CC BY
163
УДК 347.73
МЕЖБЮДЖЕТНОЕ ВЫРАВНИВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКЕ ГЕРМАНИИ
THE INTERGOVERNMENTAL ALIGNING IN THE RUSSIAN FEDERATION AND IN THE FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY
К.А. ПОНОМАРЕВА (K.A. PONOMAREVA)
Статья посвящена проблемам межбюджетного выравнивания в РФ и ФРГ. Исследование проводится с использованием сравнительно-правового метода, поскольку изучение германской финансовой системы как яркого образца межбюджетных отношений в федеративном государстве представляет интерес для российской правовой системы. Важной задачей регулирования межбюджетных отношений является обеспечение соответствия расходных функций и доходных поступлений как основного условия эффективности бюджетных взаимосвязей.
Ключевые слова: бюджет, доходы, расходы, распределение, конституция.
The article is devoted to problems of fiscal distribution in Russian Federation and Federal Republic of Germany. The research is executing with the use of comparative method because studying of German financial system as an example of fiscal relationships in a federal state is an interest for Russian legal system. The providing of corresponding of expenses and income is an important task of regulation of fiscal relationships.
Key words: budget, income, expenses, distribution, constitution.
Все бюджеты, входящие в бюджетную систему, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.
Межбюджетные правоотношения отличаются от всей совокупности бюджетных правоотношений более узким составом участников - в них вступают только территориальные субъекты бюджетного права: Российская Федерация, её субъекты и муниципальные образования. Толкование норм гл. 16 Бюджетного кодекса РФ позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель понимает межбюджетные отношения как разновидность финансовых отношений, складывающихся между органами государственной власти и органами местного самоуправления различных территориальных уровней, т. е. в понимании БК РФ межбюджетные отношения - это всегда вертикальные правоотношения [1].
Финансовое обеспечение муниципальных образований является одним из самых сложных вопросов реформы местного самоуправления.
Термин «межбюджетные отношения» является достаточно новым для российского законодательства и начал употребляться на практике лишь в период становления рыночных отношений, а затем и в законодательных актах, заменив ранее употребляемый термин «бюджетные отношения». Впервые в законодательном порядке в п. 2 ст. 129 БК РФ закреплены принципы межбюджетных отношений.
Особенностью бюджетной системы России является превышение расходов бюджетов регионального уровня над их доходами и превышение доходов федерального бюджета над его расходами. Эта тенденция противоречит зарубежной практике, согласно которой в большинстве стран мира федеральные бюджеты формируются с дефицитом, а доходы региональных бюджетов равны или превышают их расходы.
Только 5 % муниципальных образований в 2007 г. имели бюджеты, сбалансированные по доходам и расходам. При этом бюджеты значительного количества муниципальных образований были исполнены
© Пономарева К.А., 2010
с профицитом. Однако эти показатели не всегда соответствуют реальному положению дел. Фактически во многих субъектах РФ наблюдается искусственный дефицит, так как профицитные районные центры и крупные города «обирают» область, село же, напротив, полностью дефицитно. В данных мониторинга финансового положения муниципальных образований Минфина России приведены расходы местных бюджетов, но не учитываются реальные потребности органов местного самоуправления в финансовом обеспечении возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения.
Опыт построения и функционирования финансовой системы Германии представляет интерес для нашей страны. Изучение германской финансовой системы целесообразно с точки зрения возможного использования некоторых её моментов в устройстве государственных финансов России. Эта страна является одним из самых ярких образцов меж-бюджетных отношений в федеративном государстве. На сегодняшний день в Германии, как и в России, идет реформа местного самоуправления, а также федеративная реформа.
Самый крупный раздел Основного закона ФРГ составляет «финансовая конституция». В ней закреплены принципы и правила, регулирующие отношения федерального центра и федеральных земель, что обеспечивает их устойчивость, предотвращая нежелательные воздействия политической конъюнктуры. Главная идея данного раздела Основного закона - четкое разграничение финансовой компетенции между федерацией и землями.
