CC BY
576
Вестник Института экономики Российской академии наук
1/2017
ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ
И КРЕДИТ
И.В. КАРАВАЕВА
доктор экономических наук, профессор, руководитель сектора экономической безопасности ИЭ РАН
В.И. ПАВЛОВ
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник ИЭ РАН
Б.В. ГУБИН
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник ИЭ РАН
Е.А. ИВАНОВ
кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ИЭ РАН
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ 2017-2019 гг. В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ НОВОЙ СТРАТЕГИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ1
В статье излагаются основные положения научной экспертизы проекта федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 годов. Дана оценка этих документов с позиции решения первостепенных задач социально-экономического развития РФ в ситуации создания необходимых условий для увеличения темпов роста российской экономики. Обосновываются рекомендации по совершенствованию планового бюджетирования и повышению эффективности использования бюджетных средств. Рассматриваются вопросы взаимосвязи бюджетной политики и обеспечения новой стратегии экономической безопасности России.
Ключевые слова: федеральный бюджет, консолидированный бюджет, субъекты Федерации, доходы и расходы бюджета, экономический рост, государственные программы, трансферты, экономическая безопасность.
1БЬ: Н60, Н12, Н77, Н131.
1 По материалам Экспертных заключений Института экономики РАН на Проект Федерального бюджета РФ на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг. и Прогноз социально-экономического развития РФ на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг., подготовленных группой независимых экспертов в составе: д.э.н., проф. И.В. Караваевой (руководитель группы экспертов), к.э.н. И.С. Букиной, д.э.н., проф. Е.М. Бухвальда, д.э.н., проф. М.И. Гельвановского, д.э.н., проф. Б.В. Губина, к.э.н. Е.А. Иванова, д.э.н., проф. С.В. Казанцева, к.э.н. И.А. Колпаковой, к.э.н., проф. М.Ю. Льва, д.э.н., проф. Л.Н. Лыковой, д.э.н., проф. В.Е. Маневича, д.э.н., проф. В.И. Павлова д.э.н., проф. Л.С. Ржаницыной. Экспертные заключения выполнены для Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы РФ.
I. Общая оценка и особенности Федерального бюджета на 2017-2019 гг.
Итоги социально-экономического развития страны в 2016 г. явно требуют серьезного переосмысления бюджетно-финансовой политики государства. Особенно это важно для разработки государственного бюджета на трехлетний период, так как сохранение прежней инерционной денежно-финансовой политики на такой срок крайне опасно. В этой ситуации важно найти экономические и регулятивные стимулы, способные ускорить рост отечественной экономики, вывести ее на положительные ориентиры развития.
Правительством в рамках проекта бюджета ставятся две взаимосвязанные задачи государственной экономической политики:
- обеспечить сбалансированное развитие страны и расширение потенциала отечественной экономики в непростых условиях повышенной неопределенности в условиях изменений внешней конъюнктуры;
- обеспечить макроэкономическое равновесие, характеризующееся низкой зависимостью от внешнеэкономической конъюнктуры, стабильностью и прогнозируемостью внутренних экономических показателей, в том числе устойчиво низкой инфляцией и низкими долгосрочными процентными ставками, а также стабильными налоговыми условиями.
В каких условиях будут решаться эти задачи? Какая из них реализуется в рамках проекта бюджета в качестве приоритетной?
Чтобы ответить на эти вопросы необходимо учитывать, что:
Во-первых, в среднесрочной перспективе (2017-2019 гг.) экономика Российской Федерации будет функционировать в условиях сохраняющейся неблагоприятной геополитической обстановки (антироссийские санкции и другие меры изоляции России, невысокие темпы роста мировой торговли и др.).
Во-вторых, в бюджетной политике присутствуют не только социальные, но и внешнеполитические и структурные приоритеты, которые необходимо во чтобы то ни стало финансировать.
В-третьих, главная задача Министерства финансов Российской Федерации декларируется как удержание дефицита федерального бюджета на невысоком уровне. Предполагается реализация программы бюджетной консолидации с целевой траекторией дефицита федерального бюджета на уровне 3, 2 и 1% ВВП в 2017, 2018 и 2019 гг., соответственно.
Реализация такой установки возможна за счет: 1) увеличения доходов бюджетов всех уровней, в первую очередь федерального; 2) урезания расходов федерального бюджета; 3) наращивания доходов бюд-
жетов субъектов РФ и муниципальных образований и одновременного сокращения расходов федерального бюджета.
Учитывая трудности с наполнением федерального бюджета из-за неблагоприятной геополитической обстановки и кризисной ситуации в отечественной экономике, Минфин РФ выбрал второй вариант, не отказываясь при этом от традиционно используемого им наполнения федерального бюджета за счет перераспределения в его пользу части доходов бюджетов нижестоящих уровней.
Таким образом, обеспечение динамичного социально-экономического развития страны хотя и декларируется в качестве приоритета, но в должной мере финансово не обеспечивается.
II. Доходы федерального бюджета на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг.
Анализ материалов, относящихся к доходам федерального бюджета РФ, показывает, что в 2017 г., при сохранении бюджетной традиции последних лет в целом, намечен ряд изменений, ужесточающих налоговое давление в системе акцизного налогообложения: увеличение акциза на крепленые вина с 9 до 18 руб., введение налога на «электронные» сигареты, увеличение акцизов на бензин и дизто-пливо. Также предлагается введение налога на незарегистрированную недвижимость, увеличение размера пени за несвоевременную уплату в федеральный и местный бюджеты различных налогов, сборов и взносов, оптимизация федеральных льгот по региональным налогам. Планируется также специально рассмотреть влияние нефтяного фактора. Однако если в начале 2017 г. нефть продолжит расти и выйдет к уровням 70-80 долл. за баррель (что вполне вероятно), правительству и депутатам будет трудно объяснить усиление фискальных мер на фоне такого выраженного экономического позитива. А значит, если к марту будущего года поправки в налоговое законодательство депутатами все еще не будут приняты, можно смело утверждать, что они будут или вовсе «забыты», или ограничатся полумерами - «слабой тенью» готовящихся в настоящее время изменений.
