CC BY
28
Зарубежная судебная практика
разграничения налоговых и бюджетных полномочий в федеративных государствах
Ol
о см
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о о
2
ф
4
Я <
5 I
н
о ф
со
0apyKWMH A.M.*
The basic party of a life of any federation is legal regulation of a question on financial resources and their distribution between the federal center and subjects offederation and, first of all, powers of both parties of federal attitudes in sphere of the taxation as, as is known, the budget of the state for 90 percent is formed due to tax incomes. The international practice of federalism convincingly testifies that originally federal device of the state is impossible without precise differentiation of financial resources and powers on their formation and use between the federal center and subjects of federation, in particular, without presence at subjects of federation of precisely certain independent tax powers. The big role in regulation of these questions is played by courts.
В зарубежных федерациях существует достаточно обширная практика судебных органов в обосновании налоговых полномочий федерации и ее субъектов, а также в закреплении соотношения этих полномочий. Так, в Австралии после принятия Конституции 1901 г. распределение налоговых полномочий в значительной степени изменилось. В результате решений, принятых во времена исторического кризиса 1929—1933 гг., и серии постановлений Высокого суда фискальное доминирование федерального правительство сильно возросло за счет штатов1.
Во-первых, Высокий суд поддержал практику, когда Содружество, то есть федеральная власть, могло бы избегать перераспределения акцизов и таможенных сборов. Во-вторых, суд разрешил Содружеству тратить деньги на любые цели, которые ему нравятся. В-третьих, Высокий суд позволил Содружеству предоставлять штатам гранты на любых условиях, которые оно сочтет подходящими2.
Так, суд сыграл свою роль в определении условий, на которых федеральная власть вправе предоставлять гранты штатам. Согласно ст. 96 Конституции Австралийского Содружества, парламент может предоставлять финансовую помощь любому штату на условиях, которые он считает подходящими. Своими решениями по делам Moran, First Uniform Tax и Second Uniform Tax Высокий суд подтвердил право Содружества предоставлять штатам финансовую помощь на любых условиях, которые оно считает подходящими 3. Суд интерпретировал это положение как исключающие любые возмож-
ные ограничения на условия, которые Содружество навязывает штатам.
Весьма существенное место проблема регулирования налоговых полномочий штатов занимает в решениях Верховного суда США. Прежде всего следует отметить, что Конституция США практически очень мало что говорит об этих полномочиях. Пожалуй, самое известное упоминание о них содержится в ст. 1 разд. 10 ч. 2 Конституции, где говорится о налогообложении импортно-экспортных операций: «Ни один штат не может без согласия Конгресса облагать какими-либо пошлинами или сборами ввоз или вывоз товаров, за исключением случаев, когда это может быть совершенно необходимо для исполнения инспекционных законов штата». Как видно из текста статьи, создатели Конституции стремились обеспечить свободу торговли и во имя этого ограничили право штатов на установление пошлин и сборов. Гораздо меньшее ограничение содержится в ч. 3 того же раздела и той же статьи, в которой речь идет о запрещении устанавливать тоннажные сборы опять-таки без разрешения Конгресса.
Отсутствие в Конституции США четких положений относительно того, что разрешается и что не разрешается, приводит иногда, по мнению некоторых американских юристов, к недостаточной определенности в судебной практике, касающейся налоговых полномочий штатов. В последующем американский законодатель в лице Конгресса США редко принимал акты, затрагивающие вопросы налогообложения, осуществляемого штатами, хотя имел на это неоспоримое право. «В
Ведущий сотрудник ООО «Квеста консалтинг», кандидат юридических наук.
целом, — отмечается в зарубежном источнике, — Конгресс воздерживался осуществлять в соответствии с Конституцией свою власть «принимать законодательство, покушающееся на налоговые полномочия штата», за исключением трех случаев, когда: 1) штат облагает налогом федеральных служащих; 2) штат облагает налогом транспортировку грузов и занятых в ней работников; 3) штат вводит налог на естественные ресурсы» 4.
