CC BY
1184
Вестник Института экономики Российской академии наук
1/2019
ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ
И КРЕДИТ
И.В. КАРАВАЕВА
доктор экономических наук, профессор, руководитель сектора экономической безопасности ФГБУН Институт экономики РАН
С.В. КАЗАНЦЕВ
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
А.Г. КОЛОМИЕЦ
доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
Е.А. ИВАНОВ
кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
М.Ю. ЛЕВ
кандидат экономических наук, профессор, профессор кафедры экономики и финансов Московского финансово-юридического университета, ведущий научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
И.А. КОЛПАКОВА
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ РФ НА 2019 г. И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2020-2021 гг. В СВЕТЕ АКТУАЛЬНЫХ ЗАДАЧ СТИМУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА И СОЦИАЛЬНОГО
РАЗВИТИЯ1
В статье анализируются основные направления государственной бюджетной политики на 2019 г. и на плановый период 2020-2021 гг. Характеризуются приоритеты экономического и социального развития России на трехлетний период, непосредственно
1 При подготовке статьи использованы материалы Экспертных заключений ИЭ РАН на «Проект Федерального бюджета РФ на 2019 г. и на плановый период 2020-2021 гг.» и «Прогноз социально-экономического развития РФ на 2019-2021 гг.», подготовленных группой независимых экспертов в составе: д.э.н., проф. И.В. Караваевой, д.э.н. Л.Н. Лыковой, к.э.н. И.С. Букиной, к.э.н. Е.А. Иванова, д.э.н., проф. С.В. Казанцева, д.э.н., проф. Е.М. Бухвальда, д.э.н. А.Г. Коломийца, к.э.н., проф. М.Ю. Льва, к.э.н., доц. И.А. Кол-паковой, к.э.н, доц. Ю.В. Быковской, д.э.н., проф. Л.С. Ржаницыной. Экспертные заключения выполнены для Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы РФ.
обеспечиваемые средствами федерального бюджета. Дается оценка соответствия структуры расходов бюджета Российской Федерации на 2019-2021 гг. задачам экономического развития страны. Авторами дана критическая оценка проводимых налоговых реформаций, расходов на социальные нужды и научно-технологическое развитие, пенсионное обеспечение, а также оценка проектировок в области инфляции. Предложены направления необходимой корректировки бюджетной политики с учетом целей стратегического планирования, обозначенных Президентом РФ. Ключевые слова: федеральный бюджет, прогноз социально-экономического развития, государственные программы развития экономики, социальные программы, межбюджетные отношения. 1БЬ: Н60, Н12, Н77. Э01: 10.24411/2073-6487-2019-10001
Федеральный бюджет на 2019 г. и на плановый период 2020-2021 гг. разработан на крайне ответственный и очень трудный период функционирования российской экономики. Именно в это трехлетие должны быть сформированы основы для устойчивого и долговременного экономического роста на протяжении всего предстоящего шестилетия, для выполнения задач, поставленных в послании Президента Федеральному Собранию в 2018 г. и в майском Указе № 204 [1], а именно:
• повышение ожидаемой продолжительности жизни граждан России до 78 лет;
• выход на темпы роста ВВП выше среднемировых;
• включение России в пятерку стран, имеющих наибольший объем ВВП;
• обеспечение устойчивого роста реальных располагаемых денежных доходов населения;
• снижение в два раза уровня бедности;
• обеспечение улучшения жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно;
• увеличение объемов жилищного строительства не менее чем до 120 млн кв. м в год;
• увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50% от их общего числа;
• обеспечение инфляции на уровне, не превышающем 4%;
• создание в базовых отраслях промышленности, прежде всего в обрабатывающей промышленности, экспортно ориентированного сектора.
Приоритеты государственной бюджетной политики на 2019 г. и на плановый период 2020-2021 гг.
Современному периоду, в рамках которого должны быть решены эти жизненно важные для страны задачи, предшествовали непростые годы развития отечественной экономики. Опыт этих лет обязательно
должен быть учтен. Это, прежде всего, период 2010-2012 гг., характеризовавшийся рядом позитивных тенденций в экономическом развитии нашей страны - ростом ВВП выше среднемирового; повышением реальных располагаемых денежных доходов населения в 2011-2012 гг., опередившим рост ВВП; снижением доли населения с доходами ниже прожиточного минимума с 13,2% в 2009 г. до 10,7% в 2012 г. - самого низкого показателя в новой российской истории [2, с. 38, 39].
При этом в указанный период темпы экономического роста последовательно снижались, что не характерно для развивающихся экономик. Вызывали серьезные опасения высокий дефицит консолидированного бюджета 2009 г. (6,3% к ВВП) и инфляция (8,8%). Именно на решение этих проблем были направлены регулятивные механизмы федерального бюджета в 2010-2012 гг. И действительно, к 2012 г. бюджет стал исполняться с профицитом, а инфляция снизилась до 6,6%. Однако итогом этого трехлетия стало сокращение ресурсов финансового обеспечения экономического роста на 2,3 трлн руб. [2, с. 117].
