CC BY
84
ПРИНЦИПЫ И ПРАКТИКА РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ В СТРАНАХ ЕВРОПЫ И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАЗДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ МЕЖДУ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗЕМЛЯМИ ГЕРМАНИИ
И КОНТРОЛИРУЮЩИЕ ПРАВА ФЕДЕРАЦИИ
Й. Голлер
РАЗГРАНИЧЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНОЙ РЕСПУБЛИКОЙ И ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗЕМЛЯМИ
Р
I азграничение административных полномочий имеет особое значение для федеральных земель. Выполнение законов является большей частью компетенцией федеральных земель. При этом последние исполняют не только свои законы, но
DELIMITATION OF EXECUTIVE POWERS BETWEEN THE FEDERATION AND FEDERAL LANDS IN FRG AND THE CONTROL RIGHTS OF THE FEDERATION
Jost Goiler
Legal regulation is significant in delimitation of powers between different levels of government in a federal state.
The requirement that the laws of federal lands must be in accordance with the main ideas of the federal state limits the competences of federal lands in the
FRG.
The Federation cannot control the execution of a federal land's laws as a federal land is independent from the central government. Nevertheless a federal land is responsible for execution of both federal and regional laws on its territory.
Some Federation’s functions are delegated to federal lands but the Centre controls their exercising by enforcement and intervention regulated by the articles of the FRG Basic Law.
2002 • ВЕСТНИК ПАГС 4 5
4 5
©
и законы Федерации. Считается, что федеральные земли коммуны выполняют приблизительно 70-80% всех управленческих задач в ФРГ. Это видно по типам управления.
Всего в Федеративной Республике Германия существует 5 видов исполнения федеральных законов:
1) исполнение законов федеральных земель федеральной землей;
2) исполнение федеральных законов федеральной землей как своих собственных;
3) исполнение федеральных законов федеральной землей по поручению Федерации;
4) совместное исполнение федеральных законов Федерацией и федеральной землей (общие задачи);
5) исполнение федеральных законов Федерацией.
Исполнение законов федеральных земель федеральной землей. Федеральная земля при исполнении законов федеральной земли является полностью независимой от центрального государства. Кроме того, не существует никаких прав контроля Федерации. Тем не менее имеется негласное, но признанное юрисдикцией Конституционных Судов и господствующей доктриной ограничение, которое действует как для федеральных земель, так и для Федерации. Речь идет о так называемой верности федеративному государству.
В соответствии с основными идеями федеративного государства все партнеры в нем должны считаться с тем, что федеративная система функционирует только тогда, когда интересы всех участников учитываются при принятии отдельных решений в интересах безотказной кооперации.
Исполнение федеральных законов федеральными землями как своих законов. Что имеется в виду под словосочетанием «как своих законов»? Основной Закон ФРГ исходит из следующих положений. Если существует государственная федеративная организация, то государства-члены должны вести себя так, будто они являются суверенными государствами внутри государственного федеративного образования. При втором типе закона исполнение федеральных законов происходит таким образом, как если бы федеральная земля исполняла свои собственные законы. Другими словами, Федерация не может участвовать при исполнении этого закона, хотя она и является законодателем. Она имеет в данной сфере лишь право контроля. Это означает, что Федерация тогда может быть активна в противовес федеральной земле, если последняя применяет федеральные законы противозакон-
4 6 2002 • ВЕСТНИК ПАГС
4 6
©
но или неверно. Иначе федеральная земля может суверенно определить как организацию управления, так и вид исполнения.
Приведем пример. Право денежного содержания и право обеспечения относится к сфере конкурирующего законодательства Федерации; это значит, что заработки отдельных служащих в Германии регулируются общефедерально, начиная от Федеративной Республики и до коммун. Выплата же денежного содержания является делом федеральных земель. Так, в земле Баден-Вюртемберг для этой цели основано свое собственное учреждение - Федеральное ведомство для денежного содержания и обеспечения. Этот орган власти управляет и оплачивает работу всех 210 000 сотрудников земли Баден-Вюртемберг на основании федерального законодательного регулирования.