Конгресс проявлял пассивность даже в тех случаях, когда Верховный суд рекомендовал принять единообразное и рациональное законодательство. Следствием этого явилось то, что в практическом плане американские штаты пользовались традиционно значительной автономией в сфере налогообложения, особенно налогообложения корпораций. Однако недостаточная законодательная активность Конгресса в данной сфере имела и негативное последствие в тех случаях, когда существовала необходимость в установлении единых общенациональных правил.
При редком обращении Конгресса США к своему праву законодательно регулировать вопросы, связанные с налогообложением в штатах, Верховный суд оказался, в сущности, свободным определить свой собственный курс по установлению правил, которые ограничивают полномочия штатов в области налогообложения 5. Именно Верховный суд, а не законодатель установил в принципе все существующие ныне федеральные ограничения на полномочия штатов в области налогообложения. Кроме того, ни один другой федеральный институт, кроме суда, не несет ответственности за контроль над тем, чтобы налоговая политика штата соответствовала Конституции.
При этом, как отмечалось в американском источнике, «конституционные ограничения полномочий штатов по взиманию налогов проистекают из судебных интерпретаций положений, которые, по-видимому, не имеют ничего общего с на-логообложением»6. Так, часто в своих решениях относительно ограничения налоговых полномочий штатов Верховный суд США ссылался на так называемую клаузулу о торговле, в которой вообще ничего не говорится о налогообложении. Однако суд постановил, что это положение подразумевает, что штаты не могут вводить законодательство, которое вмешивалось бы в торговлю между штатами и с иностранными субъектами, в том числе
налоговое законодательство. Вообще ссылаясь на клаузулу о торговле, Верховный суд по общему правилу поддерживал любой принимаемый Конгрессом закон.
Нынешние правовые позиции Верховного суда США по рассматриваемому вопросу сложились не сразу, судебная практика эволюционировала по мере изменения окружающей социально-экономической и политической среды и конкретного состава судей Верховного суда. Вопросы налоговой практики штатов неоднократно вставали перед судом, который давал их интерпретацию в свете тех или иных статей американской Конституции.
Одно из этих положений — клаузула о торговле, которая чаще всего применялась Верховным судом США для защиты от дискриминации нерезидентов — как физических лиц, так и корпораций. Суд неоднократно подтверждал право Конгресса регулировать вопросы, связанные с налоговой политикой штатов, по крайней мере в области торговли между штатами. Более того, суд четко указал на то, что у Конгресса имеется полномочие вводить законодательным путем единые нормы о налоге штатов, который касается торговли между штатами. Так, в деле Moorman Manufacturing Co. v. Bair (1978 г.) Верховный суд отметил: «Ясно, что законодательное полномочие, предоставленное Конгрессу статьей Конституции о торговле, достаточно оправдывало бы введение законодательства, требующего от штатов придерживаться единообразных правил разделения дохода». В то же время Конгресс может согласиться с законодательством штата как частью рационального решения проблемы налогообложения торговли между штатами, даже если такое законодательство было бы неконституционным, согласно «спящей» статье о торговле при отсутствии такого согласия.
Хотя позиция суда по данному вопросу на протяжении определенного исторического периода менялась, он определился с ней на многие годы вперед в 1872 г., рассматривая дело Case of the State Freight Tax. Кратко суть дела заключалась в том, что штат Пенсильвания обложил налогом из расчета его ставки за каждую тонну любой груз, имеющий местом происхождения другой штат или предназначенный для другого штата. Верховный суд признал введение указанного налога неконституционным на том основании, что транспортировка груза относится к тор-
OI
О CJ
О
о о
Q.
со
s н
о
0
1
о я с о т ф vo
>5
О *
О ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
*
S I
н
о ф
Ol
О CJ
О О
о
IL C[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф vo >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
4 я
ü <
ü
5 I
н
о ф
говле, а следовательно, согласно конституционной клаузуле о торговле, не может облагаться налогом. Эта позиция суда определила основу для последующих решений по делам о налогообложении штатами бизнеса между штатами, хотя позже в деле Railway Gross Receipts он уточнил, что в соответствии с Конституцией не все, что связано с торговлей, равносильно регулированию ее.
