CC BY
849
Вестник Института экономики Российской академии наук
1/2018
ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ
И КРЕДИТ
И.В. КАРАВАЕВА
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник, руководитель сектора экономической безопасности ФГБУН Институт экономики РАН
Е.М. БУХВАЛЬД
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник, руководитель Центра региональных исследований ФГБУН Институт экономики РАН
В.И. ПАВЛОВ
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
С.В. КАЗАНЦЕВ
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
М.И. ГЕЛЬВАНОВСКИЙ
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
Е.А. ИВАНОВ
кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
А.Г. КОЛОМИЕЦ
доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
И.А. КОЛПАКОВА
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ РОССИИ НА 2018-2020 ГОДЫ: НОВЫЙ ШАГ К ПОБЕДЕ НАД ДЕФИЦИТОМ И ИНФЛЯЦИЕЙ?1
В статье анализируются основные параметры федерального бюджета на 2018-2020 гг., дается оценка направленности государственной бюджетной политики и определена достоверность прогнозов формирования доходной базы федерального бюджета. Представлена оценка соответствия структуры расходов федерального бюджета задачам экономического развития. Определены финансовые механизмы обеспечения инвестиционного роста и возможности смягчения демографического кризиса. Охарактеризована достоверность финансового обеспечения реализации социальных программ. Рассмотрены государственные программы регионального развития и межбюджетные отношения.
Ключевые слова: федеральный бюджет, доходы, расходы, дефицит, нефтегазовые и ненефтегазовые доходы, государственные программы развития экономики, социальные программы, межбюджетные отношения.
1БЬ: Н60, Н12, Н77, Н131.
Политика бюджетной консолидации 2018-2020 гг.
Исполнение Федерального бюджета и реализация прогноза социально-экономического развития на 2018-2020 гг. будут иметь место в рамках крайне ответственного периода развития российской экономики -периода выхода из рецессии, минимизации инфляции и перехода к ускоренным темпам экономического роста. Это требует переосмысления устоявшихся тенденций развития российской экономики, когда в качестве приоритетных ставились задачи улучшения финансовых показателей и формулировались соответствующие лозунги. Так, в 1990-е годы, когда на повестке дня была минимизация бюджетных расходов, лозунгом стало «секвестирование бюджета». В начале 2000-х годов, когда профицит бюджета составлял 9 трлн руб. (за 2000-2008 гг.) и была поставлена задача вывести эти средства из хозяйственного оборота и направить их в основном на досрочное погашение внешнего долга, доминировал лозунг «стерилизации денежной массы». И наконец, в посткризисный период (20102017 гг.) российская экономика развивалась под лозунгом «таргетиро-вания инфляции». Это был очень полезный опыт развития, когда задача минимизации бюджетных расходов ради преодоления дефицита бюджета и снижения инфляции была в значительной мере решена.
1 Статья подготовлена в рамках Программы ФНИ государственных академий наук на 2013-2020 гг. в соответствии с темой государственного задания № 168.2 «Обеспечение социально-экономической безопасности и формирование макроэкономических механизмов нивелирования угроз и вызовов экономике и обществу России в ходе становления и развития системы стратегического планирования».
Однако достижение профицитности бюджета не является еще признаком успешного развития экономики (см. табл. 1). Необходимы как минимум достойные и не снижающиеся темпы ее роста. Что же ждет нас в ближайшие три года?
Доходы бюджета за 2018-2020 гг. возрастут на 10,6% (см. табл. 2), что дает некоторые шансы на финансирование (в приемлемом размере) реального сектора экономики и социальной сферы. Положительным явлением можно было бы считать уменьшение доли нефтегазовых доходов. Однако это потребует значительных сдвигов в структуре промышленного производства, его существенной диверсификации, увеличения производства и, что очень важно, импорта продукции машиностроения, повышения его конкурентоспособности. Эти процессы в рамках прогноза социально-экономического развития действительно предусмотрены, но не в тех масштабах, чтобы заметно изменить долю нефтегазовых доходов.
Сложившаяся ситуация вызывает сомнение в реальности достижения намеченных ориентиров и снижает надежность исполнения бюджета. Так, расходы уменьшатся в первые два года, хотя в целом за 3 года они все же незначительно вырастут - на 2,6%. Существенная разница между ростом доходов и расходов бюджета в пользу первых позиционируется как главный приоритет концепции государственной бюджетной политики. Средства, поступившие в бюджет, будут направлять не на развитие экономики, а прежде всего на снижение дефицита бюджета.
Именно эта политика «бюджетной консолидации» станет основной на ближайшие три года. Сама логика разработки бюджета нацелена на минимизацию бюджетных расходов. Так, доходы бюджета рассчитаны исходя из цены на нефть чуть выше 40 долл./барр. (41-42), хотя было ясно, что мировая цена на нефть будет выше, и сегодня она уже существенно выше. Но в соответствии с бюджетным правилом все доходы, полученные от более высокой цены на нефть, аккумулируются в суверенных фондах.
Наиболее явно видна разница в динамике соотношения доходов и расходов к ВВП, которая по доходам снижается весьма незначительно - с 15,6% в 2016 г. до 14,8% в 2020 г., т. е. всего на 0,8 п. п., а по расходам весьма значительно - с 19,1% в 2016 г. до 15,6% в 2020 г., т. е. на 3,5 п. п. В итоге предполагается снижение дефицита уже к 2019 г. до 0,8% к ВВП, т. е. практически до уровня сбалансированности.
