CC BY
35
Н.Д. Шимширт
ОБЪЕКТИВНЫЕ ОСНОВЫ И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Анализируются проблемы развития межбюджетных отношений на разных уровнях бюджетной системы.
Объективные основы развития моделей межбюджетных отношений и проблемы построения рациональной модели на региональном уровне связаны с проблемой разделения уровня ответственности и полномочий, налоговых источников и вариантов перераспределения бюджетных средств. Все аспекты систем финансовых отношений основаны на существующей и изменяющейся системе централизации и децентрализации функций, финансовых ресурсов, ответственности и полномочий.
Прежде всего следует разобраться в дефинициях, используемых в данной статье. Централизация - это сосредоточение чего-либо в одних руках (в одном месте, одном органе и т.п.). Центр - место сосредоточения какой-либо деятельности или высший орган власти. Под децентрализацией будем понимать отмену или ослабление единоличных функций центра с появлением этих функций у других организационных структур. При децентрализации функции (предметы ведения, ресурсы) полностью или частично распределяются между самостоятельными и ответственными (в установленных пределах) субъектами децентрализации с определенной степенью их автономии от центра. Любая децентрализация разрушает линейную иерархию. От децентрализации следует отличать деконцентрацию. При деконцентрации функции, полномочия, ресурсы и т.п. остаются закрепленными за центром и распределяется лишь исполнение воли центра. Это более разветвленная форма централизованного управления без разрушения моноцентрической иерархии.
Проблема централизации и децентрализации может рассматриваться для разного уровня объектов исследования: власть, государственно-территориальное устройство, исполнение социальных обязательств государства, управления, бюджетного устройства, налоговых полномочий и т.д. Рассмотрим основные проблемы централизации и децентрализации, связанные с реализацией государственных и муниципальных полномочий.
Централизация власти означает полное единоначалие и выработку решений для нижестоящих уровней исходя из понимания проблем и наличия ресурсов для решения проблем. Данный тип централизации мы имели в СССР, использовался административно-командный тип управления. Реформирование в государственной экономической, политической и социальной системах государства заставляет решать прежде всего проблему децентрализации власти.
Децентрализация власти включает в себя:
- реализацию принципа разделения власти;
- распределение функций государства между специализированными органами власти;
- разграничение предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами власти отдельных уровней государственно-территориального устройства;
- передачу части полномочий государственных органов негосударственным структурам;
- логически наряду с децентрализацией власти возникает и децентрализация государственно-территориального устройства.
Децентрализация государственно-территориального устройства возможна в форме обособления или разграничения предметов ведения, полномочий и ресурсов в соответствии с конституционно-правовым статусом отдельных частей государства. (Ведение - сфера деятельности или управления. Предмет ведения - конкретное направление (вид) деятельности. Полномочие (неточный синоним - компетенция) - право и одновременно ответственность за конкретный предмет ведения). Децентрализация государственно-территориального устройства возможна либо в форме автономи-зации, либо в виде предоставления равного статуса субъектам, входящим в данное государство.
Главная забота государства - реализация социальных обязательств, закрепленных законодательно на территории государства. Социальные обязательства -это конституционно или законодательно закрепленная совокупность социальных благ (условий, льгот, субсидий и т.п.), которые государство (и только оно) обязуется сделать доступными для своих граждан.
Децентрализация исполнения социальных обязательств государства связана с гарантиями предоставления бесплатных услуг населению (либо всем, либо части населения).
Административная реформа проводится и с целью децентрализации управления, поскольку каждый уровень власти должен иметь свою компетенцию и свои ресурсы для предоставления бюджетных услуг населению. Децентрализация управления в условиях декларирования самостоятельности местного самоуправления требует:
1. Признания необходимости участия местного самоуправления в общегосударственных моделях децентрализации.
2. Наличия нормативно-установленных принципов на пути реализации таких моделей.
Анализ проблем, возникающих при решении уровня децентрализации, позволяет выделить основные:
1. Наделение местного самоуправления равными объемами полномочий и их неодинаковая востребованность в муниципальных образованиях разного типа (город-миллионер, рабочий поселок).
2. Несогласованность объема функций, возложенных на органы местного самоуправления действующим законодательством и скудными ресурсами для выполнения этих функций.
Теоретически - непосредственно народная власть, фактически - довольно высокая степень безразличия населения к реализации подлинного самоуправления.
Пример - проведение выборов представительных органов власти на уровне поселений и выборы главы местной администрации, прошедшие в Томской области.
Провозглашенные Федеральным законом № 131 разграничения полномочий требуют и бюджетной децентрализации [1]. Можно выделить следующие принципы бюджетной децентрализации:
- единства общегосударственной бюджетной системы;
- многоуровневости;
- самостоятельности;
- разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
- сбалансированности бюджетов разных уровней;
- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов разных уровней.