Наиболее масштабной макроэкономической новацией в области налогообложения является изменение порядка учета убытков при расчете облагаемой прибыли по налогу на прибыль организаций (ограничение принимаемого к вычету убытка тридцатью процентами облагаемой прибыли).
В целом структура доходов федерального бюджета в 2017-2019 гг. (см. табл. 1) свидетельствует о неуклонном сокращении доли доходов в ВВП, что ослабляет роль государства в экономике страны.
Таблица 1
Прогноз доходов федерального бюджета на 2017 г. и на плановый
период 2018 и 2019 гг.
Показатель 2016 г. (оценка) Законопроект
2017 г. 2018 г. 2019 г.
Доходы, всего, млрд руб. 13 368,6 13 487,6 14 028,5 14 844,8
в % к ВВП 16,1 15,5 15,2 15,0
в том числе:
Нефтегазовые доходы, млрд руб. 4 777,5 5 050,0 5 113,8 5 347,8
в % к ВВП 5,8 5,8 5,5 5,4
Ненефтегазовые доходы, млрд руб. 8 591,1 8 437,5 8 914,7 9 497,0
в % к ВВП 10,4 9,7 9,7 9,6
Связанные с внутренним производством 3 724,7 4 308,1 4 739,8 5 149,9
НДС, млрд руб. 2 636,7 2 899,5 3 237,1 3 582,4
Акцизы, млрд руб. 623,2 808,2 865,4 874,2
Налог на прибыль, млрд руб. 464,8 600,4 637,4 693,4
Связанные с импортом 2 508,7 2 586,8 2 725,0 2 916,3
НДС, млрд руб. 1 910,2 1 996,1 2 121,4 2 281,7
Акцизы, млрд руб. 56,8 63,4 63,9 61,3
Ввозные пошлины, млрд руб. 541,7 527,2 539,7 573,3
Прочее, млрд руб. 2 357,7 1 542,7 1 449,9 1 430,8
Доля в общем объеме доходов, % 100 100 100 100
в том числе:
Нефтегазовые доходы 35,7 37,4 36,5 36,0
Ненефтегазовые доходы 64,3 62,6 63,5 64,0
Темпы прироста доходов в номинальном выражении к предыдущему году, % -2,1 0,9 4,0 5,8
Источник: здесь и далее, если не оговорено иное, [3].
Рост поступлений НДС в 2017 г. по сравнению с прогнозом итоговых значений текущего года на 4,8 п.п. оказывается выше темпов инфляции (прогнозируемых по итогам года) и роста ВВП (по сути -налоговой базы этого налога). При этом предполагается рост инвестиций и рост объемов экспорта. Оба этих элемента приводят к относительному сокращению объемов поступлений налога (в силу наличия зачета и возмещения «входящего» НДС).
Прогноз поступлений НДС по импорту базируется на изменении валютного курса. Поступления налога при импорте должны увели-
читься на 12% (при прогнозируемом 11%-ном снижении курса рубля). В последующие два года планируется рост поступлений налога при импорте на 6% и 8% соответственно, фактически в меру роста импорта с учетом валютного курса.
Поступления налога на прибыль организаций в целом планируются в соответствии со сложившимся в предшествующие годы трендом с учетом изменения порядка зачисления доходов.
Процесс замещения вывозных таможенных пошлин на нефть сырую платежами НДПИ представляет собой существенную угрозу для отечественной экономики. Это связано с тем, что НДПИ непосредственно включается в издержки товаров, выработанных из нефти и реализуемых на отечественном рынке. Перенос нагрузки в налогообложении нефтедобывающих компаний (они же, как правило, и нефтеперерабатывающие, в рамках вертикально интегрированных структур) имеет существенный инфляционный потенциал.
Необходимо высказать серьезное замечание по величине очень важного показателя, а именно фонда заработной платы, имеющего решающее значение при определении доходов бюджетной системы страны, в том числе и для консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Действительно, фонд заработной платы в 2016 г. составляет 19565 млрд руб. [3, табл. 2.1. С. 9], в то время как, согласно данным Росстата, оплата труда уже в 2015 г. (включая скрытую) составила 37820,4 млрд руб., а без ненаблюдаемых доходов (в размере 10546 млрд руб.) - 27274,4 млрд руб.2 Это означает, что бюджетная система в целом недополучит существенную часть финансовых поступлений в рамках подоходного налогообложения.
Следует также иметь в виду, что повышение налоговой нагрузки на бизнес в конечном счете негативно отразится на социально-экономическом положении населения страны, так как практически все перелагаемые налоги (НДС, акцизы, социальные взносы и пр.) сказываются на конечной цене товаров, потребляемых гражданами России.
Анализируя в целом раздел «Доходы федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» можно сделать вывод о том, что доля доходов федерального бюджета в 2017-2019 гг. по отношению к ВВП снижается на 1,1 процентных пункта - с 16,1% в 2016 г. до 15% в 2019 г., что свидетельствует о несовершенстве налоговой системы страны, которая не охватывает так называемую «теневую» экономику и не обеспечивает вовлечение в доходы федерального и региональных бюджетов реально имеющегося потенциала доходов. А это - упущенные возможности, которые могли бы сделать Консолидированный бюджет Российской Федерации профицитным.
2 Россия в цифрах 2016. Кратк. стат. сб. М.: Росстат, 2016. С. 187.
III. Оценка соответствия структуры расходов федерального бюджета Российской Федерации на 2017- 2019 гг. задачам экономического развития
Характер экономической политики государства, принятые приоритеты в наибольшей мере отражаются в структуре расходов федерального бюджета.
При формировании проекта федерального бюджета на 20172019 гг. ставилась в качестве приоритетной задача снижения его дефицитности (см. табл. 2). Однако принятые для этого меры выглядят спорными.