Динамика доходов и расходов и их рост в целом за предстоящее трехлетие (см. табл. 2) указаны в номинальном выражении, при ежегодно прогнозируемой 4%-ной инфляции. Поэтому в реальном выражении доходы бюджета за 2018-2020 гг. вырастут не на 10,6%, как показывает официальный прогноз, а снизятся, хотя и не намного. Особенно
Таблица 1
Параметры социально-экономического развития Российской Федерации в 2010-2015 гг. (в % к предыдущему году)
Показатели 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Темпы роста ВВП 104,5 104,3 103,5 101,3 100,7 97,2
Инвестиции в основной капитал 106,3 110,8 106,8 100,8 98,5 89,9
Реальные денежные доходы населения 105,9 100,5 104,6 104,0 99,3 96,8
Инфляция 108,8 106,1 106,6 106,5 111,4 112,9
Дефицит (-) Профицит (+) консолидированного бюджета, в % к ВВП -3,4 +1,4 +0,4 -1,2 -1,1 -3,4
Источники: составлено авторами по: Россия в цифрах. 2016. М., ФСГС, 2016. С. 37-39, 470; Россия в цифрах. 2017. М., ФСГС, 2017. С. 37-39, 475.
Таблица 2
Основные параметры федерального бюджета на 2018-2020 гг.
Показатели 2016 г. отчет 2017 г. оценка 2018 2019 2020
Доходы, всего, млрд руб. 13460 14720 15258 15555 16285
в % к предыдущему году 109,4 103,7 101,9 104,7
в % к ВВП 15,6 16,0 15,7 15,1 14,8
в том числе нефтегазовые, млрд руб. 5795,2 5479,6 5247,5 5440,4
в % к ВВП 6,3 5,6 5,1 4,9
Расходы, всего, млрд руб. 16416 16728 16529 16374 17166
в % к предыдущему году 101,9 98,8 99,1 104,8
в % к ВВП 19,1 18,1 17,0 15,9 15,6
в том числе на научные исследования, млн руб. * * 362,2 351,1 346,6
Дефицит (-) Профицит (+),млрд руб. -2956,4 -2008,1 -1271,4 -819,1 -869,9
в % к ВВП -3,4 -2,2 -1,3 -0,8 -0,8
* в рассматриваемых материалах данные отсутствуют. Источники: рассчитано авторами по: [1], [2], [3].
же сильно данное обстоятельство отразится на расходах: они за 20182020 гг. не возрастут на 2,6%, а упадут на 9-10%, что очень существенно для нашей экономики. Очевидно, что такой бюджет с падающими расходами не может стать фактором экономического роста для страны.
Доходы федерального бюджета в 2018 г. в плановом периоде 2019-2020 гг.: достоверность прогнозов
Прогнозируется последовательное сокращение доли доходов в ВВП - с 16,0% в 2017 г. до 14,8% в 2020 г. (см. табл. 3). При этом налоговые поступления, как связанные с внутренним производством, так и связанные с импортом продукции и услуг, в течение трехлетнего периода возрастают (за исключением ввозных пошлин в 20192020 гг.). Причиной сокращения общей доли доходов федерального бюджета относительно ВВП (на 1,4 п. п.) является снижение объемов внешних поступлений от реализации продукции нефтегазового сектора экономики.
Однако прогнозные данные (см. табл. 2) вызывают сомнение. Сложность определения доходов федерального бюджета РФ и ненадежность их получения обусловлены использованием таких прогнозных показателей, как цены на нефть марки «Urals» (мировые); цены на природный газ; темпы роста мировой экономики; курс евро к доллару США; курс доллара США к рублю; индекс реального эффективного обменного курса рубля; объем добычи нефти и природного газа; экспорт и импорт нефти и природного газа; прогноз инфляции, в том числе базовый; предельные темпы роста тарифов и динамика цен (тарифов) на товары (услуги) субъектов естественных монополий и услуги жилищно-коммунального комплекса; бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства; прямые иностранные инвестиции (методология платежного баланса); численность населения трудоспособного возраста; численность экономически активного населения и др. [13].
Кроме того, при разработке прогноза необходимо учесть еще несколько десятков показателей более частного характера, среди которых: численность граждан, занятых в экономике; реальная заработная плата; размер номинальной начисленной среднемесячной заработной платы; фонд заработной платы.
Основным методом анализа и прогнозирования большей части показателей является метод эконометрического моделирования [14]. Наряду с регрессионными методами используются вербальный анализ решений (ВАР), скользящие регрессии, разложение вариаций. Более того, применялись такие методы прогнозирования, как экономико-математическое моделирование в сочетании с прагматическим подходом, построенным на логическом анализе косвенных данных, характеризующих те или иные процессы, с учетом гипотезы рациональных ожиданий тех или иных событий.
Все вышеизложенное подтверждает сложность составления прогнозов и возможность существенных погрешностей полученных результа-
Таблица 3
Динамика доходов федерального бюджета в 2018-2020 гг. млрд руб.
Показатель 2017 г. (оценка) 2018 г. 2019 г. 2020 г.