В современной интерпретации позиция Верховного суда в отношении налоговых полномочий штатов в связи с клаузой о торговле сводится, как отмечается в зарубежном источнике, к четырем положениям: «Во-первых, налог должен применяться к деятельности, которая имеет существенную связь со штатом. Во-вторых, налог должен быть распределен честно и пропорционально деятельности, осуществляемой налогоплательщиком в штате. В-третьих, налог не должен допускать дискриминации торговли между штатами. В-четвертых, налог должен фактически быть связанным с услугами, оказываемыми штатом7.
Верховный суд признавал также неконституционными вводимые штатами налоги, которые на первый взгляд выглядели нейтрально, но оказывались более обременительными для нерезидентов. Например, в деле West Lynn Creamery Inc. v. Healy (1994 г.) суд признал неконституционным налог, введенный штатом Массачусетс на всех дилеров, связанных с молоком. Результат этого налога был идентичным с результатом дискриминационного налога, поскольку доходы от введенного штатом налога использовались затем для субсидирования своих производящих молоко фермеров. Таким образом, в результате введения указанного налога в штате Массачусетс косвенно создавались преимущества для собственных производителей молока. В решении по этому же делу суд отметил в качестве примера дискриминации торговли между штатами, защитный тариф или таможенную пошлину, «которые облагают налогом товары, импортируемые из других штатов, но не облагаются налогом подобные же продукты, произведенные в самом штате».
Свою позицию в отношении налоговой практики штатов Верховный суд выработал также в связи с применением другого конституционного положения, закрепленного в разд. 2 ст. IV Конституции о привилегиях и иммунитете, которая гласит: «Гражданам каждого штата
предоставляются все привилегии и льготы граждан других штатов». Четырнадцатая поправка к Конституции, по существу, повторила положение, закрепленное в конституционной статье.
Верховный суд дал интерпретацию указанной статьи в деле Ward v. Maryland (1870 г.). По мнению суда, «будет достаточно сказать, что эта статья ясно и безошибочно обеспечивает и защищает право гражданина одного штата переезжать в любой другой штат Союза с целью занятия правомерной торговлей, ремеслом или бизнесом без придирок; приобретать личную собственность; приобретать и иметь недвижимость; совершать действия в судах штата и быть освобожденным от более высоких налогов или акцизов по сравнению с теми, которые штат взимает со своих граждан».
В 1920 г. Верховный суд должен был решить, имел ли штат право взимать налог с части дохода нерезидента, полученного на территории данного штата. Суть дела Shaffer v. Carter (1920 г.) заключалась в том, что житель штата Иллинойс оспорил право штата Оклахома взимать с него налог в сумме более 1,5 млн долл. в связи с наличием у него в штате Оклахома нефтяного бизнеса. Так как налоги на нерезидентов были не более обременительными, чем налоги, взимаемые с находящихся в сходной ситуации резидентов, суд принял решение, что штат Оклахома мог взимать с нерезидентов налог на доход, полученный в данном штате.
При рассмотрении другого дела — Toomer v. Witsell (1948 г.) — суд внес некоторое уточнение в толкование статьи о привилегиях и иммунитете, заявив, что, «как и многие другие конституционные положения», эта статья «не является абсолютной. Она запрещает дискриминацию граждан других штатов, когда нет существенной причины для дискриминации, кроме того простого факта, что они граждане других штатов. Но это не исключает неравенства в обращении во многих ситуациях, где для этого существуют совершенно законные независимые причины».
Такую правовую позицию Верховного суда, естественно, нельзя рассматривать как необоснованно ограничивающую налоговую автономию штатов. Хотя и защищает она от дискриминации только физических лиц, эта позиция была тем не менее продиктована интересами развития в стране рыночной экономики, поскольку
способствовала утверждению на практике принципа свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств, а значит, соответствовала общенациональным интересам. И — самое главное — эта позиция была направлена на защиту прав человека.