Таблица 2
Темпы роста расходов бюджета по разделам функциональной классификации в 2017-2019 гг. (в % к 2016 г.)
Показатель 2017 2018 2019
Всего 99,0 97,8 97,5
В том числе
Общегосударственные вопросы 109,7 104,5 103,1
Национальная оборона 72,9 70,2 72,4
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 100 96,7 97,4
Национальная экономика 107 104,1 100,0
ЖКХ 105,4 52,6 47,9
Охрана окружающей среды 118,6 120,8 122,8
Образование 102,0 105,6 105,2
Культура и кинематография 104,4 96,0 87,4
Социальная политики 109,8 107,2 109,1
Здравоохранение 81,2 85,3 78,0
Физкультура и спорт 135,6 84,6 51,2
СМИ 96,7 89,6 87,4
Обслуживание государственного и муниципального долга 113,9 132,5 135,4
Межбюджетные трансферты 119,4 125,8 124,6
Вызывает серьезные возражения снижение реальных расходов по статье национальная экономика, которое может составить около 15-20%, т.е. будет иметь место значительное снижение объемов финансирования. Между тем главная задача предстоящего периода -это возвращение российской экономике должной динамичности развития и обеспечение не только выхода из рецессии, но и, что крайне необходимо, из стагнации.
Еще по шести разделам Федерального бюджета мы наблюдаем выраженное снижение расходов даже в номинальном выражении. При этом обращает на себя внимание значительное сокращение расходов по обороне, что дает экономию в размере более чем в 1 трлн руб. в каждом году планового периода. Видимо, только при этом удалось обеспечить финансирование особо насущных нужд. Надо лишь надеяться, что правительство не допустит при этом снижения обороноспособности страны.
Вызывает недоумение и возражение сильное снижение номинальных расходов (а в реальном исчислении оно будет огромным) по четырем разделам, занимающим буквально мизерный удельный вес во всех расходах, но очень важным, - ЖКХ, культура, спорт и СМИ.
Мы наблюдаем и крайне спорное снижение расходов на здравоохранение (снижение на 22% в номинальном выражении, а в реальном почти наполовину), что вызывает особую озабоченность.
Обращает на себя внимание, что практически все расходы федерального бюджета на развитие социальных отраслей, подпавшие под сильное сокращение, включены в перечень 11 самых приоритетных национальных проектов, требующих, по словам руководителей страны и министров экономического блока правительства, приоритетного финансирования. На их финансирование в проекте бюджета выделяется всего 150 млрд руб. из 16 трлн руб. всех расходов бюджета! Это столько же сколько выделяется на докапитализацию ВЭБа.
Выход из создавшегося положения очевидно возможен только один - увеличение всех расходов федерального бюджета как минимум на 2-2,5 трлн руб. в год. Только при таких объемах расходной части федерального бюджета можно сформировать разумную структуру расходов. Конечно, это приведет к увеличению дефицита бюджета. Представляется вполне допустимым, чтобы:
- в 2017 г. дефицит федерального бюджета составил не 3,2%, как это предусмотрено в проекте бюджета, а 5-6%;
- в 2018 г. не 2,2%, а 4-5%;
- в 2019 г. не 1,2%, а 3-4% к ВВП.
Необходимо, наконец, решить, что важнее для страны, для народа -низкий дефицит бюджета или уровень и комфортность жизни людей. Это принципиальный вопрос нашей внутренней экономической политики.
IV. Расходы на реализацию социальных программ
поддержки населения
Заявленный в социальных программах принцип соблюдения принятых ранее соцобязательств означает всего лишь курс на стагнацию, а не на развитие. В нынешних условиях посткризисного восстановле-
ния экономики основная задача социальной политики должна быть иной - способствовать экономическому оживлению в стране.
Программа борьбы с бедностью невозможна без повышения цены труда, ибо работающие, по данным Росстата, составляют 2/3 бедных в стране. Однако в 2017 г. минимальная заработная плата, по проекту, увеличивается всего на 300 руб. - с 7500 до 7800 руб. в месяц3, пособие по безработице по-прежнему составляет 850-4900 руб. в месяц при прожиточном минимуме трудоспособного 11219 руб. и средней зарплате 38484 руб. (прогноз 2017 г.). Реальная зарплата за последние три года упала на 7,6%, в будущие 2017-2019 гг. она вырастет на 2,4%, но это даже не компенсирует предыдущие потери. Мы считаем, что для развития нашей экономики прежде всего, нужен новый курс в государственном регулировании заработной платы, переход для экономически активного населения от норматива прожиточного минимума, как механизма социального обеспечения, к стандарту материального достатка в жизни работника и его семьи4.
Также необходимо отменить налог на доходы физических лиц в размере МРОТ, который и без того ниже прожиточного минимума (69%). Указанная мера коснется 5 млн работников. Затем следует продолжить увеличивать льготы по НДФЛ работникам с детьми или предложить вариант, по желанию налогоплательщика, посемейного налогообложения, которое будет тем ниже, чем больше детей у плательщика.
В то же время в целях возмещения выпадающих доходов бюджета и увеличения поступлений в него, мы предлагаем ввести прогрессивный налог на доходы физических лиц.
Кроме того, следует создать специальный консолидированный Детский бюджет как шаг к реальному внедрению социальных программно-целевых бюджетов, тем более что, по словам Т. А. Голиковой, пока программно-целевое планирование и бюджетирование у Минфина «не очень получается»5.
В рамках бюджета на 2017 г. и последующие годы практически игнорируются острейшие проблемы жилищно-коммунального хозяйства. Так, на 2017 г. намечается уменьшение объемов бюджетных ассигнований по сравнению с предыдущим годом на 4,8 млрд руб.
Важно отметить, что в исследуемых материалах не обозначен структурообразующий приоритет социальной политики в плани-
3 В Москве для городских организаций МРОТ в 2016 г. 17,5 тыс. руб. в месяц.