Проводившаяся в 2010-2012 гг. финансовая политика, нацеленная, прежде всего, на улучшение финансовых показателей бюджета, дала в следующем трехлетии негативные результаты. Уже в 2013 г. снова образовался дефицит бюджета в 1,2% ВВП, который увеличился к концу трехлетия (2013-2015 гг.) до 3,5% ВВП. Быстро росла инфляция, достигшая к концу данного периода 12,9% [2, с. 445].
В результате в 2013 г., когда мировая цена на нефть была выше 100 долл/барр и никаких антироссийских санкций еще не существовало, начался период рецессии и потребовалось перейти к бюджетной политике, нацеленной на финансовое обеспечение экономического роста. Но делалось это крайне скупо. Доходы консолидированного бюджета выросли с 23,5 трлн руб. в 2012 г. до 26,9 трлн руб. в 2015 г., т. е. на 3,4 трлн руб., а расходы - с 23,2 трлн руб. до 27,9 трлн руб., т. е. на 4,7 трлн руб. Этот дополнительный объем финансовых вложений в развитие экономики (более 1 трлн руб.), конечно, не мог обеспечить выход из рецессии, а смог поддержать только крайне низкий экономический рост ценой увеличения дефицита бюджета и инфляции. В итоге в 2015 г. закончился цикл борьбы с рецессией и начался новый цикл борьбы с дефицитом и инфляцией в рамках новой бюджетной политики 2016-2018 гг. Эта политика продолжается и в настоящее время уже в контексте запланированного профицита федерального бюджета на 2019-2021 гг. [3, с. 33, 34].
Итак, период 2019-2021 гг. должен стать периодом устойчивого и долгосрочного экономического роста, обеспечить прорывное экономическое развитие. При этом ни в Послании Президента Федеральному собранию 01.03.2018 г., ни в майском Указе №204 не ставится задача обеспечения профицита федерального бюджета. Тем не менее
именно задача обеспечения профицита бюджета доминирует в рамках действующего основного финансового документа страны.
Рассмотрим основные параметры федерального бюджета на 2019 г. и на плановый период 2020-2021 гг. (см. табл. 1).
Таблица 1
Параметры федерального бюджета Российской Федерации на 2019 г. и на плановый период 2020-2021 гг.
Показатели 2019 2020 2021
Доходы, трлн руб. 20,0 20,2 21,0
в % к предыдущему году с поправкой на инфляцию 102,6 97,3 100,0
в % к ВВП 18,9 18,3 17,7
В т. ч. нефтегазовые, трлн руб. 8,3 7,9 8,0
в % к предыдущему году с поправкой на инфляцию 91,5 91,7 97,4
в % к ВВП 7,8 7,2 6,8
в % ко всем доходам 41,5 39,1 38,1
Расходы, трлн руб. 18,1 19,0 20,0
в % к предыдущему году с поправкой на инфляцию 99,7 101,1 101,2
Профицит (+) / дефицит (-), трлн руб. +1,9 +1,3 +1,0
в % к ВВП 1,8 1,1 0,8
Источник: [3] .
Обращает на себя внимание крайне медленный рост как доходов, так и расходов федерального бюджета. И это номинальный рост. В реальном же исчислении (с учетом прогнозируемой Минэкономразвития инфляции) рост практически не наблюдается (см. табл. 1), а по нефтегазовым доходам - происходит снижение. Очевидно, что политика консервации финансовых ресурсов и сдерживания бюджетных расходов не может обеспечить нужные темпы экономического роста.
Следует также обратить внимание на то, что возобновленное действие бюджетного правила должно обеспечивать изъятие доходов, полученных в результате превышения фактической мировой цены нефти над расчетной величиной в суверенный фонд. До 2019 г. Фонд национального благосостояния (ФНБ) пополнится весьма скупо. В последующие годы средства ФНБ использовать не предполагается, зато резко возрастает его пополнение. В результате к концу планового периода объем ФНБ составит 14,3 трлн руб., что сопоставимо со всем объемом доходов федерального бюджета (21 трлн руб.), а его отношение к ВВП составит 12,1%. Зачем нужно столь резкое наращивание
средств Фонда? Очевидно, что это истощает финансовое обеспечение экономического роста, создавая иллюзию финансового благополучия.
Существует и еще один резерв, в котором накапливаются избыточные финансовые активы - официальные валютные резервы. В международной практике оптимальным признается ситуация, когда их размер соответствует объему трехмесячного импорта. В бюджете на следующее трехлетие прогнозируются такие объемы импорта (в млрд долл. США): 2019 г. - 271,7 млрд долл., 2020 г. - 289,3 млрд долл., 2021 г. - 308,7 млрд долл. [4]. Если принять в расчет импорт за последний год трехлетия, то его трехмесячный объем составит около 80 млрд долл. Однако уже к середине 2018 г. объем официальных международных резервов составлял около 457 млрд долл. США и имел тенденцию к дальнейшему росту. Часть этих средств также со всей очевидностью могла бы послужить задачам финансового обеспечения экономического роста.