Статья о привилегиях и иммунитете не распространялась на корпорации. Их защиту от дискриминации суды США осуществляли, опираясь на статью о равной защите, введенную в действие XIV поправкой к Конституции США, хотя, как отмечают специалисты, эту статью Верховный суд применял нечасто. Так, рассматривая дело Southern R.R. Co. v. Greene (1910 г.), Верховный суд своим решением объявил недействительным закон штата Алабама, который позволял взимать ad valorem налог на собственность железных дорог, не зарегистрированных в штате. Суд обосновал свое решение тем, что в законе штата было выдвинуто незаконное обоснование преимущества, которое имеют местные компании перед нерезидентами.
Еще одно конституционное положение, а именно — закрепленное в параграфе первом XIV поправки к Конституции США, Верховный суд использовал для ограничения территории, на которую распространяются налоговые полномочия штатов. Речь идет о регулировании приграничной экономической деятельности. Согласно позиции суда, штат не может облагать налогом находящегося вне границ штата налогоплательщика, чьи связи со штатом незначительны. В интерпретации суда в соответствии с указанной поправкой требуется некоторый минимум связи между штатом и человеком, собственностью или деловой активностью, чтобы штат мог взимать налог. И даже если налогоплательщик имеет достаточную связь со штатом, которая позволяет последнему распространить на него свою налоговую юрисдикцию, статья the Due Process требует, чтобы размер штрафа справедливо отражал деятельность налогоплательщика в данном штате. Таким образом, рассматриваемая поправка в интерпретации Верховного суда требовала, чтобы штаты, облагая налогом собственность или доход предприятия, действующего на территории двух или нескольких штатов, включали в налоговую базу только ту часть собственности или дохода налогоплательщика, которая относится к деятельности налогоплательщика в данном штате8 (дела Louisville & Jeffersonville
Ferry Co.v. Kentucky (1903 г.) и Central R. R. Co. v. Pennsylvania (1962 г.).
Существенное значение для налоговой политики США имела позиция, занятая Верховным судом по вопросу о праве штатов предоставлять налоговые льготы. Штаты широко использовали их для привлечения на свою территорию производств, инвесторов, обеспечивая тем самым экономическое развитие. В свете клаузулы о торговле этот вопрос стал одним из самых спорных в практике суда.
Запрет на налоги штатов, которые дискриминируют торговлю между штатами, предоставляя тем самым преимущества для местного бизнеса, был исходной позицией Верховного суда США в соответствии с клаузулой о торговле. Хотя суд не давал определения дискриминации, тем не менее из его решений была ясна позиция суда по данному вопросу: налог, который накладывает на товары, деятельность или предприятия происхождением не из данного штата большее бремя, чем на товары, деятельность и предприятия происхождением из данного штата, является дискриминационным (дела Boston Stock Exchange v. State Tax Commission; Bacchus Imports, Ltd v. Dias; Westinghouse Electric Corp. v. Tully (1984 г.); New Energy Co. v. Limbach (1988 г.); West Lynn Creamery, Inc. V. Healy (1994 г.). Этой линии придерживались и нижестоящие суды.
Один из существенных вопросов, который пришлось решать Верховному суду, заключался в том, чтобы дифференцировать два близких по своим последствиям явления: налоговые льготы, предоставляемые штатом собственному бизнесу, то есть бизнесу, который ведется на его территории, и субсидии, которые штат может предоставлять тоже своему бизнесу. В сущности, и та, и другая меры направлены на развитие собственных экономических ресурсов штата. Однако Верховный суд дал им разную правовую оценку с точки зрения действующих конституционных положений, прежде всего клаузулы о торговле.
С одной стороны, суд, как уже отмечалось, считает дискриминационными и неконституционными действия штатов, предоставляющих налоговые льготы собственному бизнесу (фирмам, корпорациям) и отказывающих в них бизнесу, приходящему из других штатов. С другой стороны, суд признал вполне законными, соответствующими Конституции факты предоставления штатом субсидий, заявив,
Ol
О СМ
О О
о
Q.
et со
s н
о
0
1
о я с о т ф vo
>5
О *
О ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф
4
я *
<
*
5 I
н
о ф
Ol
О CJ
О О
о
IL C[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф vo >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
4 я
ü <
ü
5 I
н
о ф
в частности, что «субсидии в чистом виде, финансируемые из общих доходов, обычно не обременяют торговлю между штатами, а просто помогают местному бизнесу» (из дела West Lynn Creamery, Inc. V. Healy (1994 г.).