Прогноз Отклонение Прогноз Отклонение Прогноз Отклонение
1 2 3 4=3-2 5 6=5-3 7 8=7-5
Доходы, всего 14 720,3 15 257,8 537,5 15 554,6 296,8 16 285,4 730,8
б % к ВВП 16,0 15,7 -0,3 15,1 -0,6 14,8 -0,3
в том числе:
Нефтегазовые доходы, 5 795,2 5 479,6 -315,6 5 247,5 -232,1 5 440,4 192,9
б % к ВВП 6,3 5,6 -0,7 5,1 -0,5 4,9 -0,2
Ненефтегазовые доходы, 8 925,1 9 778,2 857,1 10 307,1 528,9 10 845,0 537,9
б % к ВВП 9,7 10,0 0,3 10,0 9,8 -0,2
Связанные с внутренним производством 4 677,8 5 098,8 421,0 5 413,2 314,4 5 818,2 405,0
НДС 3 050,8 3 330,9 280,1 3 558,7 227,8 3 880,1 321,4
Акцизы 902,0 961,8 59,8 1 029,3 67,5 1 053,4 24,1
Налог на прибыль 725,0 806,1 81,1 825,2 19,1 884,7 59,5
Связанные с импортом 2 671,3 2 959,6 287,1 3 071,1 112,7 3 143,4 72,3
НДС 2 038,7 2 294,0 255,3 2 402,3 108,3 2 473,8 71,5
Акцизы 77,4 92,2 14,8 97,8 5,6 102,1 4,3
Ввозные пошлины 555,2 572,2 17,0 571,0 -1,2 567,5 -3,5
Прочее 1 576,0 1 721,0 145,0 1 822,8 101,8 1 883,4 60,6
тов от намеченных при оценке как доходной части федерального бюджета РФ на очередной финансовый год и плановый период, так и ВВП.
Детальные расчеты по каждому виду налоговых поступлений, связанных с внутренним производством, будь то налог на прибыль организаций, НДС, НДПИ, акцизы и др., заслуживают положительной оценки. Однако приходится оспаривать детальные расчеты по ряду значимых позиций:
1. Существенно занижен фонд оплаты труда в прогнозируемом периоде2. Действительно, в 2020 г. он принят в размере 24 942 млрд руб., в то время как, согласно данным Росстата, оплата труда, включая скрытую, в 2016 г. составила 34 981 млрд руб.3, а оплата труда наемных работников в 2016 г. составила 40 224 млрд руб.4 С учетом этого ВВП в 2018-2020 гг. должен быть увеличен минимум на 15 трлн руб., на 5 трлн руб. - государственные внебюджетные фонды и почти на 2 трлн руб. консолидированные бюджеты субъектов РФ (в части НДФЛ). По данным Росстата, к «невидимым» работникам относятся 16,2 млн человек, или почти 23% всех занятых в экономике [10, с. 4].
2. Вряд ли следует считать обоснованным принятый уровень цены на нефть, который с почти 50 долл./барр. в 2017 г. сокращен до 43,8 долл./барр. в 2020 г., в то время как цена 1 барреля, обеспечивающая безубыточность членам ОПЕК, колеблется от 49,1 долл./барр. в Кувейте, до 64,3 долл./барр. в Алжире и до 139 долл./барр. в Норвегии [11, с. 5]. Вызывает сомнение и существенное сокращение доли нефтегазовых доходов с 39,4% в 2017 г. до 33,4% в 2020 г., учитывая строительство дополнительных газопроводов в Западную Европу, Турцию и Китай, а также добычу нефти и газа в Восточной Арктике.
3. Возникает вопрос и об отсутствии финансирования Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 г.5 и Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г. [7], хотя на Стратегию экологической безопасности финансирование предусмотрено [12, с. 4].
4. Учитывая сложность прогнозирования доходов федерального бюджета РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ, а также возрастающую нагрузку на бизнес налогового администрирования, необходимо принять принципиально новые модели налогообложения и бюджетирования, обеспечивающие прозрачность налоговых платежей государству и муниципальным органам хозяйствующими субъектами.
2 См.: [1, с. 22, табл. 2.1].
3 Россия в цифрах. 2017: Кратк. стат. сб. / Росстат. М., 2017. С. 123.
4 Там же. С. 185.
5 См.: [1, Приложение 6].
Оценка соответствия структуры расходов федерального бюджета РФ на 2018-2020 гг. задачам экономического развития
Необходимость придания российской экономике должного динамизма, с одной стороны, и выполнения социальных и культурных программ - с другой, отражается в распределении бюджетных ассигнований по разделам классификации расходов бюджета (см. табл. 4).
По большинству разделов классификации расходы бюджета снижаются (см. табл. 4), что подтверждает оценку федерального бюджета на 2018-2020 гг. как бюджета ухудшения большинства параметров, кроме дефицита.
Представляется необходимым предусмотреть рост расходов бюджета в реальном измерении как минимум на 4% в год, а в номиналь-
Таблица4
Расходы федерального бюджета в 2018-2020 гг. по разделам классификации расходов, млрд руб.
Показатели 2017 2018 2019 2020
Всего 16881,6 16519,2 16373,7 17185,3
В т. ч.:
общегосударственные вопросы 1290,0 1305,8 1243,5 1238,9
национальная оборона 2872,3 2771,8 2798,5 2808,0
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 1977,2 2108,1 2131,0 2140,7
национальная экономика 2565,0 2404,1 2377,0 2438,7
ЖКХ 132,9 125,8 98,5 91,0
охрана окружающей среды 96,3 88,8 92,8 98,2
образование 630,0 663,2 653,4 668,8
культура, кинематография 105,2 93,7 89,2 84,5
здравоохранение 452,5 460,3 428,5 499,4
социальная политика 5071,3 4706,1 4741,8 4873,3
физкультура и спорт 101,9 59,2 37,3 38,9
СМИ 80,2 82,7 67,8 67,9
обслуживание государственного и муниципального долга 720,0 824,3 819,1 869,8
межбюджетные трансферты общего характера 786,7 835,3 795,4 808,2
Источник: рассчитано авторами по: [1], [2], [3].