Доходы федерального бюджета на 2019-2021 гг.:
достоверность и сопоставимость расчетов
Существенный интерес представляет сопоставление структуры доходов федерального бюджета 2019-2021 гг. (см. табл. 3) с предыдущим трехлетним бюджетом 2018-2020 гг. (см. табл. 2). В рамках сценария предыдущего трехлетнего бюджета (2018-2020 гг.) просматривается сокращение доли доходов в ВВП с 16,0% в 2017 г. - до 14,8% в 2020 г. Основной причиной сокращения доли доходов бюджета в ВВП в данном периоде является снижение объемов нефтегазового сектора экономики относительно к ВВП на 1,4%, или на 740,6 млрд руб. Параллельно было запланировано последовательное увеличение ненефтегазовых доходов в 2018 и 2019 гг. - 10,0% ВВП, и 9,8% в 2020 г., при общем увеличении этих доходов в 2019-2020 гг. на 1923,9 млрд руб.
Во вновь принятом бюджете при расчете прогнозируемого объема доходов на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 гг. учтены изменения законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, вводимые и планируемые к введению в действие с 1 января 2019 г. Рост ненефтегазовых доходов в рамках этого периода в значительной мере будет связан с повышением НДС, как на продукцию внутрироссийского производства, так и на импорт.
Обращает на себя внимание существенный рост доходов в прогнозируемом периоде 2019-2021 гг. Так, только за 2019 г. их поступления превысят прогнозировавшийся в рамках того же периода рост в предыдущем трехлетнем бюджете на 4414,7 млрд руб. (19 969,3 млрд руб. -15 554,6 млрд руб.). Вместе с тем обращает на себя внимание и следу-
Таблица 2
Динамика доходов федерального бюджета в 2018-2020 гг., млрд руб.
Показатель 2017 (оценка) 2018 2019 2020
Прогноз Отклонение Прогноз Отклонение Прогноз Отклонение
1 2 3 4=3-2 5 6=5-3 7 8=7-5
Доходы, всего 14 720,3 15 257,8 537,5 15 554,6 296,8 16 285,4 730,8
в % к ВВП 16,0 15,7 -0,3 15,1 -0,6 14,8 -0,3
В том числе:
Нефтегазовые доходы 5 795,2 5 479,6 -315,6 5 247,5 -232,1 5 440,4 192,9
в % к ВВП 6,3 5,6 -0,7 5,1 -0,5 4,9 -0,2
Ненефтегазовые доходы 8 925,1 9 778,2 857,1 10 307,1 528,9 10 845,0 537,9
в % к ВВП 9,7 10,0 0,3 10,0 9,8 -0,2
Связанные с внутренним производством 4 677,8 5 098,8 421,0 5 413,2 314,4 5 818,2 405,0
НДС 3 050,8 3 330,9 280,1 3 558,7 227,8 3 880,1 321,4
Акцизы 902,0 961,8 59,8 1 029,3 67,5 1 053,4 24,1
Налог на прибыль 725,0 806,1 81,1 825,2 19,1 884,7 59,5
Связанные с импортом 2 671,3 2 959,6 287,1 3 071,1 112,7 3 143,4 72,3
НДС 2 038,7 2 294,0 255,3 2 402,3 108,3 2 473,8 71,5
Акцизы 77,4 92,2 14,8 97,8 5,6 102,1 4,3
Ввозные пошлины 555,2 572,2 17,0 571,0 -1,2 567,5 -3,5
Прочее 1 576,0 1 721,0 145,0 1 822,8 101,8 1 883,4 60,6
Источник: [3].
ющий факт: показатель общего объема доходов увеличивается с прогнозируемых в 2019 г. 19 969,3 млрд руб. до 20 978,0 млрд руб., прогнозируемых на 2021 г., то есть на 2230,5 млрд руб. При этом нефтегазовые доходы федерального бюджета, в соответствии с последними данными, с 2018 г. по 2021 г. сократятся на (-) 696,1 млрд руб. (соответственно с 8714,3 до 8018,2 млрд руб.). Для сравнения, снижение нефтегазовых доходов в рамках аналогичного предшествующего трехлетнего периода 2017 г. (оценка) - 2020 г. (прогноз) планировалось в объеме (-)
Таблица 3
Динамика доходов федерального бюджета в 2019-2021 гг. (млрд руб.)