4 Такой «Стандарт экономической устойчивости семьи с ребенком» (СЭУ) разработан в Институте экономики РАН; есть похожие расчеты во Всероссийском Центре уровня жизни, в ФНПР.
5 Открытая газета 05.01.2016.
руемый период, кроме уже привычно и неоднократно озвученного руководством «выполнения принятых социальных обязательств». Действительно, так консолидированный бюджет сориентирован, а в федеральном бюджете ситуация нередко обратная. К примеру, по федеральному здравоохранению имеет место сокращение ассигнований с 465,6 млрд. руб. в 2016 г. до 378,0 млрд руб. по проекту на 2017 г., в то время как по консолидированному бюджету данные показатели не снижаются - соответственно 3269 млрд. руб. и 3463 млрд руб. (к ВВП 3,9 и 4,0%)6. Наше предложение - в последующем усилить роль консолидированного бюджета в системе Минфина «Открытый бюджет», «Бюджет для граждан», которыми пользуются эксперты, СМИ и население. Бюджет по социальным расходам на 2017-2019 гг. не только сохраняет прежний, ведомственный подход в бюджетном процессе, но еще и нарушает требование системы Открытого бюджета Минфина РФ о доступности его для населения и экспертов. Анализ, по сути, невозможен, когда отраслевая (функциональная) классификация не совпадает с программным аспектом.
V. Государственные программы развития науки
и инновационных отраслей экономики
Бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы «Развитие науки и технологий» на 2013-2020 гг., предусмотренные в Законопроекте, составят в 2017 г. 150,8 млрд руб., в 2018 г. 154,9 млрд руб. и в 2019 г. 157,4 млрд руб., что формирует 0,93% общих расходов федерального бюджета в 2017 г., 0,96% в 2018 г. и 0,98% в 2019 г. Приведенные данные свидетельствуют о незначительном финансировании развития науки и технологий, которые должны были бы внести существенный вклад в развитие российской экономики.
В разделе «Развитие науки и технологий» на 2013-2020 гг. предусмотрено ресурсное обеспечение основного мероприятия «Совершенствование системы оплаты труда научных сотрудников в 2017 г. на 6627,8 млн руб., в 2018 г. на 6600,1 млн руб., в 2019 г. на 3949,0 млн руб., что обусловлено выделением дополнительных бюджетных ассигнований на повышение заработной платы научных сотрудников в соответствии с Указом от 7 мая 2012 г. № 597. По всей видимости, это в какой-то мере должно нивелировать ситуацию, когда научный сотрудник высшей категории получает заработную плату, размер которой менее 50% средней по региону. Нельзя обойти стороной и тот факт, что параметры обеспечения федеральной целевой программы «Исследования
6 Здесь и далее анализируется проект на 2017 г. как на ближайшую дату в трехлетке, наиболее реальную для принятия решений в управлении.
и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014-2020 годы» по сравнению с предыдущим годом не только не увеличены, а уменьшены в 2017 г. на 2349,4 млрд руб. и в 2019 г. - на 3208,7 млрд руб.
Бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» составят в 2017 г. 76,5 млрд руб., в 2018 г. - 78,6 млрд руб., а в 2019 г. - 75,5 млрд руб., что составляет 0,47% общих расходов федерального бюджета в 2017 г., 0,49% в 2018 г. и 0,47% в 2019 г. При этом если в государственной программе «Развитие науки и технологий» предусмотрено 5 подпрограмм, а в Государственной программе «Экономическое развитие и инновационная экономика» - 10 подпрограмм, то, естественно, объемы финансирования этих подпрограмм составляют сотые доли процента всех расходов федерального бюджета.
На реализацию государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» выделяется 137,5 млрд руб. в 2017 г., 138,6 млрд руб. в 2018 г. и 136,8 млрд руб. в 2019 г., что составляет 0,85% расходов федерального бюджета в 2017 г., 0,86% в 2018 г. и 0,86% в 2019 г. По сравнению с 2016 г. наблюдается сокращение бюджетных ассигнований. Следует также отметить, что в рамках государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» наибольшая доля приходится на подпрограмму «Развитие транспортного и специального машиностроения: 75,9% в 2017 г., 76% в 2018 г. и 77,6% в 2019 г., а остальная часть (менее 25%) распределена между 8 подпрограммами. Как показывает анализ, и в государственной программе «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» так же отсутствует концентрация денежных средств на наиболее эффективных направлениях.
Вызывает серьезную озабоченность тот факт, что в государственной программе «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» полностью отсутствуют подпрограммы таких базовых отраслей, как станкоинструментальная промышленность, электротехническая и электронная промышленность, приборостроение и радиопромышленность, гражданское авиастроение, без которых не может быть и речи о быстром восстановлении конкурентоспособности российской промышленности в сфере новейших технологий.
Очевидно, что прогнозируемое в рамках проекта бюджета незначительное финансирование научных исследований и разработок вряд ли сможет коренным образом повлиять на повышение инновационной направленности российской экономики. В условиях ограниченности финансовых ресурсов было бы целесообразно из указанных выше программ выбрать наиболее эффективные, для того чтобы сконцентрировать денежные средства на их реализации в кратчайшие сроки.
VI. Оборона: от глобальных оборонных проектов
к внутренней безопасности
Минфин России радикально - почти на треть (с 3,89 трлн до 2,84 трлн руб.) - сокращает военные расходы в 2017 г. Это на 27% меньше, чем запланировано на 2016 г., и на 11% меньше, чем в 2015 г. Новый бюджет также не учитывает финансирование переформатирования правоохранительных органов. При этом расходы на национальную безопасность останутся практически неизменными (1,943 трлн руб.)
В ближайшие 3 года тенденция по сокращению средств, выделяемых на оборону, продолжится, хотя очевидно, что это не локальный приоритет нашего общества, а один из ключевых устоев страны, имеющий национальное жизнеобеспечивающее значение.
