CC BY
42
БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В ЕВРОПЕЙСКИХ ГОСУДАРСТВАХ И РОССИИ
THE FUNDAMENTAL LAW OF THE FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY ON ALLOCATION OF FINANCES AND FINANCIAL PROVISION OF A COMMUNE
Ernst Lober
Financing is a decisive criterion of actual distribution of power and property. Allocation of tax revenues between levels of power in Germany is regulated by the Constitution.
Tax revenues are supplemented with financial leverage and subsidies aimed at equalization of differences in economic development between federal lands.
Financial order of the FRG is a complex system with vertical and horizontal links. Budgets of all levels are independent in Germany. The Federation renders financial aid to lower levels providing combined financing and combined responsibility. Nevertheless, there exists struggle for funds allocation between the Federation, federal lands and communities.
ОСНОВНОЙЗАКОН ФРГ О РАЗДЕЛЕНИИ ФИНАНСОВ И ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОММУН (ОБЩИН И ОКРУГОВ)
Э. Лобер
Золото и деньги необходимы, от золота и денег все же зависит все. Ах, мы бедные!
Гёте. Фауст
1. ПРЕДИСЛОВИЕ
Р
I аспределение компетенций для законодательной, исполнительной и судебной власти и предмет государственной деятельности являются важными элементами федерализма. Они должны быть финансово защищены.
«Вопрос бытия» для функционирующего федеративного государства и самостоятельность областных объединений федерации, федеральных земель и общин полностью зависит от финансирования.
Финансирование является решающим критерием для реального распределения
8 4 2002 • ВЕСТНИК ПАГС
8 4
©
власти и имущества в федеральных структурах.
В Конституции ФРГ урегулированы распределение доходов от налогов в различных государственных сферах и балансы между сильными и слабыми в финансовом отношении федеральными землями. Лишь некоторая часть вертикальных трансфертов определяется по бюджету.
Конечно, существует постоянная борьба за разделение средств между федерацией, федеральными землями и общинами. Как правило, такая борьба решается политически, иногда конституционно. Проблема в том, что при этом недостаточно внимания уделяется границам финансирования государственных платежей за счет налогов и других сборов.
2. ФИНАНСОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ФРГ
Финансовый порядок нашего государства достаточно конкретно определен в статьях 104а-115 Основного Закона. Имеются в виду следующие моменты:
- принцип связи;
- компетенция финансового законодательства;
- распределение налогов;
- баланс финансовых расчетов;
- финансовое управление;
- автономия бюджета.
2.1. Принцип связи и исключения
Федерация, федеральные земли и общины несут расходы, которые соответствуют поставленным задачам, ничего другого Основной Закон не определяет (ст. 104а Конституции ФРГ):
Исполнитель задач = носитель расходов.
(Например, федерация финансирует армию, федеральные земли финансируют свою полицию, общины - местные мероприятия.)
Однако существуют финансовая помощь федерации и общественные задачи:
- федерация может предоставить федеральным землям и общинам финансовую помощь для особо значимых инвестиций (Федеральная финансовая помощь ст. 104а IV Основного Закона, например, для коммунального строительства, городского строительства и строительства квартир);
- федерация содействует федеральным землям при выполнении задач, если эти задачи имеют значение для общества и если содействие
2002 • ВЕСТНИК ПАГС 8 5
необходимо для улучшения условий жизни. Федерация оказывает содействие в следующих областях: ремонт старых и строительство новых вузовских зданий, а также клиник для вузов; улучшение региональной экономической структуры; улучшение структуры сельского хозяйства и береговой охраны.
Общие задачи по федеральному закону более подробно определяются с согласия Федерального Совета.
Финансовая помощь федерации, и в частности участие последней в так называемых общественных задачах, которые собственно являются задачами федеральных земель, ведет к смешанному финансированию и к смешанной ответственности.
2.2. Налоговое законодательство и распределение налогов
Налоговое законодательство (ст. 105 Основного Закона) в основном относится к компетенции федерации. Существенной причиной этого является создание равноценных условий жизни в федерации или соблюдение правовых и экономических норм в общегосударственных интересах (ср.: ст. 72 II Основного Закона).
Федеральные законы о налогах, поступления от которых частично или полностью идут в федеральные земли и общины, нуждаются в поддержке Федерального союза.
Федеральные земли имеют законодательные полномочия лишь на местные налоги, на предметы потребления и налоги на предметы роскоши.
На заседаниях члены общин могут регулировать следующие вопросы:
- взимать или нет мелкие гражданские налоги, если да, то в каком размере;
- устанавливать размер повышения ставок для основных существующих налогов (промысловый и основные налоги).
Распределение поступлений от налогов регулирует статья 106 Основного Закона. При этом используются как система разделения так и система объединения.
При системе разделения доходы распределяются на федерацию, федеральные земли и общины по видам налогов (например, поступление от налогов на нефть принадлежит федерации, от налогов на автомобили - федеральным землям, от основных налогов - общинам).
При системе объединения поступления от так называемых общих налогов (налог на прибыль, налог с корпораций, налог с оборота)
©
делятся в процентном соотношении между федерацией, федеральными землями и общинами.
При поступлении доходов от налогов около 30% средств выпадает на систему разделения и около 70% средств на систему объединения.
Например, в настоящее время поступления от общих налогов разделяются следующим образом:
Федерация, % Федеральные Общины, % земли, %
Налог на прибыль 42,5 42,5 15
Налог с корпораций 50 50 -
Налог с оборота 49,3 48,5 2,2
2.3. Финансовое регулирование
Общее (ст. 107 Основного Закона).