Показатель 2018 (оценка) 2019 2020 2021
Прогноз Отклонение Прогноз Отклонение Прогноз Отклонение
1 2 3 4=3-2 5 6=5-3 7 8=7-5
Доходы, всего 18 747,5 19 969,3 1 221,8 20 218,6 249,3 20 978,0 759,4
в % к ВВП 18,5 18,9 0,3 18,3 -0,6 17,7 -0,5
В том числе:
Нефтегазовые доходы* 8 714,3 8 298,2 -416,1 7 936,3 -362,0 8 018,2 82,0
в % к ВВП 8,6 7,8 -0,8 7,2 -0,7 6,8 -0,4
из них базовые нефтегазовые доходы 4 699,4 4 929,1 229,7 5 159,3 230,3 5 386,2 226,9
Ненефтегазовые доходы 10 033,2 11 671,1 1 637,9 12 282,3 611,3 12 959,8 677,4
в % к ВВП 9,9 11,0 1,1 11,1 0,1 10,9 -0,1
Связанные с внутренним производством 5 188,2 5 916,4 728,1 6 216,4 300,0 6 577,8 361,4
НДС 3 446,5 3 986,4 539,9 4 279,3 292,9 4 609,4 330,1
Акцизы 845,2 969,6 124,4 959,1 -10,6 948,8 -10,3
Налог на прибыль 896,5 960,3 63,9 978,0 17,7 1 019,7 41,7
Связанные с импортом 3 151,8 3 667,6 515,7 3 916,9 249,4 4 204,6 287,7
НДС 2 432,7 2 913,3 480,6 3 115,9 202,6 3 348,7 232,8
Акцизы 95,7 98,7 3,0 106,3 7,6 111,9 5,6
Ввозные пошлины 623,4 655,5 32,1 694,7 39,2 744,0 49,3
Прочее 1 693,1 2 087,2 394,0 2 149,0 61,9 2 177,4 28,3
* состав нефтегазовых доходов с 2019 г. дополняется акцизом на нефтяное сырье и НДД. Источник: [3].
354,8 млрд руб. По отношению к нефтегазовым доходам ненефтегазовые доходы увеличиваются и составляют в среднем по прогнозируемым годам во вновь принятом бюджете - 11,0% ВВП. При этом основной рост ненефтегазовых доходов связан прежде всего с увеличением ставки НДС.
Вместе с тем следует понимать, что в принятом бюджете не отражены прогнозируемые показатели снижения темпов роста товарооборота и соответствующего снижения покупательского спроса населения за счет неизбежного роста цен в результате повышения ставки НДС.
Оценка соответствия структуры расходов федерального бюджета Российской Федерации на 2019-2021 гг. задачам экономического развития
Ожидающие Российскую Федерацию в среднесрочной перспективе внешние и внутренние трудности требуют роста государственной активности и, соответственно, финансирования социально-экономического развития страны. Поэтому разработчики Федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 годов» заложили в него более высокие, чем в предыдущем плановом периоде, темпы роста расходов федерального бюджета и, соответственно, выросло их отношение к ВВП (см. рис.).
Безусловный приоритет в расходах федерального бюджета в 20192021 гг. отдан охране окружающей среды, здравоохранению, обслуживанию государственного долга, образованию, ЖКХ и национальной экономике (см. табл. 4).
Источник: данные Пояснительных записок к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» и к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов».
Рис. Отношение расходов федерального бюджета (с учетом условно утвержденных) к ВВП в 2017-2021 гг., %
Таблица 4
Динамика расходов федерального бюджета в 2019-2021 гг. (функциональная классификация расходов)*
Статья расходов Реальные темпы роста в 2019-2021 гг., % Изменение доли в общем объеме расходов, п. п.
Охрана окружающей среды 267,6 0,83
Здравоохранение 153,1 1,26
Обслуживание государственного и муниципального долга 132,8 0,97
Образование 120,8 0,40
Жилищно-коммунальное хозяйство 119,4 0,07
Национальная экономика 115,4 0,64
Общегосударственные вопросы 110,6 0,01
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 108,5 -0,21
Культура и кинематография 108,1 -0,01
Национальная оборона 104,2 -0,99
Социальная политика 102,5 -1,94
Межбюджетные трансферты общего характера 95,7 -0,75
Средства массовой информации 81,7 -0,13
Физическая культура и спорт 69,8 -0,15
* Индекс инфляции в 2019-2021 гг. принимался равным 112,6%. Источник: [3].
Выбранные приоритеты в области здравоохранения, науки, образования, ЖКХ и национальной экономики отчетливо видны в запланированных расходах федерального бюджета 2019-2021 гг. на реализацию национальных проектов (см. табл. 5).
Обращает на себя внимание сокращение расходов федерального бюджета на финансирование национального проекта « Производительность труда и поддержка занятости», на средства массовой информации (и это в условиях все обостряющейся информационной борьбы), а также крайне низкие темпы роста расходов по разделу «Социальная политика» - 102,5% в реальном исчислении (см. табл. 4).
Далее рассмотрим особенности прогнозируемой реализации приоритетных национальных проектов.
Таблица 5
Расходы федерального бюджета на реализацию национальных проектов в 2019-2021 гг.
