всего, трлн руб. 12,9 13,0 14,5 13,0 14,5 13,6 14,5 13,6 13,5
Расходы, всего, трлн руб. 12,9 13,3 14,8 13,3 14,8 15,6 14,8 15,6 16,4
Дефицит (-), профицит (+), трлн руб. +0,3 -0,3 -0,34 -2,0 -0,34 -2,0 -0,34 -2,0 -3,0
В % к ВВП +0,4 -0,6 -0,4 -0,6 -0,4 -2,5 -0,4 -2,5 -3,5
* Впоследствии в справочниках «Россия в цифрах» эти данные незначительно уточнялись, что никак не влияет на аналитические выводы. К сожалению, в статистических справочниках «Россия в цифрах» Росстат перестал публиковать полный баланс федерального бюджета.
Источник: составлено авторами по: [3, с. 179; 4, с. 177; 3, с. 171; с. 161; 5, с. 171-177].
Так, дефицит бюджета на 2013 г. в рамках трехлетки 2012-2014 гг. был предусмотрен в размере 1,6% ВВП, а в трехлетке 2013-2015 гг. - в размере 0,8% ВВП. На 2014 г. было разработано три бюджета: в рамках трехлетки на 2012-2014 гг. с дефицитом 0,7% ВВП, в рамках трехлетки 2013-2015 гг. в размере 0,2% ВВП и в рамках трехлетки 2014-2016 гг. в размере 0,6% ВВП. Это совершенно разные бюджеты!
Рассмотрим также, как складывалась судьба прогнозов социально-экономического развития (см. табл. 10).
Даже без тщательного анализа данные табл.10. наглядно демонстрируют катастрофическое несовпадение прогнозных и фактических
Таблица 10
Динамика важнейших сфер экономики по прогнозам и фактический рост, в % к предыдущему году
Наименование показателей Прогноз к трехлетке 2012-2014 гг. Фактически
2012 2013 2014 2012 2013 2014
ВВП 103,7 104,0 104,6 103,5 101,3 100,7
Промышленность 103,4 103,9 104,2 103,4 100,4 101,7
Инвестиции в основной капитал 107,8 107,1 107,2 106,6 100,8 98,5
Розничный товарооборт 105,5 105,3 105,5 106,3 103,9 102,7
Реальные денежные доходы населения 105 104,8 105,3 105,0 104,0 99
Инфляция 105-106 104,5105,5 104-105 106,6 106,5 111,4
Наименование показателей Прогноз к трехлетке 2013-2015 гг. Фактически
2013 2014 2015 2013 2014 2015
ВВП 103,7 104,3 104,5 101,3 100,7 97,2
Промышленность 103,7 103,7 103,7 100,4 101,7 96,8
Инвестиции в основной капитал 107,2 107,3 107,9 100,8 98,5 89,9
Розничный товарооборот 105,4 105,8 105,8 103,9 102,7 90,0
Реальные денежные доходы населения 103,7 105,2 105,3 104,0 99,0 97,0
Инфляция 105-106 104-105 104-105 6,5 11,4 12,9
Наименование показателей Прогноз к трехлетке 2014-2016 гг. Фактически
2014 2015 2016 2014 2015 2016
ВВП 103,0 101,2 102,3 100,7 97,2 99,8
Промышленность 102,2 101,6 101,7 101,7 96,8 101,1
Инвестиции в основной капитал 103,9 102,7 102,5 98,5 89,9 99,1
Розничный товарооборот 104,0 100,6 102,9 102,7 90,0 95,4
Реальные денежные доходы населения 103,3 100,4 102,6 99,0 97,0 94,0
Инфляция 104,5-105,5 105-106 104-105 111,4 112,9 105,4
Источник: составлено авторами по: [7, с. 38, 39, с. 117, 445].
данных. Как видим, темпы роста ВВП резко упали в 2013-2014 гг., особенно после введения западных санкций, существенно сокративших экспорт отечественной продукции. Это должно было бы насторожить экономический блок правительства, однако на первый план были выдвинуты сбалансированность и снижение дефицита бюджета.
Очевидно, что плановый, законодательно подтвержденный статус трехлетнего бюджета никоим образом не повлиял на безответственность правительственного прогноза. Закономерно возникает вопрос: как же в таких условиях непрерывного пересмотра запланированных позиций правительство РФ предполагает формировать стратегические планы управления российской экономикой?
Все сказанное требует принципиального решения вопроса о целесообразности формирования трехлетних бюджетов, а также о методах их включения в систему стратегического планирования.
Представляется целесообразным изменить порядок разработки бюджета и прогноза социально-экономического развития как параллельных документов. Назрела необходимость формировать единый документ, в котором на первый год будет разработан в полном формате, со всеми приложениями, федеральный бюджет, а на последующие два года - прогноз социально-экономического развития, в котором будут представлены основные направления экономической, в т. ч. бюджетной, политики государства с учетом вариативности прогнозных заданий и показателей. Необходимо также отметить, что федеральный бюджет должен содержать задания, за выполнение которых есть ответственные. Здесь очевидно возникает вопрос о правомерности заданий для бизнеса. По нашему мнению, задания для предприятий любой формы собственности могут даваться только на основе контрактов, заключенных предприятиями с государством. Но руководство субъектов РФ и федеральные министерства должны нести очевидную административную ответственность за разработанные ими задания. Это повысит ответственность всей вертикали власти за заявленные результаты. Целесообразна также законодательно зафиксированная оценка работы правительства, отдельных губернаторов и министров за отчетный период.