VII. Оценка проектировок в области инфляции
и повышения тарифов компаний инфраструктурного сектора в проекте бюджета
Из проектировок бюджета по ценам на 2017-2019 гг. с очевидностью прослеживается желание его авторов сохранить стабильность в ущерб экономическому развитию. По нашему мнению, в этой ситуации необходимо отойти от политики таргетирования инфляции за счет сдерживания процесса вливания денежной массы в хозяйственный оборот и ограничения таким образом платежеспособного спроса и перейти к таргетированию экономического роста.
В практике прогнозирования цен и инфляции, используемого Минэкономразвития и Минфином РФ, к сожалению, не учитывается инфляция для групп населения, различающихся по уровню дохода. В странах с высоким уровнем дифференциации доходов населения, к которым относится и Россия, оперирование средними показателями инфляции без их детализации по группам потребителей нельзя считать методологически корректным, поскольку средние величины скрывают реальное положение дел. Например, по некоторым оценкам, для 60% населения, у которых расходы на продовольствие, электроэнергию, ЖКХ и транспорт, по данным Росстата, составляют до % совокупных трат, инфляция ежегодно составляет 13-20%.
Повышение конкурентоспособности национальной экономики является основой социально-экономического развития России, и оно требует осуществления не отдельных, в целом сомнительно эффективных мер по ценовому регулированию и тем более по таргетирова-нию инфляции, а целенаправленной, скоординированной с другими направлениями экономической политики государства в сфере ценообразования.
VIII. Обслуживание государственного
и муниципального долга
С 2012 г. федеральный бюджет сводится с дефицитом. В предстоящий трехлетний период также планируется дефицит: в объеме 2 753,2 млрд руб. в 2017 г. (более 3% прогнозируемого объема ВВП), 2 011,2 млрд руб. в 2018 г. (около 2% ВВП) и 1 142,2 млрд руб. в 2019 г. (около 1% ВВП). Основным источником финансирования дефицита должны стать внутренние заимствования. В связи с этим общий объем поступлений за счет государственных заимствований составит в 2017 г. 1 017,8 млрд руб., в 2018 г. - 975,3 млрд руб. и в 2019 г. - 1 020,9 млрд руб.
Расходы федерального бюджета на обслуживание государственного и муниципального долга (см. табл. 3) в 2017 г. составят 728,7 млрд руб., а далее по годам трехлетки 848,0 млрд руб.
Согласно проекту Закона о федеральном бюджете, основная часть заимствований будет осуществляться на внутреннем рынке в валюте Российской Федерации.
IX. Межбюджетные отношения в проекте Закона о федеральном бюджете на 2017-2019 гг.
Проект федерального бюджета на 2017 г. и последующие годы предусматривает пересмотр модели распределения доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ (консолидированными) и расширение масштабов горизонтального выравнивания (перераспределения доходов от бюджета одного региона в бюджет другого).
Основными мероприятиями, меняющими распределение доходов (налоговых, в первую очередь) между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, являются:
Перераспределение налога на прибыль в пользу федерального бюджета (один процентный пункт ставки).
Перераспределение некоторых акцизов в пользу бюджетов субъектов РФ - акцизы на некоторые виды алкоголя и нефтепродуктов (за счет изменения нормативов зачисления в региональные бюджеты).
Перераспределение в пользу федерального бюджета части поступлений в рамках соглашений о разделе продукции (98% этих поступлений приходится на бюджет Сахалинской области).
Изменение порядка зачисления акцизов на некоторые виды алкоголя в доходы бюджетов субъектов РФ (80% - по месту производства, а далее -для перераспределения пропорционально объемам реализации).
В Законопроект заложено снижение общей суммы межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ в 2018 и 2019 гг. Только в 2017 г.
Таблица 3
Расходы на обслуживание государственного и муниципального долга
в 1996-2019 гг.
Год Сумма, млрд руб. Темп прироста (с поправкой на инфляцию), % Удельный вес, % к общей сумме расходов % к ВВП Спра-вочно: темп прироста ВВП, %
1996 44,6 9,24 12,52 2,22 -3,6
1997 41,4 -19,34 10,11 1,77 1,4
1998 148,7 202,86 38,24 5,65 -5,3
1999 162,9 -36,48 24,51 3,38 6,4
2000 257,8 14,98 27,02 3,53 10,0
2001 231,1 -23,05 17,43 2,58 5,1
2002 229,6 -14,07 11,22 2,12 4,7
2003 220,9 -15,44 9,37 1,67 7,3
2004 204,7 -22,96 8,00 1,20 7,2
2005 208,3 -14,71 5,93 0,96 6,4
2006 169,1 -29,53 3,95 0,63 8,2
2007 143,1 -25,62 2,39 0,43 8,5
2008 153,3 -9,18 2,02 0,37 5,2
2009 176,2 12,69 1,83 0,45 -7,8
2010 195,0 -3,08 1,93 0,42 4,5
2011 262,7 16,22 2,40 0,47 4,3
2012 320,0 12,48 2,48 0,48 3,5
2013 360,3 7,47 2,70 0,51 1,3
2014 415,6 5,92 2,80 0,53 0,7
2015 518,7 15,88 3,32 0,64 -3,7
2016 (оценка) 645,8 16,36 3,88 0,78 -0,60
2017(Законопроект) 728,7 7,45 4,49 0,84 0,60
2018(Зако-нопроект) 848,0 11,90 5,29 0,92 1,70
2019(Зако-нопроект 869,5 -1,41 5,44 0,88 2,10
Источник: рассчитано по данным Росстат. www.gks.ru, [3].
планируется рост общей суммы трансфертов в пределах планируемых темпов инфляции (на 4%) по сравнению с плановыми значениями трансфертов, утвержденными для 2016 г. (см. табл. 4).
Таблица 4
Основные виды межбюджетных трансфертов 2015-2018 гг. (млрд руб.)
Факт Проект Закона о федеральном бюджете на 2017-2019 гг.