Чтобы показать, как тяжело Федерации конституционно вмешаться в эту сферу, приведу еще один пример. Некий город в земле Баден-Вюртемберг на границе со Швейцарией приютил крупное предприятие, занимающееся обслуживанием в сфере информационной техники. Это предприятие специализируется на румынской компьютерной технике. Фирма предлагает свои услуги также в Швейцарии. У румынских сотрудников значительные проблемы при пересечении границы со Швейцарией, так как у граждан Румынии при въезде в эту страну должны быть визы. Для упрощения процесса директор фирмы предлагает обер-бургомистру города выдать сотрудникам временные паспорта, как у немецких граждан. При исполнении паспортно-визовых законов город выступает нижним уровнем управления федеральной земли (то есть не самостоятельным органом управления). Чтобы оказать услуги фирме, которая является крупным налогоплательщиком, город поступает следующим образом. Выдача немецкого паспорта не немецкому гражданину нарушает соответствующие федеративные юридические нормы и считается противозаконной. В Министерстве внутренних дел узнают об этом. Федеральное Министерство внутренних дел не имеет право обратиться прямо к обер-бургомистру и запретить ему делать что-либо. В противном случае федеральное правительство должно постановить послать доверенное лицо к министру внутренних дел земли Баден-Вюртемберг. Доверенный должен просить министра федеральной земли о согласии подать ходатайство непосредственно к обер-бургомистру. Если министр федеральной земли откажет, то федеральное правительство должно исполнить постановление Федерального Совета. Если же доверенный установит указанные недостатки при передаче паспортов, федеральное правительство должно принять решение, предложенное высшим органом власти федеральной земли, пре-
кратить противозаконные действия. Если оно этого не сделает, то федеральное правительство должно внести предложение Федеральному Совету, который затем решает, нарушает федеральная земля права или нет. Если бы в нашем случае Федеральный Совет установил, что права не были нарушены, федеральное правительство могло обратиться за решением в Федеральный Конституционный Суд.
Это чрезвычайно сложный и тернистый путь. Можно сказать, что процесс урегулирования выглядит так, словно он должен запугать Федерацию. Суверенитет федеральных земель, таким образом, отражается в данной сфере. При этом важно еще раз подчеркнуть, что федеральные земли обязаны финансировать из собственного бюджета расходы, которые возникают при исполнении федеральных законов в этой сфере. Из федерального же бюджета федеральная земля не получает на это никаких средств.
Исполнение федерального закона федеральной землей по поручению Федерации. При управлении по поручению компетентного органа ситуация выглядит иначе. Исходя из названия - управление по поручению компетентного органа - Федерация является заказчиком для управления, а федеральная земля - подрядчиком. Если бы речь шла о частноправовом отношении, был бы представлен служебный и производственный договор. Другими словами, Федерация поручает федеральной земле приводить определенные управленческие задачи и возмещает федеральной земле частично или полностью расходы, как правило - полностью. Естественно, контролирующих прав у Федерации здесь намного больше. Можно сказать, действует старая житейская мудрость: кто платит, тот заказывает музыку. По этой причине Федерацией осуществляется специальный надзор за деятельностью юридических лиц в этой сфере. В случае нарушения закона Федерация может вмешиваться, даже если федеральная земля нецелесообразно производит исполнение.
Регулирование этих вопросов в Конституции выражено кратко. Органы власти федеральных земель подчиняются указаниям надлежащих высших органов власти Федерации. Предпринимать какие-либо действия высшим органам власти федеральных земель необязательно, однако существует право давать указания. Оно не требует сложного вмешательства Федерального Совета, и, как правило, земля должна исполнять указания.