Анализ мировой практики разграничения предметов ведения и полномочий [2] позволил выделить типовые модели разграничения:
1. Установление перечня исключительных полномочий, закрепленных за федерацией, все остальное - за штатами, землями (США, Австралия, Мексика).
2. Установление двух исчерпывающих перечней полномочий: федеральных и субфедеральных (минимум за федерацией) (Эфиопия, Аргентина).
3. Установление трех исчерпывающих групп полномочий - федерации, субъектов федерации, совместный (Индия: 97 пунктов за федерацией, 66 - за штатами, 47 - совместное ведение).
4. Установление исчерпывающего перечня полномочий федерации и совместных полномочий федерации и субъектов федерации с закреплением собственных полномочий субъектов федерации «по остаточному принципу», т.е. всех остальных (ФРГ, Бразилия, Пакистан и др.).
Российская модель предполагает разграничение полномочий по четырем уровням власти.
Объективно требует развития система межбюджет-ных отношений (бюджетного федерализма) на более высоком уровне, чем это было до 2005 г. Бюджетный федерализм - это совокупность законодательно установленных механизмов организации бюджетных и налоговых потоков в федеративном государстве по уровням его территориальной организации. Развитие бюджетного федерализма требует дальнейшего совершенствования вопросов децентрализации бюджетных доходов и бюджетных расходов.
Децентрализация бюджетных расходов предполагает следование следующим принципам:
1. Распределение расходной нагрузки между бюджетами разного уровня должно предопределяться распределением между органами власти всех уровней совокупности полномочий или предметов ведения по управлению государством и его территориями.
2. Учет «зоны использования». Наибольшей эффективности в осуществлении той или иной расходной функции можно добиться, если ее закрепить за низшим из тех уровней власти, которые могут выполнять эту функцию надлежащим образом. Финансирование должно быть из бюджета того же уровня.
Есть смысл в централизации ряда функций (например, социальная защита, оборона).
Выделение функций, требующих смешанного подхода, связанных с гарантированием социальных стандартов (образование, здравоохранение).
Единая система налогообложения требует решения распределения собираемых налогов по уровням бюджета. Можно выделить три существующих принципиальных подхода к решению проблемы разделения собираемых налогов:
1. Закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов (каждый налог идет в свой бюджет).
2. Совместное использование базы налогообложения (разные уровни власти устанавливают свои ставки).
3. Долевое распределение налогов (в каждый бюджет идет доля налога, закрепленная законодательно).
Кроме того, существует два основных способа передачи региональным бюджетам их доли:
1. Привязка к территории сбора налога.
2. Централизация налогов и распределение в соответствии с определенными принципами в нижестоящие бюджеты (налоги сначала идут в центр, затем распределяются на нормативно-расчетной основе, например численность населения, среднедушевые доходы и т.д.).
Пока нигде не удавалось обеспечить полного соответствия величины налоговых и иных бюджетных доходов объему расходных обязательств соответствующих органов власти. Субсидии же выступают действенным механизмом воздействия центральной власти на формирование бюджетной политики территориальных органов, исходя из общегосударственных приоритетов.
С 1992 г. в России начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы, призванный заменить прежний метод распределения доходов с целью сбалансирования каждого бюджета. С 1994 г. наблюдается тенденция расширения сферы действия регулирующих налогов на основе разделения налоговых ставок на квоты (доли), в соответствии с которыми определенные суммы налоговых платежей поступают в тот или иной уровень бюджета. Можно сказать, что в этот период произошла первичная децентрализация бюджетной системы и возникли начала бюджетного федерализма, которому еще требуется пройти не один этап. Была создана нормативная база для введения региональными и местными властями региональных и местных налогов. С 1997 г. началась реорганизация местных финансов. Следует отметить, что Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» так и не заработал в полную силу.
Чрезмерно большая сфера бюджетного регулирования, практика многоканального финансирования одних и тех же потребностей субъектов РФ, ограниченность сферы формализованного распределения различных форм финансовой помощи регионам, недостаточно прозрачная методика распределения фонда финансовой поддержки регионов - эти проблемы не позволяли иметь современную систему межбюджетных отношений. Последующая реализация Концепции развития межбюджетных отношений и Программы совершенствования бюджетного федерализма были нацелены на реформирование всей системы [4, 5].
Вместе с тем изменения, внесенные в бюджетное и налоговое законодательство в 2001-2004 гг., все же не
позволили провести децентрализацию налоговых полномочий и обеспечить достаточность доходных источников для исполнения расходной части бюджетов разного уровня. Наблюдается противоречие: централизация бюджетных ресурсов и децентрализация бюджетных полномочий, хотя Бюджетным Кодексом и введены положения о закреплении ряда налогов за разными уровнями бюджетов на постоянной основе [3]. На наш взгляд система децентрализации налоговых доходов должна соответствовать принципам целесообразности порядка закрепления налогов за тем или иным уровнем. Критериями целесообразности могут быть:
- сокращение количества дотационных регионов и муниципальных образований;
- сужение сферы перераспределительных процессов;
- увеличение доли доходных источников с собственной территории.