2015 г. 2016 г. 8 мес. 2017 г. 2018 г. 2019 г.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности 487,714 365,765 614,60 614,60 614,60
Дотации бюджетам на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов 152,368 43,736 112,99 129,78 141,17
Субсидии бюджетам бюджетной системы Российской Федерации 402,869 181,581 349,47 325,93 282,68
Субвенции бюджетам бюджетной системы Российской Федерации 336,614 226,883 307,78 303,77 304,43
Иные межбюджетные трансферты 226,258 113,396 137,94 128,82 90,27
Всего межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ 1605,823 931,361 1 533,45 1 513,08 1 443,13
Справочно: целевые виды / нецелевые виды 1,51 1,27 1,09 1,02 0,90
Источник: Рассчитано по данным Федерального казначейства. www.roskazna.ru, [3].
Сокращение общей суммы федеральных трансфертов бюджетам субъектов Федерации по номинальным значениям (не говоря уже о реальных) имеет место в условиях перераспределения части их доходов в пользу федерального бюджета и декларация того, часть этих ресурсов будет использована для межбюджетного выравнивания. Последнее просматривается только в 2017 г., когда дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности увеличиваются по сравнению с 2015 г. на 26%. Вся же сумма дотаций увеличивается по сравнению с утвержденными показателями 2016 г. на 15%.
В действующую систему финансового выравнивания косвенным образом включаются поступления акцизов от некоторых категорий алкогольной продукции. Перераспределение одного процентного
пункта налога на прибыль в пользу федерального бюджета (с использованием этих средств для увеличения общей суммы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности) приведет к сокращению доходов наиболее высокообеспеченных регионов. Заметим, что общая сумма роста поступлений налога на прибыль в федеральный бюджет в результате данной меры планируется в размере 121,0884 млрд руб., а общая сумма дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности увеличивается только на 100 млрд руб.
Более 52% общей суммы потерь доходов региональных бюджетов от данной меры приходится на восемь субъектов РФ (расчеты производились по данным за 2015 г. исходя из среднего значения региональной ставки налога).
Как видно из приведенных данных, наиболее значительными будут потери доходов консолидированного бюджета Сахалинской области (особенно с учетом изменения порядка распределения доходов, поступающих от СРП), Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа, то есть в целом достаточно благополучных регионов РФ (см табл. 5).
Таблица5
Потери доходов бюджетов субъектов РФ в результате передачи одного процентного пункта ставки налога на прибыль в федеральный бюджет
Субъект РФ Доля одного процентного пункта налога на прибыль в общей сумме доходов консолидированного бюджета субъекта РФ (2015 г.), %
1 Сахалинская область 4,21
2 Тюменская область 3,48
3 Ханты-Мансийский автономный округ 2,16
4 Красноярский край 1,86
5 Республика Татарстан 1,76
6 г. Москва 1,71
7 Мурманская область 1,57
8 г. Санкт-Петербург 1,47
Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства. www.roskazna.ru.
Вопрос об повышение эффективности операций, связанных с выделением субвенций и субсидий, остается открытым. При этом особо следует подчеркнуть, что идеология Министерства финансов РФ со всей очевидностью ориентирована на сокращение объемов межбюд-
жетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в прогнозируемый период 2017-2019 гг.
Рост объемов дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности обусловлен тяжелым экономическим положением субъектов РФ и призван компенсировать неравные возможности наиболее нуждающихся регионов в реализации конституционных прав граждан. Их рост (среднегодовой темп прироста равен 6,05%) не намного выше заложенного в Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг. индекса потребительских цен.
X. Финансирование дефицита федерального бюджета
Размеры дефицита должны определяться не минимальными потребностями в финансировании расходов в условиях снижения регулярных налоговых и таможенных поступлений, а доступными неиспользованными ресурсами экономики. Снижение дефицита до 1% ВВП в 2019 г. (см. табл. 6) представляется непродуктивным.
По-видимому, Минфин закладывает в проект бюджета возможность финансирования некоторых (не очень больших) непредвиденных расходов. В этом нет ничего негативного, однако целый ряд вопросов вызывает состав и природа источников финансирования дефицита.
Анализ проекта бюджета (и пояснительной записки) позволяют дать систематизированное представление о структуре финансирования дефицита, намечаемого в проекте бюджета (см. табл. 8 и 9).
В 2017 и 2018 гг. важнейшим предполагаемым источником финансирования дефицита является расходование бюджетных фондов, т.е. продажа части официальных валютных резервов, находящихся в управлении Минфина (см. табл. 7 и 8).
Обращает на себя внимание необычайно большая роль, которая отводится чистому погашению бюджетных кредитов, предоставляемых главным образом субъектам РФ. Сам факт, что в проект бюджета закладывается не прирост бюджетных кредитов, а их чистое погашение, означает, что регионы не получат необходимой им финансовой помощи в условиях кризиса. Более того, к другим обязательствам регионов добавится чистое погашение бюджетных кредитов. В 2017 г. чистое погашение бюджетных кредитов, согласно проекту бюджета, должно составить 4,1% от общей суммы финансирования дефицита, в 2018 г. - 9,5%, в 2019 г. - 11,4%.
Анализ концепции финансирования дефицита федерального бюджета, предлагаемого правительством, вынуждает сделать следующие выводы:
- контрпродуктивным для выхода из депрессии является сжатие внутреннего кредита ЦБ ради финансирования дефицита;
Таблица 6
Дефицит федерального бюджета, в % ВВП
2017 2018 2019
Официальный дефицит федерального бюджета 3,2 2,2 1,2
Дефицит с учетом чистого погашения внешних обязательств 3,5 2,5 1,3
Сумма источников финансирования дефицита 3,8 2,9 1,4
Таблица 7
Источники финансирования дефицита федерального бюджета в 2017-2019 гг. (млрд руб.)