00
Таблица 5
Расходы на реализацию государственных программ в федеральном бюджете на 2018-2020 гг.
2018 г. 2019 г. 2020 г.
Наименование госпрограмм млн руб. % к итогу млн руб. % к итогу расходы млн руб. % к итогу
Расходы на реализацию государственных программ, всего 9108528,7 100 8720822,1 100 8841977,6 100
В том числе:
1) развитие науки и инновационная экономика 181699,0 2,0 182147,2 2,09 184921,6 2,09
2) развитие авиационной промышленности на 2013-2025 гг. 59105,8 0,65 40340,9 0,46 40574,1 0,46
3) развитие промышленности и ее конкурентоспособность 218358,5 2,4 217908,8 2,5 203206,8 2,3
4) развитие судостроения и техники для освоения шельфовых место рождений на 2013-2020 гг. 9801,6 0,11 9807,9 0,11 9807,9 0,11
5) развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013-2025 гг. 9909,3 0,11 9908,1 0,11 9908,1 0,11
6) развитие атомного и энергопромышленного комплекса 66541,1 0,73 66185,8 0,76 66938 0,76
7) энергоэффективность и развитие энергетики 11348,0 0,12 10406,9 0,12 9155,0 0,12
8) развитие оборонно-промышленного комплекса (ОПК) 7612,7 0,08 7343,7 0,08 6890,7 0,08
9) управление государственными финансами и регулирование финансового рынка 1268666,2 13,9 1211326,3 13,9 1268952,2 14,3
ном — не ниже чем на 8% в год. Это значит, что расходы бюджета должны составить в 2018 г. 17 729 млрд руб., в 2019 г. - 19 147 млрд руб. и в 2020 г. - 20 679 млрд руб. Это даст возможность направить дополнительно на развитие экономики в 2018 г. 1 200 млрд руб., в 2019 г. -2 773 млрд руб. и в 2020 г. - 3513 млрд руб. При этом дефицит бюджета составит в 2018 г. 2471 млрд руб., или 2,5% к ВВП, в 2019 г. - 3592 млрд руб., или 3,5% к ВВП, и в 2020 г. - 4394 млрд руб., или 4% к ВВП.
Как известно, в стране есть немало ресурсов, практически не работающих на развитие отечественной экономики, которые вместо инвестирования чужой экономики могут быть направлены в отечественную экономику, в том числе и на финансирование дефицита бюджета.
В рамках федерального бюджета РФ на 2018-2020 гг. предусмотрена реализация 35 государственных программ, только 8 из которых нацелены исключительно на развитие промышленного производства, включая ОПК [2]. Из общих расходов на государственные программы на эти 8 программ приходится всего 7% (см. табл. 5), в то время как на одну госпрограмму «Управление государственными финансами и регулирование финансового рынка» предусмотрено в два раза больше (14% расходов), чем на госпрограммы в реальном секторе экономики.
При финансировании модернизации российской промышленности такими незначительными средствами трудно ожидать вывода ее на мировой уровень, хотя все эти госпрограммы, а также ряд других государственных и федеральных целевых программ в целом способствуют повышению экономической безопасности и научно-технологическому развитию РФ.
Отдельным блоком современных задач является повышение уровня жизни населения, рост реальных доходов, снижение уровня бедности и имущественного расслоения в обществе, повышение комфортности жизни.
Данные прогноза демонстрируют катастрофическое падение темпов роста реальных доходов населения - практически до 1,1 и 1,2% в 2019 г. и 2020 г. соответственно. Это объясняется тем, что сокращение дефицита бюджета достигается за счет сдерживания роста всех видов доходов населения, особенно наемных работников и пенсионеров. Прогноз исходит из того, что оплата труда наемных работников в течение прогнозного периода будет оставаться относительно стабильной.
Помимо низкого уровня жизни населения практически нулевой рост реальных доходов населения искажает пропорции в экономике и исключает доходы населения из числа факторов, стимулирующих внутренний спрос. А это значит, что доходы населения перестают быть движущей силой экономического роста.
Финансовые механизмы обеспечения инвестиционного роста
Исходя из параметров Федерального бюджета соотношение величины годового прироста инвестиций (в текущих ценах) к величине годового прироста ВВП (в текущих ценах) составит: в 2018 г. - 29,1%, в 2019 г. - 31,1%, в 2020 г. - 27,8%6. Предполагается, что в 2020 г. объем инвестиций в текущих ценах вырастет по сравнению с 2018 г. на 21,5% при росте ВВП на 13,1% (с 2010 по 2012 г. инвестиции увеличились на 37,5%, ВВП - на 34,4%7).
Теоретически такой опережающий рост инвестиций за счет прибыли организаций возможен, если прибыль каким-то образом аккумулируется или перераспределяется в пользу крупнейших энергетических и сырьевых корпораций, которые реализуют масштабные инвестиционные программы. Например, чтобы поддержать снижающийся объем добычи при стабильных или слабо растущих ценах (этот вариант динамики цен является базовым при расчете бюджетных проектировок на 2018 и последующие годы). Однако, оставляя в стороне рациональность такого маневра, совершить его без использования фискальных и бюджетных мер невозможно.
Следует отметить также, что в Прогнозе социально-экономического развития страны намечены весьма высокие темпы прироста инвестиций в основной капитал - 4,7% в 2018 г., 5,6% в 2019 г. и 5,7% в 2020 г., что в 2-2,5 раза выше, чем прирост ВВП. Но в Прогнозе отсутствует убедительное обоснование реальности достижения намеченных темпов прироста инвестиций в основной капитал.