Случаи, когда Верховный суд признавал неконституционными законы и действия штатов в области налогообложения, не должны создавать впечатления, что суд посягает на налоговую автономию штатов. Отнюдь. Она довольно широка. Штаты сами устанавливают налоги и определяют налоговые ставки. Здесь и федеральный Центр, и штаты могут в рамках соответствующего законодательства самостоятельно устанавливать налоги, и в силу этого каждый из этих уровней государственной власти имеет независимые источники налоговых поступлений. «С самого начала США имели разделенную систему в фискальных вопросах: как федеральное правительство, так и отдельный штат располагают собственными налогами и бюджетами»9.
Конституции штатов содержат подробные положения, касающиеся общих полномочий штатов по налогообложению. Например, в Конституции штата Иллинойс содержится состоящая из 10 разделов ст. IX, посвященная налогам. Раздел 1 этой статьи начинается с провозглашения того, что «Генеральная ассамблея обладает исключительным правом вводить установленные законом налоги в соответствии с теми ограничениями и требованиями, которые предусмотрены Конституцией штата. Право введения налогов не может быть изъято, приостановлено или переуступлено другой стороне» 10.
В конституциях штатов определяются и ограничиваются полномочия штатов и местных органов власти в области налогообложения, заимствований и расходов. Типичные для конституций штатов положения включают требование сбалансированности действующего бюджета штата, требование единообразия налогообложения на всей территории штата, ограничения на предоставление кредитов за счет средств штата частным организациям, запрет навязывать такие схемы налогообложения, которые дискриминировали бы нерезидентов штата. Многие конституции штатов содержат также специфические требования для освобождения от налогообложения.
В Соединенных Штатах и Канаде субъекты Федерации борются против
вторжения федерального Центра в их полномочия путем использования финансовых ресурсов. Расширяя свои расходные полномочия для достижения целей, выходящих за пределы собственных предметов ведения, федеральная власть не только выходит за пределы своих полномочий, но и посягает на полномочия субъектов Федерации. Так, критики американской практики трансфертов (грантов) высказывали одно время сомнения, не является ли механизм предоставления грантов неконституционным вмешательством федерального Центра в дела штатов. Критики утверждали, что предложения Вашингтона о финансовой помощи штатам, обставленной определенными условиями, в действительности являются принудительной приманкой и нарушают определение раздельных сфер полномочий для двух уровней правительства — федерации и штатов. Рассматривая в 1923 г. дело Massachusets v. Mellon, Верховный суд США признал конституционными условия, с принятием которых Конгресс США связывал предоставление гранта по закону о материнстве 1921 г. 11
Однако при этом суд указал на то, что федеральные гранты не являются обязательными. Как отмечалось в литературе: «...Суверенитет штатов препятствует национальному правительству приказывать штатам предпринять определенные действия или требовать от штатов принять федеральные доллары ради достижения какой-то особой цели» 12. Эту позицию Верховный суд США подтвердил вновь в своем решении 1987 г. по делу South Dakota v. Dole. Принятый в 1984 г. федеральный закон, направленный на обуздание пьянства на дорогах, предусматривал, в частности, повышение возраста лиц, которым могли продаваться спиртные напитки, до 21 года. Если штат эту меру не поддерживал, то лишался федеральной помощи на строительство и содержание дорог. Штат Южная Дакота оспорил законность данного акта, ссылаясь на поправку XXI к Конституции США. Верховный суд признал, что Конгресс США, согласно упомянутой поправке, не имеет права устанавливать в общенациональном масштабе минимальный возраст, начиная с которого лицо может приобретать спиртные напитки. Но суд признал право Конгресса в рамках осуществления полномочий по расходованию средств лишать федеральных средств на содержание и строительство дорог штаты, которые разреша-
ют покупку спиртных напитков лицам моложе 21 года13. Таким образом, федеральная власть вправе обставлять свои трансферты штатам определенными условиями. Но безусловное право штата — соглашаться или не соглашаться с указанными условиями и соответственно принять грант или отказаться от него.