Конкретный пример. Несколько лет назад земля Баден-Вюртемберг по поручению ФРГ построила большой военный госпиталь в Ульме. В этом госпитале было специальное отделение для тяжелых ожоговых
©
больных. Вход в это помещение из санитарных соображений был доступен только через специальные воздушные шлюзы. Федеральная земля предусмотрела возможность транспортировки тяжелобольных на их собственных кроватях; чтобы свободно пройти через шлюзы, нужны были кровати шириной менее чем 1 метр. Федерация предписала создать другой тип кроватей, ширина которых составила 1,1 метра. Эти кровати не проходили через шлюзы. Можно было бы добиться от Федерации разрешения выпуска кроватей метровой ширины, хотя Федерация сама могла бы решить вопрос выпуска этих кроватей в случае управления по поручению.
Существует три важнейших области управления по поручению Федерации:
1) управление федеральными дорогами и автострадами;
2) управление частью налогов;
3) управление в области мирного использования атомной энергии.
Весьма интересный случай - управление налогами. Преимущественно большая часть налогов управляется не федеральными органами власти, а органами власти федеральных земель. Так, Баден-Вюртемберг имеет финансовые службы, высшие финансовые управления и финансовое министерство. Они собирают налоги, которые частично или полностью вливаются в Федерацию или принадлежат федеральной земле. Если они частично или полностью вливаются в Федерацию, речь идет о случае управления по поручению.
Управление по поручению в сфере мирного использования атомной энергии снова создает в ФРГ напряженную обстановку. В рамках такого управления федеральные земли осуществляют надзор за атомными предприятиями. Федерация практикует специальный надзор за деятельностью юридических лиц в отличие от надлежащего управления федеральных земель. Министром по охране окружающей среды в настоящее время является представитель Партии зеленых господин Трит-тин. Зеленые отказываются от применения ядерной энергии. В рамках коалиции Социал-демократической партии/Партии зеленых путем упорных переговоров в Берлине было решено за 30 лет достичь комплексного прекращения использования атомной энергии. Консервативные партии - Свободно-демократическая партия и Христианско-демократический союз, - как и прежде, выступают за мирное использование атомной энергии, как и правительство земли Баден-Вюртемберг, которое состоит из коалиции СДП/ХДС. Земля Баден-Вюртемберг в настоящее время покрывает около 40% энергетических потребностей за счет атомных предприятий. Конечно, контроль феде-
ральной земли за производителем энергии при настоящем правительстве федеральной земли менее жесткий, чем со стороны уполномоченного по осуществлению надзора в Бонне от министра Триттина. Недавно на одном из атомных предприятий земли Баден-Вюртемберг в Филиппсбурге при налогообложении были допущены нарушения. Министр окружающей среды и транспорта господин Мюллер в Штутт-гарте не воспользовался своим правом надзора в рамках управления по поручению и оказался из-за специального надзора министра окружающей среды в Берлине под значительным давлением. Если он не выполнил указания федерального министерства, то должен был принять во внимание указания из Берлина и выполнить их. В подобном случае избегают категорических указаний, чтобы оба министра обговорили действия со своими служащими.
Право на атомную энергию, скорее, исключение, так как речь идет об областях, в которых политические приоритеты различных партий ФРГ диаметрально противоположны.
Общие задачи. При совместном исполнении федеративных законов Федерацией и федеральными землями наблюдается совпадение задач Федерации и федеральной земли, осуществляется финансирование и Федерацией, и федеральной землей.
Поскольку Основной Закон исходит из принципа разделения, четкого разграничения задач, где лишь ответственный несет все затраты, этот тип управления хотя и предусмотрен, но является абсолютным исключением.
Конституция ФРГ предусматривает три случая, при которых данный тип управления допускается:
- ремонт и строительство высших учебных заведений, включая клиники учебных заведений;
- улучшение региональной экономической структуры;
- улучшение аграрной структуры и береговой охраны.