Возможности смягчения демографического кризиса в бюджетной концепции
Демографический кризис в настоящее время является одной из существенных угроз национальной экономической безопасности. Усиление этой угрозы связано с известным феноменом «работающих бедных». Одна из причин застойного характера этого феномена - постоянное присутствие на рынке труда РФ дешевой рабочей силы временных мигрантов из дальнего и ближнего зарубежья (особенно из республик Средней Азии). Квалифицированные специалисты из ближнего зарубежья, так же как квалифицированные специалисты из РФ, предпочитают страны дальнего зарубежья. Привлечение низкооплачиваемой рабочей силы из зарубежья на массовые
6 См.: [1, с. 22, табл. 2.1].
7 См.: ФСГС. www.gks.ru.
специальности существенно экономит издержки непосредственных производителей работ. Однако конкуренция низкооплачиваемых работников, заработок которых ориентирован на значительно более низкую стоимость жизни в местах постоянного проживания их семей и принципиально иную структуру доходов семей, сбивает уровень заработной платы работников, постоянно проживающих в тех регионах, где в широких масштабах используется привлеченная рабочая сила. При этом затраты на содержание детей, особенно учитывая массовый перевод учреждений образования и здравоохранения на оказание платных услуг, становятся крайне обременительными для семей и зачастую невозможными. Таким образом, миграция в ее современном виде не только не решает демографические проблемы РФ, но способствует их обострению.
Этот вызов требует увеличения сумм субвенций бюджетам регионов из федерального бюджета на указанные выше цели и ужесточения контроля за их использованием.
Финансовое обеспечение реализации социальных
программ поддержки населения
В Прогнозе социально-экономического развития РФ на 2018 г. и на плановый период 2019-2020 гг. обращает на себя внимание сдержанная динамика показателей, характеризующих уровень жизни населения (см. табл. 6). Также в федеральном бюджете наблюдается сокращение расходов на здравоохранение (полностью исчезла статья «Расходы на охрану здоровья матери и ребенка»).
В целом федеральный бюджет 2018-2020 гг. предусматривает, что расходы на реализацию государственной программы «Развитие здравоохранения» в 2018-2019 гг. будут снижаться, но не так сильно, как предусматривал Закон № 415-ФЗ (см. табл. 7). Несмотря на то, что по сравнению с последним параметры этих расходов увеличены в 2018 г. на 6,6%, в 2019 г. на 7,4%, до 2020 г. они остаются ниже уровня 2017 г. Так, в 2018 г. ассигнования на данную программу составят лишь 78,5% от уровня 2017 г., в 2019 г. - 84,4%. Вывести их на уровень превышающий показатель 2017 г. на 7,4%, планируется только в 2020 г.
Существенное сокращение расходов на «Совершенствование системы оказания медицинской помощи больным прочими заболеваниями» на 41 894,4 млн руб. в 2018 г. и на 36 381,5 млн руб. в 2019 г. отражает крайне негативную тенденцию. Увеличение расходов на совершенствование высокотехнологичной помощи, которое предполагается на уровне 5 533, 2 млн руб. в 2018 г., 5 721,8 млн руб. в 2019 г. также недостаточно. И лишь в 2020 г. планируется увеличить эти расходы на 77 100,0 млн руб.
Таблица 6
Расходы федерального бюджета на 2018 г. на социально-культурные
мероприятия (млн руб.)
Статьи расходов 2017 2018 Прирост
Здравоохранение 314989,1 300000,0 -14989,1
Образование 452703,8 480607,6 +27903,8
Социальная политика 1295789,2 1375619,9 +79830,7
Доступная среда 50234,7 49554,5 -680,2
ЖКХ 114990,3 96806,0 -18184,3
Поддержка занятости 49754,6 45434,7 -4319,9
Культура и туризм 98835,3 90379,2 -8456,6
Физкультура и спорт 100482,0 57239,9 -43242,1
Итого, расходы на социально-культурные мероприятия 2477779 2495641,8 -17856,7
Доля расходов на социально-культурные мероприятия в расходах на госпрограммы, % 26,5 27,3 +0,8
Доля расходов на социально-культурные мероприятия в расходах, % 14,8 15,1 +0,3
Отношение расходов на социально-культурные мероприятия к доходам бюджета, % 16,8 15,1 -1,7
Источник: рассчитано авторами по: [2], [3].
Справедливая критика прошлогоднего Закона № 415-ФЗ была отчасти учтена в утвержденном федеральном бюджете - расходы на программу «Развитие образования» на 2013-2020 годы» увеличены (см. табл. 7). Вместе с тем в рассматриваемом документе отсутствует финансирование Федеральной целевой программы «Русский язык» на 2016-2020 гг., а финансирование подпрограммы «Развитие и распространение русского языка как основы гражданской самоидентичности и языка международного диалога» незначительно.
Несмотря на то что следующий плановый период объявлен периодом, когда выполнение социальных обязательств государства перед гражданами станет основным приоритетом, произошло снижение ассигнований на выполнение госпрограммы «Социальная поддержка граждан» по сравнению с предыдущими бюджетными проектировками (см. табл. 7). Так, параметры бюджета в 2018 г. ниже параметров, утвержденных Законом № 415-ФЗ, на 3,4 %, а в 2019 г. - на 2,5%. К тому же с 2019 г. происходит снижение абсолютной суммы расходов на данную программу по сравнению с уровнем 2018 г. Таким образом,
<~> я3
п н И
а
я
Ш >
к> о
Таблица 7
Динамика расходов на реализацию государственных программ по основным направлениям социально-культурных мероприятий в федеральном бюджете 2018-2020 гг., млн руб.