2017 2018 2019
Источники финансирования дефицита
Сокращение бюджетных фондов 1820,1 1162,2 139,7
Прирост федерального долга 1050,0 1050,0 1050,0
Доходы от приватизации 138,2 13,6 13,9
Чистая продажа драгметаллов 4,4 2,5 0
Чистое погашение бюджетных кредитов 129,4 233,1 155,2
Итого 3142,1 2461,4 1358,8
Таблица 8
Структура финансирования дефицита федерального бюджета в 2017-2019 гг., в % к итогу
2017 2018 2019
Источники финансирования дефицита, всего 100 100 100
Из них:
Сокращение бюджетных фондов 57,9 47,2 10,3
Прирост федерального долга 33,4 42,7 77,3
Доход от приватизации 4,4 0,5 1,0
Чистая продажа драгметаллов 0,1 0,1 0
Чистое погашение бюджетных кредитов 4,1 9,5 11,4
- прирост государственного долга лучше всего размещать в портфеле ЦБ и тем самым замещать процентный государственный долг приростом денежной базы, т.е. беспроцентными обязательствами правительства;
- сокращение бюджетных кредитов в условиях кризиса может иметь крайне негативные последствия для регионов;
- проектировка источников финансирования дефицита должна быть связана с анализом платежного баланса и баланса ЦБ, в частности, с намечаемым приростом денежной базы.
Таблица 9
Сравнение фактических и прогнозных показателей с предложенными Институтом экономики РАН пороговыми значениями экономической безопасности и целевыми параметрами, отражающими
экономическую политику госуда рства
Показатели Целевые параметры, отражающие экономическую политику государства Пороговые значения 2012 г. факт 2015 г. факт 2019 г. прогноз
1. В сфере реальной экономики
Среднегодовые темпы прироста ВВП, % 3,5% 5-6 6-7 3,5 -3,7 2,1
Инвестиции в основной капитал, в % к ВВП 25% к 2015 г. и 27% к 2018 г. 25-30 30-35 18,8 18 18
Доля производств в 3-х машиностроительных видах деятельности * в общем объеме отгруженной промышленной продукции, % Увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей в ВВП к 2018 г. в 1,3 раза против 2011 г. 25-30% 30% к отгруженной промышленной продукции 14,6 12,4 12,3
Сбор зерна, млн т - 110 70,9 104,8 более 110
Доля отгруженной инновационной продукции в общем объеме отгруженных товаров 25-30 25-30 7,8 8,4 8-9
2. В социальной сфере
Отношение численности людей пенсионного и трудового возраста 0,4 0,37 0,4 0,5
Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, % Преодоление бедности, увеличение зарплаты к 2018 г. в 1,4-1,5 раза 6 10,7 13,3 13,6
Продолжение табл. 9
Показатели Целевые параметры, отражающие экономическую политику государства Пороговые значения 2012 г. факт 2015 г. факт 2019 г. прогноз
Коэффициент фондов (соотношение доходов 10% высокодоходных и 10% низкодоходных слоев населения, (раз) Преодоление имущественного расслоения населения 7 16,4 15,6 15-16
Доля среднего класса во всем населении, % 50-60 50-60 60-70 20-25 20 20
Уровень безработицы, по методологии МОТ, % Снижение безработицы 4 5,5 5,6 5,7
Размер жилья на одного жителя, кв. м К 2020 г. доступное и комфортное жилье должны получить 60% семей, желающих улучшить свои жилищные условия 30-35 35-40 23,4 23,9 25,0
Ввод в действие жилья, млн кв. м 140 к 2020 г. 75 - к 2016 г. 65,7 85,3 Более 90
3. В денежно-финансовой сфере
Размер золотовалютных резервов (млрд долл. на конец года) Размер Резервного фонда и Фонда национального благосостояния - 9% к ВВП 250 537,6 368,4 400,0
Годовой уровень инфляции, % 3-4 3-4 6,6 13,9 4,0
Уровень монетизации экономики (денежная масса М2 на конец года, в % к ВВП) 50-70 70-80 41 44 55
Окончание табл. 9
Показатели Целевые параметры, отражающие экономическую политику государства Пороговые значения 2012 г. факт 2015 г. факт 2019 г. прогноз
Дефицит (-), профицит (+) федерального бюджета, в % к ВВП Преодоление дефицита к 2015 г., обеспечение бюджетной сбалансированности -3 -0,5 -2,4 -1,2
Доля невозвратов в общем объеме потребительского и ипотечного кре- 10 15 до 10 11-12 13-14
дитов, %
Отношение вели- - 60 12,0 13,6 16,8
чины государственного внешнего
и внутреннего долга, % к ВВП
4. Во внешнеэкономической сфере
Доля импортного продовольствия во всех продовольственных ресурсах, % Обеспечить продовольственную безопасность 25 34 28 27
Сальдо торгового баланса, в % к ВВП - 8 8,7 13,2 6,5
* производство машин и оборудования, электрооборудования, транспортного оборудования.
Источник: расчеты авторов по данным Росстата. www.gks.ru, [2], [3].
XI. Оценка параметров проекта бюджета и прогноза на 2017-2019 гг. в сравнении с пороговыми значениями экономической безопасности страны
К сожалению, в проекте Федерального бюджета не рассматриваются вопросы обеспечения экономической безопасности. Вместе с тем стратегия бюджетирования политики экономической безопасности требует обязательного включения в основной финансовый документ нашего государства.
Нами предлагается сравнение индикаторов экономической безопасности, по которым имеются соответствующие данные в публикуемой статистической отчетности, с данными, содержащимися в материалах к проекту бюджета и прогнозу. В табл. 9 представлены как целевые показатели, так и пороговые значения, причем в числителе показаны старые пороговые значения, ориентированные на современный период, а в знаменателе уточненные, ориентированные на долгосрочный период. Приведены также фактические данные за 2012 и 2015 гг. и прогнозные за 2019 г. с учетом того, что 2012 г. был последним, когда сохранялись на уровне среднегодовых значений намеченные целевые показатели.