Финансовое выравнивание обеспечивает муниципальным образованиям и их объединениям финансовые основы их самоуправления в соответствии с ч. 2 ст. 28 Основного закона. Законы земель также регулируют распределение средств субъекта федерации между землями. Формы финансового выравнивания очень сильно различаются в разных федеральных землях.
В соответствии с ч. 7 ст. 106 Основного закона земли должны выделять коммунам часть доходов от налога на организации. Размер этих предоставлений определяется законом земли.
Муниципальное финансовое выравнивание преследует, вслед за государственным финансовым выравниванием, цель выстроить вертикальное распределение между землей и её муниципальными образованиями; горизонтальное выравнивание на уровне муниципальных образований, в отличие от уровня федерации и земель, отсутствует.
Для германской бюджетной системы характерна трехступенчатая система меж-бюджетного выравнивания. Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления НДС в бюджеты субъектов федерации: 25 % от доли бюджетов земель в общих поступлениях НДС распределяется между всеми землями, при этом 25 % указанной суммы направляется на поддержку земель с низким налоговым потенциалом, а оставшиеся 75 % распределяются пропорционально численности населения.
Второй вид межбюджетного выравнивания заключается в перераспределении бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства со стороны федерального правительства. В качестве критерия для определения получателей трансферта рассчитывается региональный фискальный потенциал, который является суммой налоговых доходов регионального бюджета с корректировками на предоставляемые налоговые льготы и объем налоговых доходов местных бюджетов, скорректированных, в свою очередь, на плотность населения, степень урбанизации и т. д. Так, например, согласно Закону о финансовом выравнивании земли Баден-Вюртемберг, нуждаемость общины устанавливается путем умножения потребности в трансфертах на душу населения (которая устанавливается министерствами внутренних дел и финансов на каждый финансовый год) на количество жителей [2].
Третьим видом финансовой поддержки регионов в ФРГ являются прямые федеральные гранты некоторым территориям. При этом различаются трансферты территориям с низким уровнем бюджетных доходов, а также территориям с высоким уровнем бюджетных доходов в качестве компенсации за высокий объем выравнивающих платежей в пользу восточных земель, трансферты на особые нужды некоторым землям, трансферты на погашение задолженности региональ-
ными бюджетами, трансферты бюджетам восточных земель для стимулирования инвестиций и экономического роста.
Сложившаяся в ФРГ бюджетная система предполагает, что внутри каждого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Обычно при составлении таких методик органы власти земель исходят в первую очередь из расходных потребностей муниципалитетов, принимая во внимание структуру региональной экономики.
Бюджеты различных уровней Федеративной Республики Германии вправе привлекать заемные средства для финансирования дефицита, но при этом существуют достаточно жесткие ограничения на объем привлекаемых ресурсов, установленные Маастрихтским договором. Положение этого договора, устанавливающее лимит на объем государственных заимствований, было взято из Конституции ФРГ, которая ограничивает объем заемных средств федерального бюджета уровнем плановых расходов бюджета на инвестиционные цели. Подобные ограничения содержатся и в нормативных актах земель по вопросам привлечения их органами власти заемных средств.
Бремя расходов делится в соответствии с управленческой компетенцией - кто принимает решения, тот и финансирует их реализацию. Например, ст. 104а устанавливает условия предоставления центром помощи землям и общинам, если они осуществляют инвестиционные проекты, которые предотвращают нарушения общеэкономического равновесия или обеспечивают выравнивание экономической силы регионов, укрепляя и рост национального хозяйства в целом. На практике помощь центра существенна при строительстве социального жилья, благоустройстве городов, совершенствовании общественного транспорта, причем в последние 10 лет основная поддержка оказывалась новым федеральным землям.
Дотации осуществляются как общие («ключевые») дотации, как дотации для особых целей («инвестиционные дотации») либо как дотации на особые нужды, выделяемые в основном землям с тяжелым экономическим положением.