2018 г. 2019 г. 2020 г.
Наименование программ 2017 г.* Закон № 415-ФЗ Закон № 362-03 05.12.2017 Прирост к № 415-ФЗ, % Закон № 415-ФЗ Закон № 362-ФЗ 05.12.2017 Прирост к № 415-ФЗ, % Закон № 362-ФЗ 05.12.2017 Прирост к пр е дше ству югце му году, %
1 2 3 4 5=4/3*100 6 7 8=7/6*100 9 10=9/7*100
Здравоохранение 314 989,1 281 519,8 300 090,0 106,6 247 390,1 265 711,4 107,4 338 403,5 127,4
Развитие образования 458 252,1 456 703,8 480 607,6 105,2 458 960,1 484 454,0 105,6 495 761,1 102,3
Социальная поддержка граждан 1 295 789,2 1375 619,9 1328 626,4 96,6 1347 387,9 1 313 065,1 97,5 1316 714,0 100,3
Доступная среда 50 234,7 45 880,5 49 554,5 108,0 45 657,5 49 433,3 108,3 49 870,7 100,9
Содействие занятости населения 49 754,6 46 429,7 45 434,7 97,9 46 910,0 46 012,8 98,1 46 681,1 101,5
в 2020 г. запланированные расходы на данную программу будут выше, чем в 2017 г. на 1,6%, но ниже уровня 2018 г. на 0,9%. В целом можно оценить параметры финансирования данной программы как стагни-рующие, что странно для социального государства, прогнозирующего рост экономики на весь плановый период.
Предусмотренное в бюджете увеличение расходов на формирование доступной среды (см. табл. 7) по сравнению с Законом № 415-ФЗ маскирует некоторое снижение расходов по этой программе по сравнению с уровнем 2017 г. Но это снижение было бы более существенным, если бы были оставлены без изменения положения действующего Закона.
Расходы на программу «Содействие занятости населения» в целом несколько сокращены по сравнению с параметрами, предусмотренными в Законе № 415-ФЗ (см. табл. 7). Вместе с тем относительно уровня 2017 г. их сокращение достаточно существенно. Так, в 2018 г. они будут ниже уровня 2017 г. почти на 9%, в 2019 г. - на 7,5%, а в 2020 г. - на 6,2%. Наиболее серьезное снижение предполагается по мероприятию «Социальные выплаты безработным гражданам и оптимизация критериев назначения и размеров пособия по безработице».
Таким образом, федеральный бюджет на 2018-2020 гг. построен на минимизации расходов в социальной сфере. В нем отсутствуют решения ряда наиболее острых проблем: обеспечение детей младшего возраста яслями в условиях нарастающей демографической ямы; увеличение бедности пожилых, у которых снижается реальная пенсия; сохранение сложившегося неравенства в уровне жизни в связи с отказом от прогрессивного налога на личное богатство.
Государственные программы регионального развития и межбюджетные отношения в Федеральном бюджете на 2018-2020 гг.
В рамках блока региональных вопросов и межбюджетных отношений совершенно не просматривается реализация Федерального закона о стратегическом планировании [4], а также ряда других уже принятых документов, касающихся государственной политики регионального развития и регулирования пространственной структуры российской экономики [5].
Предполагается сокращение общего объема финансирования по блоку «Сбалансированное региональное развитие» (5 программ). Государственная программа «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» вызывает вопросы. Из документа не ясно, что здесь относится к развитию федеративных отношений, и что понимается под «Совершенствованием системы распре-
деления и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации», поскольку расходы по этой программе отражают расходы по всем каналам (формам) взаимодействий федерального бюджета с субфедеральными бюджетами, а слово «совершенствование» смысловой нагрузки не несет.
В то же время Указ Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» [6] наибольшее внимание уделяет аспекту совершенствования бюджетного процесса.
Исходя из утвержденных параметров бюджета по отношению к ВВП соответствующего года доля расходов по разделу «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации» составит в 2017 и 2018 гг. - 0,9%, в 2019 г. - 0,8% и в 2020 г. - 0,7%. Это - заметное сокращение. В то же время никакой целостной системы мер по повышению эффективности этого блока бюджетных расходов и созданию действенных стимулов для субфедеральных бюджетов документ не содержит.
В общем объеме межбюджетных трансфертов доля дотаций увеличится с 44,15% в 2017 г. до 50,03% в 2020 г., а доля субсидий сократится с 27,75% до 23,63%. В документе присутствует множественность видов межбюджетных трансфертов, при этом задача их распределения (см. Приложения к Закону о бюджете) в полной мере не реализуется.
В 2018 г. предусмотрено 68 субсидий, из которых фактически распределено 52, или 76,4% их общей суммы. Следует отметить неясность соотношения программы субсидий с финансированием государственных программ: субсидии в рамках программ и/или за их рамками, -только в отдельных случаях на это есть прямое указание.
Межбюджетные трансферты в рамках бюджета используются также как механизм перераспределения доходов между бюджетными уровнями. Во время относительно нестабильной экономической ситуации доходы бюджетов всех уровней сокращаются, а расходные обязательства возрастают в силу дополнительных затрат на предотвращение опасных для общества процессов социально-политического плана. В этих условиях естественно ожидать уменьшения общего объема перераспределяемых доходов между бюджетами разного уровня, что и заложено в Законе [3] (см. табл. 8).