Примерно такая же ситуация сложилась в Канаде. Как отмечает Х. Телфорд: «Ни одна провинция не принуждается принимать федеральные условные гранты, но фискальная и политическая реальность почти всегда заставляет провинции принять такие гранты, несмотря на частые протесты с их стороны, особенно со стороны Квебека. Хотя понятно, что провинция могла бы отвергнуть новую федеральную инициативу, но суммы, вовлеченные в принятые программы, слишком велики, чтобы отказаться от них, и слишком большие, чтобы перекрыть их за счет других доходных источников» 14.
В Канаде во взаимоотношениях федерального Центра и провинций дискуссионный характер приобрел вопрос о том, может ли федеральная власть расходовать финансовые средства за пределами своей конституционно очерченной компетенции, иначе говоря, вторгаясь в круг полномочий провинций. Верховный суд признал, что «федеральные расходные полномочия шире, чем сфера федеральной законодательной власти», но не определил границы федеральных расходных полномочий15.
В ФРГ Федеральный конституционный суд называют одним из самых главных игроков в вопросах фискального федерализма. При рассмотрении дел, связанных с разрешением финансовых вопросов, суд сформулировал ряд принципиальных положений относительно финансовой политики государства. Так, рассматривая дело о запросе Берлином финансовой помощи у федерального правительства в связи со сложившимися трудностями по выплате долгов, Конституционный суд сформулировал имплицитно требование об обеспечении возможности сравнения бюджетных систем федерации и земель. В Постановлении от 19 октября 2006 г. по этому же делу суд поставил вопрос о том, должны ли будущие ответы на недостатки бюджета быть превентивного или post facto характера16.
Федеральный конституционный суд высказал также свое мнение по поводу такого проблематичного аспекта финансо-
вых отношении, как регулирование долгов на федеральном уровне. В Постановлении от 9 июля 2007 г. по поводу конституционности федерального бюджета 2004 г. суд со ссылками на ст. 109 и 115 Основного закона ФРГ сформулировал свою правовую позицию, согласно которои нынешние конституционные руководящие указания относительно предоставления кредитов федеральному правительству более не отвечают времени и необходимы эффективные инструменты, «чтобы избежать эрозии способности государства осуществлять свои демократические обязательства с правовои и социальнои точек зрения в настоящее время и в будущем».
В зарубежной судебной практике также встречаются дела, так или иначе связанные либо с чрезмерным налоговым обременением и формированием бюджета одного субъекта Федерации за счет налоговых доходов другого субъекта, либо с разграничением полномочий федерального Центра и субъектов Федерации в сфере распределения финансовых ресурсов таким образом, что напрямую затрагиваются расходные полномочия субъектов Федерации. Как известно, согласно правовым позициям Конституционного суда РФ, недопустимы излишнее налоговое обременение субъекта налогообложения и формирование доходной части бюджетов одних территорий за счет других.
Примерно таких же позиций придерживается Конституционный суд ФРГ. В этой стране, как уже отмечалось, чрезвычайно сложной и конфликтогенной является проблема горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности земель. Само выравнивание преследует благородную цель: обеспечить гражданам ФРГ примерно равные условии жизни независимо от места проживания. Ни в США, ни в России такая цель не ставится, в первом случае исходя из собственного понимания принципов рыночной экономики, во втором — скорее всего из-за дефицита финансовых ресурсов.
Суть осуществляемой в ФРГ политики выравнивания бюджетной обеспеченности земель заключается в том, что, кроме федеральных трансфертов в помощь менее обеспеченным финансовыми ресурсами землям, здесь в законодательном порядке предусмотрено создание механизма перераспределения налоговых поступлений в пользу экономически отстающих земель. В этом механизме задейство-
OI
О СМ
О О
о
Q.