Национальные проекты Реальные темпы роста в 20192021 гг., % Изменение доли в общем объеме расходов, п. п.
Экология 229,2 0,29
Цифровая экономика РФ 164,87 0,29
Наука 152,0 0,07
Здравоохранение 149,4 0,31
Международная кооперация и экспорт 145,0 0,014
Культура 131,5 0,01
Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры 126,4 0,25
Образование 123,7 0,07
Безопасные и качественные автомобильные дороги 105,9 -0,03
Демография 103,3 -0,20
Жилье и городская среда 102,9 -0,04
Производительность труда и поддержка занятости 97,2 -0,1
Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы 81,7 -0,08
Источник: [3].
Расходы социальной направленности: национальные проекты «Демография», «Здравоохранение», «Образование»
Реализации блока национальных проектов (НП): «Демография», «Здравоохранение», «Образование» среди всех национальных проектов, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. №204, придается особое значение. На их финансирование выделено около 46,3% ассигнований на все национальные проекты за три года (в 2019 г. - 46%, в 2020 г. 50,4% и в 2021 г. - 42,9%) [4].
Осуществление всех национальных проектов начинается с 2019 г., что вносит существенные изменения в процесс финансирования государственных программ не только с точки зрения значительного увеличения финансовых ресурсов на направления, выделенные в качестве приоритетных, но и в отношении перераспределения, перегруп-
пировки этих финансовых ресурсов. В основном это осуществляется путем выделения в рамках национальных проектов ряда федеральных проектов и включения их в уже осуществляющиеся государственные программы, что в итоге усложняет анализ обоснованности и эффективности соответствующих расходов и их перераспределения.
НП «Демография» является приоритетным в блоке национальных проектов и включает в себя пять федеральных проектов. Задача реализации данного НП состоит в том, чтобы переломить негативные тенденции в данной области. Так, по данным Росстата, 2017 г. стал худшим по количеству рожденных в стране детей за последние 10 лет. Спад рождаемости составил 10,7% по сравнению с предыдущим годом, смертность превысила рождаемость на 134,4 тыс. человек [4].
НП «Демография» включает в себя пять весьма разноплановых федеральных проектов. Так, в этот НП перераспределены финансовые ресурсы, которые принято считать социальными выплатами. Например, около четверти всех затрат на НП «Демография» составляют расходы на федеральный проект (ФП) «Поддержка семей при рождении детей» (23,5% из запланированных расходов на данный ФП за весь плановый период). По данному ФП предусматриваются субвенции и субсидии субъектам РФ для осуществления социальных выплат семьям, межбюджетные трансферты Пенсионному фонду России для выплаты материнского капитала и т. п. Подобные же социальные расходы предусмотрены ФП «Содействие занятости женщин - создание условий для дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет» и «Старшее поколение», входящими в НП «Демография».
С другой стороны, ФП «Старшее поколение» (2,6% затрат по НП «Демография» за три года), «Укрепление общественного здоровья» (0,12%) и «Спорт - норма жизни» (3,5%) из данного НП предусматривают расходы на мероприятия по укреплению здоровья и продолжительности здоровой жизни различными средствами. Они невелики, что особенно непонятно в отношении ФП «Старшее поколение», поскольку за счет отведенных ей 2,6% всех расходов по НП нужно и увеличить количество и качество социальных услуг, и обеспечить оздоровление пожилых людей. Есть и вещи, с которыми трудно согласиться. Например, в ФП «Спорт - норма жизни», включенной в НП «Демография» и превышающей по объему финансирования ФП «Старшее поколение», предусматривается «финансирование развития служебно-при-кладных видов спорта, совершенствование физической подготовки сотрудников правоохранительных органов и органов безопасности» и «подготовку спортивного резерва для сборных команд РФ».
Таким образом, НП «Демография», занимая центральное место в расходах на национальные проекты, реализует очень широкий диа-
пазон функций, зачастую лишь косвенно относящихся к демографии, и это небесспорно.
НП «Здравоохранение» входит в государственную программу «Развитие здравоохранения» и ассигнования на него составляют: в 2019 г. -31,7% ассигнований на данную программу; в 2020 г. - 39,2% и в 2021 г. -34,4%. Этот НП включает в себя восемь федеральных проектов и концентрирует 12,8% всех расходов на национальные проекты за три года. И эта доля также меняется по годам: в 2019 г. она составляет 9,5% всех соответствующих расходов, в 2020 г. увеличивается до 16,6%, а в 2021 г. снижается до 11,5% [4].
Наибольший удельный вес ассигнований по НП «Здравоохранение» составляют расходы по федеральному проекту «Борьба с онкологическими заболеваниями» - 67,5%. Это является обоснованным, так как государство берет на себя важные финансовые обязательства по обновлению высокотехнологичного оборудования лечебных учреждений. Однако остается неясным, какие средства направляются на то, чтобы снять с пациентов финансовое бремя оплаты дорогостоящих и эффективных лекарственных препаратов. В проект включена самая крупная статья, предусматривающая «оказание медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями в соответствии с клиническими рекомендациями и протоколами лечения», - в размере 70 млрд руб. в 2019 г., 120 млрд руб. в 2020 г. и 140 млрд руб. в 2021 г. [4], но прямо об оказании помощи в предоставлении бесплатных лекарственных препаратов не говорится.