Сокращение общего объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации в 2018-2020 гг. будет на 6 п. п. больше, чем сокращение всех расходов федерального бюджета (без учета условно утвержденных). Это означает, что бремя сокращения расходов и тяжесть преодоления сложной экономической ситуации опять перекладывается с федерального бюджета на бюджеты нижестоящих уровней.
Таблица 8
Динамика объемов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в 2018-2020 гг., % к предшествующему году
Виды трансфертов Годы
2018 2019 2020 2018-2020
Всего 96,8 95,6 100,9 93,1
Дотации 106,7 97,2 101,8 105,6
Субсидии 92,9 92,8 99,2 85,5
Субвенции 88,1 102,5 101,2 91,2
Иные межбюджетные трансферты 80,2 77,3 99,4 61,6
Источник: рассчитано авторами по: [1], [3].
Как и во время кризиса 2008-2009 гг., помощь регионам осуществляется преимущественно в форме дотаций: особенно быстро они увеличатся в 2018 г. (см. табл. 8). В первую очередь дотации получают, как правило, депрессивные субъекты РФ, регионы с низким уровнем жизни. Настораживает заложенное в Закон уменьшение субвенций, которые используются для финансового обеспечения «делегированных» полномочий. Не ясно, идет ли речь о сокращении числа полномочий, или, как это было раньше, о перекладывании полномочий из центра на субъекты Федерации без соответствующего финансового обеспечения.
Ориентиры корректировки бюджетной концепции
Анализ величин и, главное, динамики показателей федерального бюджета дает основание утверждать следующее: критерием позитивной направленности бюджета разработчики считают его бездефицитность, а обеспечить ее достижение предполагается за счет сокращения расходов. Первое следует из продолжения политики, ориентированной на сокращение инфляции и обеспечение некоего «приемлемого» предела бюджетного дефицита. Второе - из твердого убеждения правительства в том, что легче перераспределять и минимизировать расходную часть федерального бюджета, чем его доходную часть, которая зависит от эффективности результатов деятельности хозяйствующих субъектов, общего состояния экономики страны, геополитической и геоэкономической обстановки.
В итоге мы наблюдаем сокращение финансирования общественно значимых сфер жизни страны (см. табл. 9).
Таблица 9
Ранжирование темпов роста расходов федерального бюджета (по разделам классификации расходов бюджетов) 2018-2020 гг. в порядке их убывания, %
№ пп Разделы классификации расходов бюджета Без учета индекса цен С учетом индекса цен Доля в суммарных расходах за 2018-2020 гг., %
Все расходы 99,1 88,1 100,0
в том числе:
1 обслуживание государственного и муниципального долга 120,8 107,4 5,1
2 здравоохранение 110,4 98,1 2,8
3 национальная безопасность и правоохранительная деятельность 108,3 96,2 12,9
4 образование 106,2 94,4 4,0
5 межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы РФ 102,7 91,3 4,9
6 охрана окружающей среды 102,0 90,7 0,6
7 национальная оборона 97,8 86,9 16,9
8 социальная политика 96,1 85,4 28,9
9 общегосударственные вопросы 96,0 85,4 7,6
10 национальная экономика 95,1 84,5 14,5
11 средства массовой информации 84,7 75,3 0,4
12 культура, кинематография 80,3 71,4 0,5
13 жилищно-коммунальное хозяйство 68,4 60,8 0,6
14 физическая культура и спорт 38,2 34,0 0,3
Источник: рассчитано авторами по данным: [1], [2], [3].
Прогнозируемый рост расходов на обслуживание государственного долга может указывать на возрастание трудностей в экономике. На долю шести первых направлений расходования средств федерального бюджета (см. табл. 9) приходится 30,2% общего объема предусмотренного на 2018-2020 гг. финансирования. То есть основная масса расходов
Таблица 10
Ранжирование некоторых государственных программ в порядке убывания темпов роста расходов на их выполнение в 2018-2020 гг.
№ пп Программа Без учета индекса цен С учетом индекса цен Доля в суммарных за 2018-2020 гг. расходах, %
1 Развитие науки и технологий 116,6 103,7 2,1
2 Развитие образования 108,2 96,2 5,4
3 Развитие здравоохранения 107,4 95,5 3,4
4 Социальная поддержка граждан 101,6 90,3 14,8
Обеспечение общественного
5 порядка и противодействие преступности 99,4 88,4 7,3
6 Охрана окружающей среды 98,5 87,5 0,4
7 Содействие занятости населения 93,8 83,4 0,5
Источник: рассчитано авторами по данным: [1], [2], [3].
(69,8%), согласно федеральному бюджету, ощутимо уменьшается, в том числе и расходы по таким социально-значимым статьям, как «Социальная политика», «Национальная экономика», «Охрана окружающей среды». Сокращается также и основная масса расходов на ряд государственных программ (см. табл. 10). В несколько лучшем положении оказывается группа программ «Сбалансированное региональное развитие», что связано с необходимостью сокращения чрезмерной дифференциации уровней социально-экономического развития субъектов Федерации, доходов, расходов и сальдо региональных бюджетов.
Исключением из общей тенденции к уменьшению объемов финансирования из федерального бюджета (с учетом индекса цен) является увеличение объема средств, выделяемых на развитие отечественной науки и технологий (в том числе на подпрограмму «Фундаментальные научные исследования» на 11,5%). Это давно назрело, поскольку выход из экономического кризиса возможен лишь путем инновационного обновления систем используемых технологий и реструктуризации хозяйства. Однако не стоит забывать, что доля, направляемая на развитие науки, в суммарных расходах госпрограмм составляет всего 2,1%.