Некоторые итоги
Общая концепция Федерального бюджета на 2020 г. и на плановый период 2021 и 2022 гг. опирается на общую концепцию Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2020 г. и на плановый период 2021 и 2022 гг. Констатируя замедление темпов роста экономики в первом полугодии 2019 г, в Пояснительной записке к Федеральному бюджету отмечается, что «структура этого замедления
не свидетельствует о системных причинах - большинство значимых отраслей стабильно растут, а замедление экспортно ориентированных отраслей связано с ухудшением динамики мировой экономики и действием разовых факторов» [2, с. 17]. Основные характеристики Федерального бюджета сформированы на основе «базового» варианта прогноза с учетом проведения денежно-кредитной политики Банка России в рамках режима таргетирования инфляции на протяжении всего прогнозного периода. В этом прогнозе учтены результаты реализации мер, предусмотренных планом действий Правительства Российской Федерации по ускорению темпов роста инвестиций в основной капитал и повышению до 25% их доли в валовом внутреннем продукте, что должно способствовать ускорению экономического роста.
Однако данные «основания» определяют ряд «уязвимостей» концепции Федерального бюджета, которые с высокой степенью вероятности повлияют на социально-экономическое развитие РФ в 2020 г. и в период 2021 и 2022 гг.
Прежде всего в настоящий момент результаты реализации указанных мер, предусмотренных Планом действий Правительства РФ на период 2021 и 2022 гг., только прогнозируются и в значительной степени являются благими пожеланиями. В реальности исполнение Федерального бюджета - и это прекрасно знают и в Министерстве финансов, и в Казначействе - структурном подразделении, непосредственно отвечающем за исполнение бюджета - не может основываться исключительно на ожидаемых предпосылках.
Таким образом, разработчики Федерального бюджета поставлены перед необходимостью опираться на наиболее консервативные оценки доходных поступлений, минимизировать расходы и увеличивать резервы. В этой связи внешние угрозы, возникающие вследствие замедления темпов роста мировой экономики, сохранения санкций, возможного снижения мировых цен на энергоносители используются ими до некоторой степени в качестве благовидного предлога обоснования бюджетных рисков.
Задача же минимизации бюджетных рисков решается путем сокращения присутствия Федерального бюджета в реальной экономике и максимизации резервов, подконтрольных Министерству финансов, что дает определенную уверенность как исполнения плановых бюджетных назначений, так и финансирования возможных дополнительных расходов Федерального бюджета в 2020 г. и в последующие годы. Однако все это не формирует путей быстрого роста и расширения внутреннего рынка РФ, так необходимого современной отечественной экономике и социальной сфере страны.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон от 2 декабря 2019 г. N 380-Ф3 «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов». publication.pravo.gov.ru/ Document/View/0001201912030041 (дата обращения: 04.12.2019).
2. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов». sozd.duma.gov.ru/ bill/802503-7 (дата обращения: 30.07.2019).
3. Россия в цифрах. 2013. Краткий статистический сборник. М.: Росстат, 2014.
4. Россия в цифрах. 2014. Краткий статистический сборник. М.: Росстат, 2015.
5. Россия в цифрах. 2015. Краткий статистический сборник. М.: Росстат, 2016.
6. Россия в цифрах. 2016. Краткий статистический сборник. М.: Росстат, 2017.
7. Россия в цифрах. 2017. Краткий статистический сборник. М.: Росстат, 2018.
8. Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608
«О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основные положениях)». www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_92725 (дата обращения: 04.12.2019).
9. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 01.03.2018 г. informpskov. ru/news/265032.html (дата обращения: 04.12.2019).
10. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов». www.zakonrf.info/doc-35524211 (дата обращения: 04.12.2019).
11. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 г. economy.gov.ru/minec/activity/sections/macro/201801101.
12. Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях
и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // СЗ РФ. 2018. № 20. С. 2817.
13. Караваева И.В., Коломиец А.Г.,Лев М.Ю., Колпакова И.А. Финансовые риски социально-экономической безопасности, формируемые системой государственного управления в современной России // ЭТАП. Экономическая теория, анализ, практика. 2019. № 2. С. 45-65. DOI: 10.24411/2071-6435-2019-10079.
14. Караваева И.В., Иванов Е.А. Государственный бюджет как основа становления системы государственного стратегического планирования // Страховое дело. 2019. № 8. С. 3-17.
ABOUT THE AUTHORS
Karavaeva Irina Vladimirovna - Doctor of Economic Sciences, Professor, Head of Economic Security Sector of the Federal State Budgetary Institution of Science -the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia. [email protected]
Kazantsev Sergey Vladimirovich - Doctor of Economic Sciences, Professor, Chief Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science- the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia. [email protected]
Kolomiets Andrei Grigorievich - Doctor of Economic Sciences, Leading Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science- the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia. [email protected]
Ivanov Evgeny Alexandrovich - Candidate of Economic Sciences, Leading Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science - the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia. [email protected]
THE MAIN CHARACTERISTICS OF THE FEDERAL BUDGET FOR 2020 AND FOR THE PLANNING PERIOD 2021-2022
The article analyzes the main parameters of the Federal budget for 2020-2022, evaluates the direction of the state budget policy and determines the reliability of forecasts of the formation of the federal budget revenue base. The parameters of the forecast of socio-economic development of the Russian Federation for the period up to 2024 and the Law on the Federal Budget for 2020 and the planning period 2021 and 2022 are compared with urgent tasks of the country's development and the possibilities of their implementation. Estimates of the effectiveness of sources of economic growth, laid down in the budget, the possibilities of increasing the revenue base of the Federal budget, and harmonization of the principles of the formation of a three-year Federal budget with the state concept of strategic planning in the Russian Federation, are presented.
Keywords: federal budget, forecast of socio-economic development, income, expenses, deficit, surplus, strategic planning.
JEL: H60, H12, H77, H131.