Анализ уровня экономической безопасности с использованием пороговых значений и целевых показателей позволяет выявлять сферы в экономике, находящиеся наиболее глубоко в опасной зоне и требующие приоритетной разработки и реализации мер по выправлению ситуации, - это темпы роста ВВП и доля инновационной продукции.
Следует особо подчеркнуть, что российская экономика потеряла свою динамичность задолго до снижения мировых цен на нефть и введения западных санкций. Уже в 2013 г. темп прироста ВВП составил всего 1,3%, а затем вошел в отрицательную зону. Представляется, что предусмотренные прогнозом социально-экономического развития [1] темпы прироста ВВП на 2017 г. - 0,6%, на 2018 г. - 1,1% и на 2019 г. - 2,1% совершенно недостаточны. Они оставляют российскую экономику в режиме низкого, стагнационного роста в пределах статистической ошибки. Поэтому прежде всего необходимо финансированием обеспечить ускоренный рост внутренних факторов экономического роста - инвестиций и доходов населения.
Заключение: бюджет 2017-2019 гг. - трудный путь
к справедливости и эффективности
1. В целом бюджет обоснованно ориентирован на основные приоритеты социально-экономического развития РФ. Однако сформированные в соответствии с параметрами прогноза социально-экономического развития и законодательно установленными «бюджетными правилами» основные характеристики бюджета в области социального обеспечения не предоставляют необходимых объемов финансирования для исполнения действующих и принимаемых расходных обязательств, подвергая опасности устойчивость федерального бюджета по отношению к основным бюджетным рискам.
2. Недостаточно убедителен переход к трехлетнему бюджету 20172019 гг., что связано как со значительной неопределенностью перспективных параметров, так и с используемыми методическими решениями их определения. Волатильность многих показателей снижает уровень достоверности и доверия к планируемым результатам.
3. Научный подход к прогнозированию будущего состояния российской экономики, особенно в сфере социальных расходов, связан с «версионностью»; в бюджете же навязывается одна схема-модель (связанная с незначительными отклонениями от установленных ранее правил). Заслуживает изучения вопрос: не стоит ли наладить автоматически срабатывающие меры стабилизации экономики. Например, при повышении уровня безработицы автоматически снижать налог на фонд зарплаты (страховые взносы).
4. Правительство допускает стратегическую ошибку - вместо того, чтобы увеличивать налогооблагаемую базу за счет развития производств и таким путем пополнять бюджет, оно идет по пути наименьшего сопротивления, то есть дальнейшего повышения налогов на потребление. Это может спровоцировать сокращение реальной производственной базы и загнать ситуацию в социальный тупик, ибо чем больше фискальное бремя, тем меньше будет налогооблагаемая база, а значит, и отчисления в бюджет.
5. «Модель экономики», основанная на сырьевой ренте, становится неконкурентоспособной - нас опережают страны, которые активно вкладывают в науку, образование, переманивают в эти сферы лучших профессиональных специалистов. Без либерализации законодательства в сфере малого и среднего бизнеса Россию ждет слабый экономический рост, отток финансового и человеческого капитала.
* * *
В существующих условиях серьезных ограничений и не слишком благоприятной политической и экономической конъюнктуры важно сконцентрировать потоки финансовых ресурсов на тех направлениях отечественной экономики, которые жизненно важны для страны и ее граждан. Нельзя отрицать, что в бюджете 2017-2019 гг. сделана определенная попытка решения этих проблем, однако за эти годы не предполагается ни выход из замедленной динамики экономического роста, ни современная реструктуризация «модели развития» экономики страны, отвечающей требованиям глобализируемой мировой экономической системы.
ЛИТЕРАТУРА
1. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов // Минэкономразвития России. 24 ноября 2016 г. http://asozd2.duma.gov.ru/ шогк^.ш^ВуГО/6Е4СС4СЕ25С632074325805Л0064С0Э7/$ЕПе/%Э0 %ВЕ%Э1%80%Э0%ВЕ%Э0%В3%Э0%ВЭ%Э0%ВЕ%Э0%В72017-2019. pdf?OpenE1ement.
2. Законопроект № 15455-7 «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» // Государственная Дума России. http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%297Op enAgent&RN=15455-7&02.
3. Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Консультант-плюс. http://www.consultant.ru/cons/CGI/online. cgi?req=doc; base=PRJ;n=124039#0.
4. Федеральный закон от 19.12.2016 № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» // Консультант-плюс. http://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_209150.
IV. KARAVAEVA
doctor habilitatus in economics, professor, head of the Sector of economic safety of the Institute of economics of the Russian academy of sciences, Moscow, Russia [email protected]
V.I. PAVLOV
doctor habilitatus in economics, professor, chief research fellow of the Institute of economics of the Russian academy of sciences, Moscow, Russia
B.V. GUBIN
doctor habilitatus in economics, professor, chief research fellow of the Institute of economics of the Russian academy of sciences, Moscow, Russia
E.A. IVANOV
PhD in economics, leading research fellow of the Institute of economics of the Russian academy of sciences, Moscow, Russia
FEDERAL BUDGET OF 2017-2019 IN CONDITIONS OF THE NEW STRATEGY OF THE ECONOMIC SAFETY REALIZATION
The paper is devoted to the basic provisions of scientific project appraisal of the federal budget and forecast of social and economic development of the Russian Federation for 2017 and for planning period of 2018 and 2019. An assessment of these documents from a line item of the solution of paramount tasks of social and economic development of the Russian Federation in a situation of creation of necessary conditions for increase in growth rates of the Russian economy is given. Recommendations about enhancement of planned budgeting and increase in efficiency of use of budgetary funds are proved. Questions of interrelation of the budget policy and ensuring new strategy of an economic safety of Russia are considered. Keywords: federal budget, consolidated budget, territorial subjects of the federation, income and expenses of the budget, economic growth, state programs, transfers, economic safety. JEL: H60, H12, H77, H131.