Очевидно, что в сложившейся ситуации речь должна идти не о корректировке отдельных параметров и пропорций Федерального бюджета, а об изменении как бюджетной и в целом экономической концепции развития российской экономики (см. [7]).
Необходимо:
• признать приоритетной задачу преодоления российской экономикой стагнационных явлений. Предлагаемые темпы прироста ВВП к 2020 г. должны составлять 3-4%, и 5-6% - к 2023-2025 гг. Все другие экономические задачи, в том числе и в области уровня жизни, могут быть решены только в результате повышения темпов роста ВВП. Такие важные финансовые проблемы, как преодоление дефицита бюджета, снижение инфляции, сохранение приемлемого объема госдолга и т. д., являются вторичными и могут быть решены только на фоне высоких темпов роста российской экономики;
• резкое увеличение бюджетных расходов, даже за счет роста дефицита бюджета. Его значения могут быть увеличены с 4% ВРП до 5-7% к 2020 г., с условием, что это обеспечит необходимые темпы экономического роста;
• важной задачей экономической политики должна стать диверсификация производства, решение которой полностью зависит от повышения темпов экономического роста;
• приоритетным направлением бюджетной политики должен стать рост уровня жизни населения, отражаемый в реальных денежных доходах граждан, и формирование адресной (индивидуализированной) системы социальной поддержки населения.
Суммы увеличения бюджетных расходов должны быть примерно в равных объемах направлены на рост бюджетных инвестиций и реальных денежных доходов населения. Это и только это приведет к увеличению внутреннего спроса взамен сокращающегося внешнего и создаст реальные условия для развития российской экономики. Необходимо, чтобы названные приоритеты стали стержнем бюджетной и экономической политики российского государства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Пояснительная записка к Проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов». www.consultant.ru/document/ сош_аос_ЬЛШ_210967/ f938e46a4000bf25f99c70c69823278591395d7d/.
2. Проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов». base.garant.ru/56727430.
3. Федеральный закон от 05.12.2017 № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов». www.minfin.ru/common/upload/library/2017/12/ main/FZ362-FZ_ot_051217.pdf
4. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841.
5. Постановление Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации». base.garant.ru/71170676.
6. Указ Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/f938e46a4000bf25f9 9c70c69823278591395d7d.
7. Стратегия экономической безопасности Российской Федерации до 2030 г. С. 1-18. static.kremlin.ru/media/acts/files/0001201705150001.pdf (дата обращения: 28.06.2017).
8. Караваева И.В., Павлов В.И., Казанцев С.В., Иванов Е.А. Федеральный бюджет РФ 20182020: возможен ли выход из рецессии // АНКИЛ: Страховое дело. 2017. № 11.
9. Россия в цифрах. 2017: Краткий статистический сборник / Росстат. М., 2017.
10. Самозанятые не выходят из тени // Ведомости. 7 июля 2017 г.
11. Сделка ОПЕК не по карману // Ведомости. 1 августа 2017 г.
12. Как не вылететь в трубу // Российская газета. 21 сентября 2017 г.
13. Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2009 года № 596. base.garant.ru/12168587.
14. Методические рекомендации по разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Утверждены приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 июня 2016 г. № 423. minek.rk.gov.ru/file/File/minek/2017/ strategy/prikaz%20423.pdf.
ABOUT THE AUTHORS
Irina Vladimirovna Karavaveva - Doctor of Economic Sciences, Professor, Chief Researcher, Head of the Economic Security Sector, Federal State Budgetary Institution of Science Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia. ikaravaeva30@ yandex.ru.
Evgeny Moiseevich Buchwald - Doctor of Economic Sciences, Professor, Chief Researcher, Head of the Center for Regional Studies, Institute of Economics, of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia.
Vyacheslav Ivanovich Pavlov - Doctor of Economic Sciences, Professor, Chief Researcher, Federal State Budgetary Institution of Science Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia.
Sergey Vladimirovich Kazantsev - Doctor of Economic Sciences, Professor, Chief Researcher, Federal State Budgetary Institution of Science Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia.
Mikhail Ivanovich Gelvanovsky - Doctor of Economic Sciences, Professor, Chief Researcher, Federal State Budgetary Institution of Science Institute of Economics of Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia.
Evgeny Aleksandrovich Ivanov - Candidate of Economic Sciences, Leading Researcher, Federal State Budgetary Institution of Science Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia.
Andrei Grigoryevich Kolomiets - Doctor of Economic Sciences, Leading Researcher, Federal State Budgetary Institution of Science Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS) , Moscow, Russia.
Irina Alekseevna Kolpakova - Candidate of Economic Sciences, Senior Researcher, Federal State Budgetary Institution of Science, Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia.
THE FEDERAL BUDGET OF RUSSIA FOR THE YEARS 2018-2020: IS IT A NEW STEP TOWARDS VICTORY OVER DEFICIT AND INFLATION?
The article analyzes the main parameters of the federal budget for the years 2018-2020, gives an assessment of the direction of the state budgetary policy and determines the reliability of the forecasts for the formation of the revenue base of the federal budget. The assessment of the conformity of the federal budget spending structure to the tasks of economic development is presented. Financial mechanisms for ensuring investment growth and opportunities for mitigating the demographic crisis are defined. The reliability of financial support for the implementation of social programs is characterized. The state programs of regional development and interbudgetary relations are considered.
Keywords: federal budget, incomes, expenditures, deficit, oil and gas and non-oil and gas revenues, state programs for economic development, social programs, interbudgetary relations. JEL: H60, H12, H77, H131.