Распределение налогов дополняется финансовым регулированием. Оно состоит из следующих элементов:
- регулирования налога с оборота;
- финансового регулирования в федеральных землях;
- дополнительных дотаций федерации.
Таким образом, различное финансовое положение федеральных земель должно выравниваться.
Часть поступлений от налога с оборота (75%) принадлежит отдельным федеральным землям в зависимости от количества жителей (то есть не зависит от дохода в области). Остальные 25% делятся исключительно между слабыми в финансовом отношении федеральными землями.
При финансовом регулировании финансовые возможности отдельных федеральных земель противопоставляются спросу (фиктивному) на регулирование (в настоящее время ежегодно объемный процент составляет 8 млрд евро).
Помимо этого, существуют дополнительные дотации для слабых в промышленном отношении федеральных земель бывшей ГДР (например, ежегодно объемный процент составляет около 13 млрд евро).
Для местного пассажирского сообщения.
С момента приватизации немецких дорог и создания системы регионального пассажирского сообщения федеральным землям принадлежат поступления от налога на нефть (в настоящее время около 3,3 млрд евро).
2002 • ВЕСТНИК ПАГС 8 7
©
2.4. Автономный бюджет федерации, федеральных земель и общин (ст. 109 Основного Закона)
Бюджеты федерации, федеральных земель и общин самостоятельны и независимы друг от друга. Каждое региональное объединение имеет собственный бюджетный план. Он является основой для управления бюджетом и экономикой.
Расходная часть всех государственных бюджетов (без социального страхования) составляет около одной трети валового внутреннего продукта (в узком смысле - государственная квота).
3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
По Конституции, общины и союзы общин получают под свою ответственность право регулировать дела местного сообщества в рамках закона. Эта гарантия самоуправления касается также финансовой ответственности; сюда относится один из источников налогов с правом подъемной ставки (ст. 28 II Основного Закона и ст. 71 I Конституции земли Баден-Вюртемберг).
Земля Баден-Вюртемберг согласно Конституции обязана следить за тем, чтобы общины могли выполнять свои задачи (ст. 73 I Конституции земли Баден-Вюртемберг).
4. ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБЩИН
Доходы немецких общин складываются следующим образом:
Налоги - 35%;
Государственные дотации - 34%;
Сборы (особенно потребительские и административные) - 13%;
Имущественные и концессионные пошлины, иные доходы - 18%.
4.1. Налоги, сборы и взносы
Особое значение имеет зависящий от прибыли промысловый налог и налог на недвижимость. Местные налоги на предметы роскоши и налоги на предметы потребления, такие, как налог на собак, налог на зрелищные мероприятия и увеселительные заведения и налог на вторую квартиру, не играют большой роли. Важной частью являются 15% поступлений от подоходного налога.
Расходы по водоснабжению, очистке сточных вод и уничтожению мусора полностью финансируются сборами от налогов. Покрытие за-
©
трат, конечно же, не достигается лишь за счет средств от культурных мероприятий, открытых и закрытых бассейнов, а также кладбищ.
При подготовке местности для новостроек с основного собственника взимается до 90% стоимости.
За выполнение государственными службами работ должны быть перечислены государственные пошлины.
4.2. Финансовое регулирование в общинах и государственные дотации
По Конституции, федеральные земли обязаны помочь общинам в распределении средств от налогов. Размер регулируется законами федеральных земель. Земля Баден-Вюртемберг передает 23% своих налоговых сборов муниципальному финансовому фонду.
В рамках межмуниципального финансового соглашения подается раскладка финансовых расчетов для выравнивания различных налоговых средств общины. Большая часть полученных средств направляется в финансовый фонд.
Из этого финансового фонда покрываются:
- особые расходы школьных представительств, иностранного транспортного сообщения, социальной помощи и транспорта;
- общие государственные отчисления в общины при недостаточном налогообложении;
- инвестиционная помощь с определенной целью (например, для строительства школ, развития федеральных земель, для проектов по защите окружающей среды, помощи при проведении мероприятий в больницах).
Помимо этого, земля Баден-Вюртемберг предоставляет следующие государственные субсидии:
- из собственных бюджетных средств (например, для снаряжения пожарной команды);
- из других источников финансирования (например, для коммунального строительства дорог, а также для поддержки культуры и спорта).
5. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Государственные платежи и государственные квоты в ФРГ высокие. Особенно высоки они относительно бюджета и экономики. Слабая конъюнктура заметна даже несведущим.
Огромные затраты при объединении Германии и многое другое
©
оплачивалось кредитами. Школьная служба обременяет федеральный бюджет и большинство бюджетов федеральных земель. Управлению муниципальным бюджетом уделяется большое внимание.
Во многих сферах, например в сфере здравоохранения и страхования по старости, вводится собственная ответственность и разделение, чтобы облегчить задачи обществу. Однако этого одного не достаточно.
Общественные областные объединения в Германии соревнуются друг с другом в устройстве и выполнении работ. Федеративное государство требует также солидарности - ответственности друг за друга; федерация предполагает солидарность всех общественных сил в отношении финансов.
Новый общегосударственный долг должен быть снижен не только из-за критериев стабильности, выдвинутых Европейским Союзом. Речь идет о национальном пакте стабильности.
Финансовый порядок ФРГ является комплексной системой, строящейся на следующих вертикальных и горизонтальных связях:
- федеральные дотации и помощь федеральным землям;
- средства федерации и федеральных земель для общин;
- компенсационные платежи для слабых и сильных в финансовом отношении федеральных земель;
- согласованное выравнивание различных налоговых средств общин.
Порядок этот функционирует, но в случае необходимости может быть заново пересмотрен.
9 0 2002 • ВЕСТНИК ПАГС