Второе место по значимости занимают расходы по ФП «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ)» -соответственно 10,4% в 2019 г. и 15,1% - в 2020 г. Они превышают даже расходы на такой важный федеральный проект, как «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями», - 5,0%, что выглядит необоснованным.
Вызывает удивление то, что на ФП «Обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами» выделено лишь 1,9% всех затрат на НП «Здравоохранение» (по годам: 3,5% - в 2019 г., 1,5% - в 2020 г., 1,5% - в 2021 г.). Это не соответствует запланированному по данному НП выполнению задач по обновлению материально-технической базы здравоохранения, улучшению качества услуг по детскому здравоохранению и т. п. Все эти задачи по всему фронту работ должен выполнять медицинский персонал с намного более высокой квалификацией, обладающий более широким набором компетенций. Кроме того, в НП «Здравоохранение», предполагающем строгий контроль за его реализацией и строгую ответственность, ничего не говорится о выделении различным катего-
риям больных бесплатных лекарств - проблеме, которая в последние годы заметно обострилась. Это выглядит как несоблюдение принципов усиленной социальной направленности национальных проектов.
НП «Образование» входит в государственную программу «Развитие образования», принимая на себя большую часть расходов по этой программе. Необходимо отметить, что расходы на государственную программу в целом сократились по сравнению с проектировками предыдущего закона о федеральном бюджете (Законом № 362-ФЗ2). Так, в 2019 г. из сокращенных почти на 63% расходов на эту программу (по сравнению с предшествующими проектировками на 2019 г.) 52% приходится на данный национальный проект, в 2020 г. из сокращенных на 64% по данной госпрограмме на этот НП приходится 63,9%, в 2021 г. из возросших на 6,7% расходов на госпрограмму на НП приходится 65,0%. Необходимо отметить, что в то же время расходы в федеральном бюджете по разделу «Образование» по сравнению с Законом № 362-ФЗ в целом растут на 23,8% в 2019 г.; на 23,4% в 2020 г. и на 4% в 2021 г. [4]. Таким образом, речь не идет о снижении финансирования образовательной деятельности, просто в отличие от здравоохранения оно в большей степени осуществляется по другим каналам, вне государственных программ и национальных проектов.
НП «Образование» включает в себя 10 федеральных проектов и концентрирует чуть более 6% всех расходов на национальные проекты. Наибольший удельный вес расходов приходится на ФП «Современная школа» - 39,4% за весь период, причем в 2019 г. эта цифра составляет 46,5%. Вторым по значимости является ФП «Молодые профессионалы (Повышение конкурентоспособности профессионального образования)», на которую приходится в среднем 21,4% (в 2019 г. - 26,3%). Третье место в рейтинге федеральных проектов данного НП принадлежит ФП «Экспорт образования», который аккумулирует 12,9% расходов по проекту, причем в 2021 г. его доля составляет 16,4%. Далее идут ФП «Успех каждого ребенка» - 10,6% и «Цифровая образовательная среда» - 10,5%. Наименьший удельный вес в расходах на данный НП выпал на долю ФП «Социальные лифты для каждого» (0,6% в среднем) и ФП «Поддержка семей, имеющих детей» (в среднем 0,7%) [4]. Среди недофинансируемых федеральных проектов следует выделить ФП «Учитель будущего», на который выделено средств намного меньше, чем, например, на ФП «Экспорт образования» (1,7% всех расходов на НП против 12,9%). Опять проявляется невнимание к совершенствованию подготовки кадров, как и в сфере здравоохранения.
2 Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» от 05.12.2017 № 362-ФЭ.
Очевидно, что для реализации национальных проектов, призванных создать условия для прорыва в развитии человеческого потенциала в России, требуется разработка эффективного механизма контроля за их продвижением и реализацией, иначе они рискуют превратиться в очередной структурный элемент государственного программирования, который не будет иметь никакого другого эффекта кроме краткосрочного мобилизационного, причем только для органов федеральной исполнительной власти.
Риски финансового обеспечения фундаментальных
и прикладных научных исследований в бюджетной концепции 2019-2021 гг.