Ключевые дотации имеют своим источником налоги субъекта федерации, в то время как доходы от местных налогов остаются без конкретного целевого назначения.
Порядок предоставления трансфертов:
1) определение финансовых возможностей каждого муниципалитета;
2) расчет показателя потребности на основе определенных «ключей» (численность жителей, количество школьников, долгосрочных безработных);
3) расчет «ключевых» дотаций;
4) обозначение инвестиционных дотаций;
5) особые дотации.
Районы решают муниципальные задачи, которые, например, технически оказались бы сложными для одного муниципального образования или которые могут быть решены экономичнее в соединении с другими: профессиональные школы, профилактика здоровья, социальная помощь, помощь молодежи, надзор за строительством и т. д.
Финансирование районов осуществляется путем перераспределения на уровне района: муниципальные образования районного подчинения должны покрыть потребность в финансах своего района. Размер отчисления зависит от финансовых возможностей муниципального образования.
Перераспределительный механизм немецкой бюджетно-налоговой системы представляет собой интерес для России как система, в которой ограничение «налогового суверенитета» земель компенсируется гарантированными государством доходами, которые могут в значительной мере перераспределяться между землями. Формирование такой системы неизбежно при наличии значительного количества экономически слабых регионов.
Возможности муниципалитетов Российской Федерации по развитию экономического потенциала своих территорий и расширению налогооблагаемой базы очень незначительны. Сегодня это всего два местных налога - на имущество физических лиц и земельный. Но, во-первых, они плохо собираются из-за проблем с регистрацией налогоплательщиков. Во-вторых, ситуацию усугубила административная реформа, в результате которой налоговые органы заметно сократили численность своих служб, став ещё менее
доступными для налогоплательщиков и органов местного самоуправления. В итоге, по данным Минфина, доля земельного налога в структуре доходной базы муниципалитетов в
2007 г. составила всего 3,3 %, а налога на имущество физических лиц - 0,3 %. Такие местные налоги не везде даже потенциально могут быть эффективны. Они продуктивны в муниципальных образованиях с высокой плотностью заселения.
Кроме того, закрепленные за муниципалитетами доходы мало связаны с производственной деятельностью предприятий и организаций, находящихся на их территории (прибыль, стоимость имущества, производство подакцизных товаров), а значит, у муниципалитетов нет реальной заинтересованности в развитии местной экономики. Муниципалитеты фактически отстранены от процедур кадастровой оценки земли, а у сельских муниципалитетов нет реальной возможности распоряжаться землей.
Наиболее сложной и важной задачей регулирования муниципальных доходов и расходов на стадии формирования является обеспечение соответствия расходных функций и доходных поступлений как основного условия эффективности бюджетных взаимосвязей.
Было бы целесообразно внести в Бюджетный кодекс изменения, стимулирующие муниципальное образование к росту налогового потенциала территорий, повышению собираемости налогов. В частности, это возможно путем увеличения объема межбюд-жетных трансфертов, направляемых из регионального бюджета в бюджеты муниципальных образований при превышении среднего уровня по субъектам РФ доли местных налогов, собственные доходы местного бюджета конкретного муниципального образования.
При такой модели разграничения полномочий, когда субъект РФ сам определяет объем расходов за счет своего бюджета, становится тем более актуальной модель бюджета, ориентированного на результат, переход к которому осуществляется с 1 января
2008 г.
По мнению И.И. Шувалова, предстоит исключить из законов субъектов РФ все положения, направленные на регулирование и
осуществление государственными органами полномочий по вопросам местного значения [3]. Часть 3 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что законы субъектов Федерации, как и федеральные законы, не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. Предусматривать объем расходов означает не только установить конкретные суммы расходов. Если в каком-то нормативном правовом акте субъекта Федерации полномочие органов местного самоуправления описывается столь детально, что из него следует конкретный объем расходов, -это уже нарушение данной нормы.
Одним из важнейших структурных элементов реформы местных бюджетов в Германии является «принцип справедливости между поколениями», т. е. общее потребление ресурсов за отчетный период должно регулярно покрываться доходами, чтобы не обременять последующее поколение.