со
s н
о
0
1
о я с о т ф vo
>5
О *
О ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
*
S I
н
о ф
Ol
О CM
О О
о
IL C[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф vo
>5
О *
О ф
у
S
2
0
1
о *
о
2
ф
4 я
ü <
ü
5 I
н
о ф
ваны и более богатые земли, которые вынуждены делиться частью финансовых ресурсов с бедными землями. Этот механизм горизонтального выравнивания предполагает, с одной стороны, доведение финансовых возможностей более бедных земель до среднего по стране уровня, с другой — регулирование (а по существу, изъятие) финансовых ресурсов тех земель, доходы которых в перерасчете на душу населения выше среднего по стране уровня.
Понятно, что процесс горизонтального выравнивания представляет особенную сложность, прежде всего в той части, в которой это выравнивание происходит за счет более процветающих земель. Их недовольство действующим механизмом горизонтального выравнивания нередко выливается в жалобы в суд. В позиции Конституционного суда ФРГ проявляется понимание недовольства со стороны экономически более сильных земель, но изменить ситуацию он не в силах. Согласно одному из решений Конституционного суда ФРГ, «обязанность одной земли субсидировать другую землю влечет за собой определенное ограничение финансовой автономии земель». Суд пришел к заключению, что ни один законодательный акт о выравнивании не может «угрожающе ослаблять финансовую систему земель или приводить к уравниванию земельных финансов»17. По мнению Конституционного суда ФРГ, выравнивание бюджетной обеспеченности бедных земель до среднего по стране уровня не стимулирует эти земли развивать собственную налоговую базу18. В то же время Конституционный суд не ставил под сомнение сам принцип выравнивания.
В 1998 г. земли Баден-Вюртемберг и Бавария обратились с совместной жалобой, к которой присоединилась земля Гессен, в Конституционный суд ФРГ. Как земли-доноры они указали на чрезмерный характер эквализационных платежей, а также на произвольный характер некоторых специальных платежей. Принятое судом в ноябре 1999 г. решение явилось попыткой разорвать конфликтный цикл требованием принять закон, который, как предполагалось, установит широкие принципы, на их основе регулировалось бы выравнивание в ближайшем будущем. Акция трех южных земель была оценена большинством других земель как враждебный акт19. Суд обязал регионы и федеральное правительство выработать
более транспарентную схему выравнивания к 2005 г. Эта схема должна была оставить нетронутым сам принцип выравнивания и сохранить ряд специфических региональных платежей (хотя они должны быть более оправданными). Федеральное правительство выработало такую альтернативную схему. «Однако изменения, которые вступили в силу в последний день 2004 года, являются в лучшем случае незначительными» 20.
К проблеме распределения финансов Федеральному конституционному суду пришлось вернуться и в 2006 г. Помимо субсидирования богатыми землями бедных земель последние иногда набирали столько долгов, что не могли выплатить их за счет собственных средств. Тогда они прибегали к выпрашиванию дополнительных финансовых ресурсов для покрытия своих долгов. «Многие утверждают, что эта система ведет к коллективной безответственности, поскольку бедные земли знают, что кто-нибудь всегда оплатит их счета за их расточительство» 21. Так, Берлин набрал долгов в общей сумме на 60 млрд евро и, обратившись в суд, заявил, что он не сможет выплатить долги без помощи со стороны федерального правительства и других земель. Рассмотрев это дело, Федеральный конституционный суд вынес вердикт, что Берлин не заслуживает такой помощи.
Таким образом, зарубежная судебная практика в области разграничения налоговых полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации довольно разнообразна. В одних федерациях конституционные (верховные) суды своими решениями оправдывают и способствуют централизации налоговых полномочий (Высокий суд в Австралии, Верховный суд в США), в других — занимают более или менее нейтральные позиции (Верховный суд Канады, Федеральный конституционный суд ФРГ). Это вовсе не значит, что высшие судебные органы зарубежных федераций ставят последнюю точку в распределении налоговых полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации. Полномочия последних в области налогообложения остаются очень значительными и регулируются в первую очередь законодательством. Но общей чертой при регулировании налоговых полномочий субъектов Федерации остается то, что довольно активное участие в этом деле принимают суды.