Пока же современной системе межбюджетных отношений и существующей сегодня системе налогообложения присущи весьма серьезные недостатки: наблюдается ориентация на дотационные формы регулирования, усугубляются проблемы депрессивных территорий, если в поселении доля финансовой помощи составляет 9599%, налоговый потенциал отсутствует, то вопрос о самостоятельности, введенный на уровне права и не подкрепленный источниками, остается открытым.
В существующей системе бюджетного федерализма не соблюдаются такие принципы классического бюджетного федерализма, как сбалансированность бюджетов, эффективность использования бюджетных средств, общее (совокупное) покрытие расходов бюджета [6].
В теории бюджетного федерализма выделяют два вида бюджетных диспропорций: диспропорции, обусловленные вертикальной и горизонтальной несбалансированностью бюджетов. Следовательно, к задачам межбюджетного выравнивания относятся:
- выравнивание вертикальных диспропорций;
- сглаживание горизонтальных диспропорций (сближать уровни бюджетных расходов «богатых» и «бедных» территорий);
- стимулирование территориальных «налоговых усилий»;
- нацеливание бюджетной политики территорий на решение задач, вытекающих из общегосударственных приоритетов.
Перенос системы межбюджетных отношений на уровень «Субъект федерации - муниципальное образование» почти в том же виде, что и на вышестоящем уровне, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма [7]. Наблюдается переход к жестко централизованной модели унитарного бюджетного устройства страны, в которой региональные и местные бюджеты занимают подчиненное положение, поскольку поставлены в полную финансовую зависимость от вышестоящего уровня власти и бюджета.
Исследования, проводимые в НИФИ, показали, что несмотря на реформирование в 1999-2005 гг. межбюд-жетных отношений, в основном ориентированное на совершенствование формализованных методов определения межбюджетных трансфертов и увеличение количества фондов межбюджетного регулирования, за эти
годы наблюдались и негативные тенденции. Снизилась доля налоговой составляющей в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (на 3,1%), уровень доходов, мобилизуемых на подведомственных территориях [10]. Наблюдается явная диспропорция между выравнивающей и стимулирующей функциями межбюджетных отношений.
Развитие системы межбюджетных отношений предполагает проведение на региональном и местном уровнях самостоятельной бюджетно-налоговой политики. Цель проводимой политики - создание условий для формирования местных бюджетов, позволяющих обеспечить равный доступ к получению государственных и муниципальных услуг на территории региона [6].
Требования к новой системе межбюджетных отношений состоят в следующем:
1) формирование двух уровней местных бюджетов (районного и поселенческого);
2) определение перечня собственных полномочий органов власти;
3) введение субвенций на делегированные государственные полномочия;
4) долгосрочное закрепление доходов за бюджетами всех уровней;
5) использование принципа объективности при выравнивании бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов;
6) введение «отрицательных трансфертов»;
7) установление института временной финансовой администрации.
На протяжении длительного времени финансовая помощь муниципальным образованиям Томской области предоставлялась через три основных фонда (табл. 1).
Чтобы проследить динамику изменения показателей Федерального фонда финансовой поддержки регионов, фонда стимулирования муниципальных образований и фонда компенсаций, следует обратиться к рис. 1.
По данным таблицы и представленной диаграммы видно, что средства из областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований выделяются в большей степени, чем через остальные фонды финансовой поддержки. Фонд стимулирования муниципальных образований существует с 2002 г., но в 2004 г. средства из него не выделялись ни одному муниципальному образованию, лишь в 2005 г. начинают распределяться средства из Фонда компенсаций.
В новой редакции Бюджетного кодекса [3] установлена возможность создания районного фонда муниципального развития в целях передачи бюджетам поселений субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения, а также районного фонда софинансирования социальных расходов для передачи средств в целях поддержки финансового обеспечения приоритетных социально значимых расходов бюджетов поселений. Бюджетным Кодексом также допускается возможность использования и иных форм финансовой поддержки муниципалитетов, в том числе - бюджетных кредитов. В процессе горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов основным является вопрос распределения финансовой помощи между местными бюджетами [1].
Наиболее актуальной проблемой остается формирова- образований в условиях двухуровневой системы мест-
ние фондов финансовой поддержки муниципальных ного самоуправления (табл. 2).
Т а б л и ц а 1
Финансовая помощь бюджетам муниципальных образований в 2002-2005 гг.