Значительную роль играет этот тип управления при ремонте и строительстве вузов и клиник. В связи с тем, что федеральные земли связаны законом о финансировании вузов как в финансовом, так и в административном плане, речь идет о федеративном законе, который требует согласия Федерального Совета. Таким образом, этот тип управления не может вводиться без согласия федеральных земель.
Закон о финансировании вузов предусматривает, что Федерация и федеральные земли несут половину затрат по строительству. Административные действия выглядят следующим образом: совместное планирование в рамках управления Федерации и федеральных земель; де-
©
тальное планирование и собственное исполнение управления федеральных земель.
Это означает, что администрации Федерации и федеральных земель лишь устанавливают, какие строительные работы требуются в данной сфере. Все остальные действия входят в компетенцию федеральных земель.
Право надзора ограничивается здесь чистым правом контроля, а значит - перепроверкой закономерного исполнения.
Федеральное правительство и Федеральный Совет имеют более широкие права. Именно они могут требовать осведомления о выполнении совместных задач. Это не что иное, как обычное право на информацию. Учитывая, что земли критически относятся к выполнению общих задач, перечень таковых в будущем увеличиваться не будет.
Исполнение федеральных законов Федерацией. Как уже отмечалось, Федерация является основой системы управления, даже после того, как было покончено с исторически огромными сферами управления - в результате приватизации почты, телекоммуникаций и железных дорог.
Многоступенчатое управление существует только в таких сферах, как служба иностранных дел, управление федеральным финансированием, управление федеральными водными путями.
В Федерации действует федеральное учреждение для координации со службами федеральных земель, которые решают вопросы по безработице.
Одноступенчатая самостоятельная корпорация по объему своей деятельности для Федерации имеет особое значение. Это - федеральное социально-правовое страховое общество для служащих.
Данный пример интересен тем, что в эту сферу привлекаются федеральные земли, так как федеральное социально-правовое общество подходит только для служащих. Для рабочих существуют социальноправовые общества и управление федеральных земель. В настоящее время идет оживленная дискуссия о том, стоит ли проводить пенсионное страхование отдельно для частных работников, служащих и рабочих. Служебные и рабочие отношения смешиваются все больше, и их уже бессмысленно разделять. Проводятся дискуссии по переводу федерального социально-страхового общества для служащих в социальностраховые общества федеральных земель таким образом, чтобы для сферы пенсионного страхования исполнителями были лишь федеральные земли.
2002 • ВЕСТНИК ПАГС 5 1
5 1
©
ПРАВА ВОЗДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЦИИ НА ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗЕМЛИ
Проблема контроля федеральных земель со стороны Федерации тесно связана с вопросом: какие права воздействия вообще Федерация имеет по отношению к федеральным землям? Речь идет, по существу, о трех функциях: федеральном надзоре, федеральном принуждении и вмешательстве Федерации.
Федеральный надзор. Данная функция выступает как право надзора и контроля и как право специального надзора за деятельностью юридических лиц при управлении федеральными землями на основании федеральных законов.
Федеральное принуждение. Федеральное принуждение регулируется статьей 37 Основного Закона и дает Федерации право применить относительно федеральных земель, которые не выполняют федеральные обязанности, необходимые меры, например блокировать финансовые средства, давать распоряжения, назначать федеральных комиссаров или выполнять поставленные задачи через представителя административного органа. Осуществление действий кредитором или административным органом означает, что Федерация сама выполняет задачи, с которыми не справилась федеральная земля. Федеральное принуждение - это вид принудительного приведения в исполнение судебного решения против федеральной земли. Федеральная земля имеет право защищаться в Федеральном Конституционном Суде от принуждения Федерации.
Вмешательство Федерации. Вмешательство Федерации является крайним средством. Статья 91 главы 2 Основного Закона предоставляет Федерации полномочия отражать опасности, угрожающие свободному демократическому порядку, давать указания местной полиции и даже осуществлять защиту внутренних федеральных границ ФРГ.
5 2 2002 • ВЕСТНИК ПАГС
5 2