Указанные выше риски хорошо заметны при анализе условий реализации национальных проектов, связанных с развитием науки. Характерно, что расходы на гражданскую (фундаментальную и прикладную) науку в Федеральном бюджете на 2019-2021 гг. уже давно потеряли статус самостоятельного раздела. Отсутствие раздела «Наука» не позволяет ответить на вопрос о том, будет ли в 2019 г. и в последующие годы переломлена тенденция сокращения абсолютного объема расходов бюджета на науку, которая наблюдается начиная с 2015 г. А с 2013 г. сокращается их доля в федеральном бюджете и относительно ВВП. Напомним, что доля расходов на финансирование гражданской науки в федеральном бюджете в период с 2013 по 2017 г. сократилась с 3,19% до 2,30%; отношение расходов на гражданскую науку в федеральном бюджете к ВВП -снизилось за тот же период с 0,58% до 0,41%. По сравнению с 2015 г. на науке федеральный бюджет в 2016-2017 гг. уже сэкономил 98,2 млрд руб., или % общей суммы ассигнований, предусмотренных федеральным бюджетом на финансирование НП «Наука» в 2019-2021 гг. Данные об исполнении расходов федерального бюджета на финансирование гражданской науки в 2015-2017 гг. представлены в табл. 6.
Финансирование научных исследований, научно-технических и опытно-конструкторских работ за счет федерального бюджета осуществляется в рамках целого ряда программ, имеющих различный статус (национальных, федеральных, государственных проектов), а также расходов на оборону, образование, здравоохранение и других разделов. Глобальные цели развития науки четко и однозначно сформулировать невозможно, а конкретные цели быстро меняются, в т. ч. в результате развития самих научных знаний. По этим причинам невозможно избежать дублирования и корректировок целей различных программ и проектов. Все это создает значительные трудности при оценке как общих результатов расходов бюджета на науку, так и отдачи от отдельных программ и проектов. Часто используе-
Таблица 6
Расходы федерального бюджета на финансирование гражданской науки в 2015-2017 гг., млрд руб.
Расходы федерального бюджета РФ на финансирование гражданской науки 2015 2016 2017 Отклонение 2017-2015 2015/ 2017, %
Всего 439,4 402,7 377,9 -61,5 86,0
в т. ч.
фундаментальные исследования 120,2 105,3 117 -3,2 97,3
прикладные разработки 319,2 297,5 260,9 -58,3 81,7
Источник: рассчитано по данным Росстата (www.gks.ru) и Пояснительной записки к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» [3].
мый для оценки результативности научной деятельности критерий числа публикаций в журналах, индексируемых в базах данных WEB of Science, едва ли можно считать универсальным. Такое положение объективно усиливает риски неэффективного использования бюджетных ассигнований даже в тех случаях, когда казначейское сопровождение и контроль Счетной палаты обеспечивают строго целевое расходование средств распорядителями бюджетных средств.
Кроме того, составители программ, по-видимому, не информированы, что публикация в журналах, индексируемых в базах данных WEB of Science, Scopus и в других, официально требует компенсации расходов издания на перевод, рецензирование, печать издания. Кроме того, платной является и актуальная информация из этих изданий. Участие в современном научном обмене - вещь дорогая, но результаты, полученные в отрыве от этого обмена, как правило, имеют малую ценность. Однако ни одна из программ, финансируемых из федерального бюджета, не предусматривает компенсацию таких совершенно законных и имеющих документальное подтверждение затрат исследователям.
Финансирование пенсионной реформы в системе
межбюджетных отношений
В Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации предусмотрена реализация мер, направленных на обеспечение достойного уровня пенсий гражданам на основе принципа социальной справедливости. При этом предусматривается: обеспечение среднего размера трудовой пенсии по старости на уровне 2,5-3 прожиточных минимумов пенсионера, а именно - 8 846,0 руб. [5]. То есть средний размер трудовой пенсии по старости должен составлять 22 115 руб. - 26 538 руб.
С 2019 г. пенсия неработающих пенсионеров должна начать расти устойчиво, опережая инфляцию, чтобы ее размер в течение ближайшего десятилетия приблизился к 40% от уровня заработной платы (сейчас он составляет немногим более 30%). Именно такая задача стоит перед Правительством в связи с необходимостью выполнения Указа Президента РФ № 204 от 07.05.2018 г. При этом, по данным Росстата, в настоящее время средняя пенсия по старости составляет 12,0 тыс. руб.3
Таким образом, по подсчетам специалистов, для выполнения поставленных задач в бюджете требуется предусмотреть увеличение выплат для каждого пенсионера как минимум на 10,0 тыс. руб. Кроме того, заложенный в бюджет рост выплат в рамках пенсионного обеспечения - 1000 руб. в год, явно недостаточен для реального роста дохода этой категории граждан в связи с прогнозируемым увеличением роста цен и при увеличении ставки НДС.
По заключению Счетной палаты России на проект федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 годов» соотношение между среднегодовым размером страховой пенсии по старости и средней заработной платой составит: в 2018 г. - 33,1%, в 2019 г. - 32,2%, в 2020 г. -31,5%4. Необходимо также учитывать, что бюджетные ассигнования по направлению «Развитие пенсионной системы» в течение предстоящего трехлетия постепенно будут сокращаться: в 2019 г. они составят 3 105 595,3 млн руб., в 2020 г. - 3 081 236,3 млн руб. (уменьшение на 1% по сравнению с 2019 г.) и в 2021 г. - 2 867 429,9 млн руб. (сокращение на 8% по сравнению с 2019 г. и на 7% по сравнению с 2020 г.) [3]. Это не способствует выполнению масштабных задач пенсионной реформы.