Таким образом, финансовая потребность муниципального образования определяет уровень его расходов, для покрытия которых оно нуждается в адекватных источниках дохода. Однако, учитывая конфликт между индивидуальным характером финансовой потребности общины, с одной стороны, и необходимостью стандартного распределения источников дохода - с другой, возникает потребность в коррекции самого процесса осуществления общиной поставленных перед ней задач. Если задаться целью и... создать каталог важности задач, то быстро выяснится, что многие важнейшие задачи сосредоточены именно в руках общины [4].
В концепции одного из родоначальников теории федеративных финансов Иоганна Попица содержится идея муниципализации публичных финансов в условиях федерализма. Идея муниципализации федеративных финансов в принципе не является враждебной по отношению к региональным подсистемам публичных финансов. Предлагаемая концепция направлена на то, чтобы максимально приблизить финансовую систему к потребностям муниципалитетов. «Причина здесь простая: люди всю свою жизнь проводят в обозримых локалитетах» [5].
Однако проводящаяся в настоящее время в Германии реформа федеративных отношений предполагает несколько иной вариант построения системы межбюджетного выравнивания. В ч. 2 ст. 109 Основного закона ФРГ сформулирован принцип бюджетного разделения (Haushaltstrennung), подчеркивающий финансовый суверенитет земель. Как постановил Конституционный суд ФРГ, государственность федерации и земель будет развиваться успешно только тогда, когда они на основе собственных самостоятельных и независимых друг от друга бюджетных систем обеспечивают себя достаточными финансовыми средствами и не зависят от меж-бюджетных трансфертов.
Финансовый суверенитет муниципалитетов можно распределить на два режима. В части смешанной системы финансов (Verbundsystem) муниципалитеты остаются составной частью соответствующего субъекта федерации. При этом муниципалитет соучаствует в доходах как федерального, так и регионального уровня. В части же раздельной системы финансирования (Trennsystem), т. е. в порядке реализации собственных задач, каждый муниципалитет функционирует в режиме ограниченной финансовой автономии, т. е. может выбирать из установленного на федеральном уровне перечня муниципальных налогов как их номенклатуру, так и ставки. Таким образом, в части государственных задач нужды муниципалитета финансируются в рамках совместной системы (Verbundsystem), в которой соучаствуют все три уровня публичной власти. Что касается финансирования собственных задач, то здесь может действовать разделительная модель (Trennsystem).
Необходимо соблюсти параметры регулирования законодательством субъектов Федерации вопросов, связанных с организацией местного самоуправления. Перечень регуля-
тивных полномочий субъектов Федерации в этой сфере указан в ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Во-первых, это правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и в порядке, установленных данным федеральным законом. Фактически это положение означает, что закон субъекта может регулировать отношения в сфере организации местного самоуправления только в том случае, если на него имеется отсылка в Федеральном законе.
Тем не менее пока не будет осуществлена оценка объемов расходных обязательств муниципалитетов и на её основе не будут определены минимальные местные бюджеты, а также не будут внедрены и не заработают механизмы стимулирования заинтересованности муниципалитетов в развитии своей экономической базы, эту проблему не решить.
1. Якутова М. А. Механизм правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований в Российской Федерации. - М. : ЛексЭст, 2004. -С. 27.
2. Gesetz über den Finanzausgleich zwischen dem Land und den Gemeinden sowie den Gemeindeverbanden in Baden-Württemberg (§ 10 Abs. 3).
3. Шувалов И. И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. - 2004. - № 9.
4. Popitz J. Finanzausgleich, in: Handbuch der Finanzwissenschaft in 2 Banden. (Hrsgs. W. Ger-loff und F. Meisel) 2-ter Band. - Tubingen : Mohr, 1927. - S. 341.
5. Королев С. Г. Концепция федеративных финансов Иоганна Попица: опыт Веймарской республики и современная Россия // Государственная власть и местное самоуправление. -2006. - № 1.