Наименование показателей 2002 2003 2004 2005
Областной фонд финансовой поддержки муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, поселений) 1835046 2004002 2522010 1816620
Фонд стимулирования муниципальных образований 10000 12000 - 15000
Фонд компенсаций 239883
3000000 2500000 2000000 1500000 1000000 500000 0
Областной Фонд
фонд компенсаций
финансовой поддержки муниципальных образований
□ 2002
□ 2003
□ 2004
□ 2005
Рис. 1. Финансовая помощь бюджетам муниципальных образований в 2002-2005 гг.
Т а б л и ц а 2
Фонды финансовой поддержки муниципальных образований
Характеристи- ка Региональный Фонд финансовой поддержки поселений Региональный Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Районный Фонд финансовой поддержки поселений
Источник средств Собственные доходы субъекта Российской Федерации. Субвенции из бюджета сверхобеспеченных поселений Собственные доходы субъекта Российской Федерации. Субвенции из бюджета сверх-обеспеченных районов (городских округов) Собственные доходы района
Получатели дотаций Все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения, у которых уровень расчетных налоговых доходов не превышает двукратного среднего уровня Все районы (городские округа), у которых уровень бюджетной обеспеченности не превышает установленного критерия выравнивания Все поселения, у которых уровень расчетной обеспеченности не превышает установленного критического уровня
Принцип расчета дотаций На душу населения Выравнивание расчетной бюджетной обеспеченности с учетом объективных различий На душу населения Выравнивание расчетной бюджетной обеспеченности с учетом объективных различий
Форма передачи средств Дотации. Дополнительные нормативы НДФЛ Субвенции районам (при делегировании полномочий) Дотации Дополнительные нормативы НДФЛ Дотации
В 2006 г., по сравнению с 2005 г., перестает существовать Фонд финансовой поддержки муниципальных образований, а вместо этого появляются два фонда финансовой поддержки - это Фонд финансовой поддержки муниципальных районов и Фонд финансовой подРаспределение финансо!
держки поселений [8]. Основная нагрузка по-прежнему ложится на эти два фонда. В Томской области на эти цели направлено 1 088 486 тыс. руб.
Используя данные табл. 3, можно проследить динамику изменения показателей фондов за 2005-2006 гг.
Т а б л и ц а 3
й помощи за 2005-2006 гг.
Год Межбюджетные трансферты, тыс. руб. Финансовая помощь, тыс. руб.
2005 5494607 5261378
2006 6551442 5898712
Прирост 19,20% 12,80%
Так, прирост межбюджетных трансфертов состав- Увеличение финансовой помощи во многом связано с ляет 19%, а финансовая помощь увеличилась на 12,8%. переходом на четырехуровневую бюджетную систему,
так как требуется поддержка муниципальным образованиям для реализации Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Существующая в настоящее время система управления общественными финансами региона имеет значительные резервы повышения эффективности использования средств, обусловленные следующими факторами:
1. Нечетко выражена система целеполагания и постановки задач, для решения которых расходуются бюджетные средства.
2. Одним из основных принципов финансирования в настоящее время является поддержание функционирования сложившейся сети бюджетных учреждений и органов власти [9]. Целесообразность деятельности бюджетных учреждений и органов власти в том виде, в
котором она осуществляется, анализируется слабо. Это ведет к отсутствию четкой взаимосвязи между приоритетными задачами, установленными в рамках бюджета и непосредственной деятельностью органов исполнительной власти и бюджетных учреждений.
3. Система стимулирования субъектов бюджетного процесса, ориентированная на результат, развита недостаточно.
Отсутствие четкого понимания целей и соответствующих им приоритетных направлений расходования бюджетных средств ведет к тому, что не всегда возможно объективно оценить, насколько хорошо работают те или иные ведомства и те или иные учреждения, а также насколько эффективно расходуются средства областного бюджета. Разработка системы межбюджет-ных отношений требует новых подходов и принципов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон № 131-Ф3 // Консультант Плюс.
2. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М.: ИНИОН, 1995.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М., 2006. 160 с.
4. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. http://www.minfm.ru
5. Концепция программы реформирования системы управления общественными финансами. http://findep.tomsk.gov.ru
6. Афанасьев М., Кривогов И. Бюджетная реформа в России: первые итоги и возможные перспективы // Вопросы экономики. 2005. № 11. С. 57-
69.
7. Бюджетное послание главы администрации Томской области. http://www.strategia7tomsk.ru
8. О межбюджетных отношениях в Томской области. Закон Томской области // Консультант Плюс.
9. Игудин А.Г. Актуальные проблемы межбюджетных отношений // Финансы. 2005. № 10. С. 15-19.
10. Зарубин А.В. К вопросу повышения эффективности межбюджетных отношений // Финансы. 2006. № 8.
Статья представлена кафедрой экономики международного факультета управления Томского государственного университета, поступила в научную редакцию «Экономические науки» 3 октября 2006 г., принята к печати 10 октября 2006 г.