Данные сопоставления неизбежно приводят нас к выводу, что поставленная цель увеличения трудовой пенсии по старости до 40% утраченного заработка при нормативном страховом стаже и средней заработной плате в настоящем бюджете пока не может быть реализована в связи с очевидным недофинансированием.
Приходится признать, что в целом федеральный бюджет на 2019 г. и плановый период 2020-2021 гг. подготовлен в русле осторожного финансового планирования и экономии средств, что серьезно ограничивает его возможности в качестве инструмента стимулирования экономического роста и социального развития. В этой связи пред-
3 Данные Росстата. www.gks.ru/free_doc/new_site/population/urov/urov_p2.htm; www. gks.ru/free_doc/new_site/population/urov/doc3-1-1.ht (дата обращения: 10.10.2018).
4 www.ach.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/28599 (дата обращения: 22.01.2019).
и- и- и-
ставляется целесообразным и необходимым внесение в Федеральный бюджет в процессе его исполнения серьезных корректировок с учетом стратегических целей, поставленных Президентом РФ в Послании Федеральному собранию РФ 2018 г. и майском Указе № 204. Обязательные изменения должны коснуться увеличения расходов, направленных на борьбу с бедностью, на обеспечение роста производительности труда, повышение качества образования, на здравоохранение, науку. Очевидно требуют пересмотра и параметры перераспределения доходов между Федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации с учетом принятых на федеральном уровне решений.
ЛИТЕРАТУРА
1. Указ Президента РФ № 204 от 7.05.2018 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». www.kremlin. ги/аС^/Ьапк/43027 (дата обращения: 22.01.2019).
2. Россия в цифрах. 2017. Краткий статистический сборник М.: Росстат, 2017.
3. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов». www.consultant.ru/document/ тош_аос_ЬЛШ_210967/ f938e46a4000bf25f99c70c69823278591395d7d.
4. Приложение №6 к пояснительной записке к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» Информация о бюджетных ассигнованиях на финансовое обеспечение реализации национальных проектов в 2019-2021 гг. www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_210967/ f938e46a4000bf25f99c70c69823278591395d7d.
5. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» (проект). base.garant.ru/56727430.
6. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 01.03.2018 г. informpskov. ru/news/265032.html (дата обращения 27.11. 2018).
7. Отчет об исполнении федерального бюджета за 2016 г. www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannyj-byudzhet/191.
8. Отчет об исполнении федерального бюджета за 2017 г. www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/federalnyj-byudzhet/1020; ФСГС www.gks.ru.
9. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841.
ABOUT THE AUTHORS
Irina Vladimirovna Karavaeva - Doctor of Economic Sciences, Professor, Head of Economic Security Sector of the Federal State Budgetary Institution of Science - the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia. ikaravaeva30@yandex.ru
Sergey Vladimirovich Kazantsev - Doctor of Economic Sciences, Professor, Chief Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science- the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia. kzn-sv@yandex.ru
Andrei Grigorievich Kolomiets - Doctor of Economic Sciences, Leading Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science- the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia. agk1807@mail.ru
Evgeny Alexandrovich Ivanov - Candidate of Economic Sciences, Leading Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science - the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia. nina.190858@yandex.ru
Mikhail Yuryevich Lev - Candidate of Economic Sciences, Professor, Professor of the Department Economics and Finance of the Moscow University of Finance and Law, Leading Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science- the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia. ew.mih@yandex.ru
Irina Alekseevna Kolpakova - Candidate of Economic Sciences, Senior Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science- the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia. kolpakova.ia@gmail.com
THE FEDERAL BUDGET OF THE RUSSIAN FEDERATION FOR THE YEAR 2019 AND FOR THE PLANNING PERIOD FROM 2020 THROUGH 2021 IN THE LIGHT OF URGENT TASKS OF PROMOTING ECONOMIC GROWTH AND SOCIAL DEVELOPMENT
The article analyzes the main directions of the state budget policy for the year 2019 and for the planned period from 2020 through 2021. It describes the priorities of Russia's economic and social development for a three-year period, directly provided by the federal budget. An assessment is made of the compliance of the expenditure structure of the budget of the Russian Federation for the years from 2019 through 2021 with the tasks of the country's economic development. The authors gave a critical assessment of the ongoing tax reformations, social spending and scientific and technological development, pensions, as well as an assessment of the projections in the field of inflation. Directions have been proposed for the necessary adjustment of the budget policy, taking into account the goals of strategic planning, designated by the President of the Russian Federation.
Keywords: federal budget, forecast of socio-economic development, state programs of economic development, social programs, interbudgetary relations or intergovernmental relations. JEL: H60, H12, H77.