Литература и примечания
1. Morris A. Australia: Equity, Imbalance, and Egalitarianism // Dialogues on the practice of fiscal federalism: comparative perspectives. Forum of Federations. 2006. P. 3—4.
2. Allan J. and Aroney N. An Uncommon Court: How the High Court of Australia Has Undermined Australian Federalism // Sydney Law Review. 2008. Vol. 30. No 1. P. 264.
3. Hollander R. and Patapan H. Pragmatic Federalism: Australian Federalism from Hawke to Howard // The Australian Journal of Public Administration. 2007. Vol. 66. No 3. P. 288.
4. Kaye T. Tax Discrimination: A Comparative Analysis of US and EU Approaches // Comparative Fiscal Federalism: Comparing the European Court of Justice and the US Supreme Court's Tax Jurisprudence. Kluwer Law International, 2007. P. 206-207.
5. Hellerstein W. The US Supreme Court's State Tax Jurisprudence: A Template for Comparison // Comparative Fiscal Federalism: Comparing the European Court of Justice and the US Supreme Court's Tax Jurisprudence. Kluwer Law International. 2007. P. 71.
6. McLure Ch. The Long Shadow of History: Sovereignty, Tax Assignment, Legislation, and Judicial Decisions on Corporate Income Taxes in the US and EU // Comparative Fiscal Federalism: Comparing the European Court of Justice and the US Supreme Court's Tax Jurisprudence. Kluwer Law International. 2007. P. 135.
7. Hellerstein W. The US Supreme Court's State Tax Jurisprudence: A Template for Comparison // Comparative Fiscal Federalism: Comparing the European Court of Justice and the US Supreme Court's Tax Jurisprudence. Kluwer Law International. 2007. P. 80.
8. Hellerstein W. The US Supreme Court's State Tax Jurisprudence: A Template for Comparison. P. 83.
9. Thayson U. The Bundesrat, the lander and German Federalism. Washington, D.C.: The American Institute for the Contemporary German Studies, 1994. P. 17.
10. Конституция штата Иллинойс // Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М.: ИГ «Прогресс», «Универс», 1993. С. 128.
11. Zimmerman J. Contemporary American Federalism: The Growth of National Powers. L.: Leicester University Press, 1992. P. 114.
12. Peterson P. E. Price of Federalism. Washington, D.C.: The Brooking Institute, 1995. P. 130
13. Varet J. D. Economic Integration and Interregional Migration in the United States Federal System // Federalism-in-the-Making Contemporary Canadian and German Constitutionalism. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1992. P. 47-48.
14. Telford H. The Federal Spending Power in Canada: Nation-Building or nation-Destroying? // Publius: The Journal of Federalism, 2003. Vol. 33. No 1. P. 24-25.
15. Ibid. P. 27-28.
16. Petersen Th., Scheller H. and Wintermann O. Public Attitudes towards German Federalism: A Point of Departure for a Reform of German (Fiscal) Federalism? Differences between Public Opinion and the Political Debate // German Politics. 2008. Vol. 17. No 4. P. 561-562.
17. Currie D. P. The Constitution of the Federal Republic of Germany. Chicago: University of Chicago Press, 1994 P. 59.
18. Von Hagen J. and Hepp R. Regional Risk-Sharing and Redistribution in the German Federation. Centre for Economic Police Research, Discussion Paper. 2001. No 2662. P. 19.
19. Jeffery Ch. Cycles of Conflict: Fiscal Equalization in Germany // Regional and Federal Studies, 2003. Vol. 13. No 4. P. 34.
20. Swenden W Federalism and Regionalism in Western Europe: A Comparative and Thematic Analysis. N.Y.: PALGRAVE MACMILLAN, 2006. P. 127-128.
21. Heckel M. German compromise ends standoff on federalism // Federations, 2006. Vol. 3. No 5.
о о
IL C[ CQ
s
I-
о
0
1
о л с
о
т <з> vo
>5
О *
О ф
У S
2
0
1
о *
0
S S
2
ф
4
я *
<
*
5
1
н
о ф
со
о
